新形势下开展高校内部控制审计初探

付文科

摘要：新时代背景下，我国高校教育体制综合改革和争创“双一流”高水平大学不断深入。高校内部审计人员如何在新形势下开展有效的审计工作，维护高校的合法利益.促进高校的可持续发展，已经成为目前的重要课题之一。高校内部控制审计在高校教育事业的发展中起着重要作用，然而，我国高校内部控制审计仍然面临着诸多问题，导致审计难以起到良好的效果。文章对目前高校内部控制审计所处的时代背景和面临的问题进行分析，并提出了相关的实践经验和探索。

关键词：高校内部控制审计创新发展

一、新时代对内部审计的新要求

在党的十九大上，习近平总书记宣布中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代高校内部审计同样面临着日益增长的审计需求与审计发展不充分不平衡之间的矛盾。高校内部审计应助力高校发展，为实现高校“双一流”改革的目标和政策的落实而服务。然而，原有的内部审计体制、方法已然无法完全满足新时代对高校内部审计的要求。在此新形势下内部审计需要在以下三方面进行变革：

（一）提高政治站位，内部审计的工作主旨更加宏远

习总书记在党的十九大报告中提出改革审计管理体制、中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提出要组建中央审计委员会等重大举措充分显示了国家对审计工作的重视，同时也提高了审计的政治站位。201 8年初审计署发布了第11号令《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称11号令），11号令强调内部审计要从以财政财务收支审计为主向以业务和管理为主的综合性审计方向发展，同时增加了“内部控制风险管理情况审计”等职责，这些都是新时代背景下国有经济关注的焦点，也是国家审计关注的重点。

（二）提升目标层次，内部审计的服务功能更加突出

11号令在内部审计的定义中增加了“促进单位完善治理、实现目标”这一内部审计目标，该目标定位更加符合组织治理和组织发展的需求，在增加了“建议”的职能的同时，还将内部控制和风险管理的监督职能划人内部审计的领域，突出了内部审计和组织目标的一致性，实现了内部审计职能由监督评价向服务建议的转变，彰显了内部审计的内部服务特征。

（三）拓展职责范围，内部审计的内容层次更加深入

11号令将内部审计业务范围拓展到组织内的所有业务活动。审计内容的层次从传统的管理职能审计提升到了以风险管理、内部控制为重点的现代管理审计。随着内部审计的职责范围向内部控制规范与风险管理的方向延伸，内部审计的职能将从一个点延伸到整个面，不仅仅局限在财务会计资料中，将短期目标与長期发展规划相结合，有益于单位内部控制体系及风险管理体系的建设及完善，能系统地、全面地梳理并解决各类经济活动、经营活动中存在的风险点及突出问题。避免屡审屡犯。同时，这种系统化的建设也为审计实务提供更多的审计线索与痕迹。

二、开展高校内部控制审计面临的问题

随着双一流高水平大学建设步伐的推进，高校之间的竞争日益激烈，高校办学风险也日益增加。11号令将内部审计定义为“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”。与审计署4号令中的定义比较，新定义将内部审计的目标定位为“促进单位完善治理、实现目标”，增加了对内部控制管理和风险管理的目标，意味着内部审计的范围进一步扩大，高校开展内部控制审计刻不容缓。然而，在新时代背景下高校内部控制审计面临着诸多问题。

（一）内部控制理念较差

目前，《第2201号内部审计具体准则——内部控制审计》及《行政事业单位内部控制规范（试行）》虽然已经颁布实施多年，但许多高校管理层，以及中层管理干部，对内部控制管理体系的建设及意识淡薄，对内部控制在日常工作中防范风险的认识和理解不足，忽视对自身业务活动的风险防范，这使得内部控制对风险防范的作用流于形式，效果不佳。

（二）内部控制执行力度不强

随着高校综合改革的开展，内部控制涉及到财务处、人事处、设备处、基建处等学校各个部门，涵盖预算执行、财务收支、人事资产、基建修缮、教学科研等等多方面内容。通过对高校内部控制审计发现，由于高校缺乏现代化信息管理模式，加上部门问的信息无法得到交换和共享，各个部门之间缺乏有效的衔接及相互牵制，使得内部控制执行效果无法达到预期值，造成严重的资源浪费。

（三）内部控制审计制度不完善

目前，很多高校内部审计机构都没有及时出台《内部控制审计实施办法》，导致高校内部控制审计开展缺乏制度支撑和规范化的审计操作流程。此外，虽然教育部2016年发布了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，但是非部属高校大都没有参照这个文件制定自身的内部控制指南或评价标准。

（四）高校内审人员的内部控制审计经验不足

近年来，随着高校不断优化内部治理结构，内部审计成效显著。11号令明确内部审计要对本单位开展内部控制及风险管理审计，因此内部审计职能得到进一步拓展，逐渐转变为以财务收支审计、经济责任审计、工程项目审计、内部控制审计为一体的综合性审计，也符合高等教育体制改革的要求。由于目前高校内部控制审计实务及理论偏少，高校内部审计部门开展的内部控制审计次数不多，经验总结不足，所以内部审计人员缺乏内部控制审计理论和实务经验，不能将内部控制审计理论和实践审计工作进行整合融会贯通，无法准确把握审计业务流程，距离预期的内部控制审计效果还有一定的差距。

（五）高校内部审计人员素质不高

随着高校规模和办学质量的不断发展，在争创“双一流”的背景下，学校办学经费的筹措渠道越来越多，基建建设以及各项专项经费的使用也越来越复杂，对内部审计的要求也随之提高。审计队伍力量不足及素质不高的问题越发凸显。此外，由于高校内审工作的涵盖内容非常丰富，内部审计人员必须具备多领域的知识和技能，除审计、财会知识外，还必须具备高校管理、法律、经济学以及计算机等方面的知识，才能胜任专业性极强的审计工作。而目前我国大多数高校内部审计员掌握的理论知识不够全面扎实，实践经验不丰富。又由于内部审计人员缺乏必要的专业培训和继续教育，这就使得审计工作缺乏深度与广度，在内部控制审计中很少有突破性和创新性的发展。

三、新形势下有效开展高校内部控制审计的路径

（一）深化内部审计机构改革

独立性是审计的灵魂，没有独立，就谈不上审计。11号令主要从两个方面对加强内部审计独立性加以规范，其中首要的是健全保障内部审计独立性的领导机制，规定：“内部审计机构或履行内部审计职责的机构应当在單位党组织、董事会或者主要负责人直接领导下开展内部审计工作。”但目前高校内部审计机构在具体开展工作过程中，其独立性往往显得不够。高校内部审计可以效法国有企业建立总审计师制度，设置总审计师，对内部审计的整体质量负责。并明确总审计师进入高校党组领导班子，协助高校主要负责人分管内部审计工作，向党组及主要负责人负责并报告工作，保障审计监督的独立性和权威性。

（二）结合高校实际情况，加快高校内部控制建设

高校的内部控制管理体系建设较为复杂，涉及校级层面、学院层面及业务层面等几个方面。2015年12月21日，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，2016年4月，教育部办公厅印发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，要求部属各高校“请各校根据管理工作实际.参照该指南要求，尽快组织部署相关工作，确保2016年底前完成内部控制的建立和实施。”非部属高校的内部控制建设工作更加是大大滞后。所以，各高校应该结合自身实际，参照教育部内部控制指南要求，梳理学校各种活动业务活动，在各类业务活动中按照不相容职务相分离、互相牵制互相监督等内部控制建设的基本要求，找出现有体系的关键控制点和风险点，建立与本单位实际情况相适应的内部控制管理体系和评价体系，防范各类风险。

（三）内部审计机构制定《内部控制审计实施办法》，规范审计流程

内部控制审计的必要性已不言而喻，但目前高校甚少对内部控制进行审计，高校内部控制审计的理论和实务匮乏，在高校内部控制管理体系和评价体系尚不健全的情况下，高校内部审计机构应当根据学校的办学宗旨和长期发展目标制订切实可行的《内部控制审计实施办法》，让高校内部控制审计有章可循，规范审计流程和审计方式。

（四）以11号令为准绳，着力打造内审卓越团队

内审人员要在充分掌握审计、会计等专业知识的同时，拓展自己的学识宽度，与时俱进学习信息网络知识、学习管理及内部控制等方面的知识。通过制定职业规范、参与理论研讨、参加经验交流、参加业务培训等多种形式的活动，提高内部审计人员综合业务能力。11号令明确了国家审计机关按照国家有关规定对内部审计进行业务指导，内审机构通过内部审计协会加强与国家审计机关沟通和联系，主动接受国家审计机关业务指导。例如，GX大学于近两年分别派两名内审人员参加国家审计机关的扶贫审计和部门财务收支审计，采用以审代培的模式学习国家审计机关先进的审计技术方法。

（五）建立审计信息化平台

根据高校实际和内审业务特点建立审计信息化平台，使用大数据审计工作模式等先进审计技术方法，提高内部审计工作效率和质量。国家审计机关的金审工程已进入到三期工程的阶段，已积累了丰富的经验并取得了长足的发展，内部审计机构应主动接受国家审计机关对审计信息化建设的业务指导。

（六）提高审计质量，加强审计结果运用

审计质量是审计工作重中之重的内容，审计质量的高低对保证审计结果的有效运用至关重要。11号令指出审计机关在审计中“应当有效利用内部审计力量和成果”，这对高校内部审计的审计质量提出了更高的要求。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发[2015]58号）明确提出要“完善审计结果运用机制。”要建立健全审计与组织人事等单位的工作协调机制，在考核、任免、奖惩领导干部时，充分利用审计结果及整改情况作为重要依据。领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况，要作为述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。内部审计质量的提升和审计结果的充分有效利用，可以为高校综合改革保驾护航，为建设“双一流”高水平大学做出贡献。

四、GX大学开展高校内部控制审计的实践探索

（一）转变意识观念，提高对内部控制审计的关注度

对内部控制的有效性进行评价是高校内部审计工作的一项重要内容，也是高校治理的重要内容之一。内部审计既是内部控制的重要一环，同时也是内部控制充分有效发挥作用重要保证。内部控制审计必须与内部经济监督管理加强联系，其职能只能强化不可削弱。因此亟需提高其认知度，GX大学审计处主动通过常规审计、制定规章制度、信息宣传等媒介，提升单位领导、职工以及内审工作人员对内部控制审计的认识。只有提高关注度才能得到被审计部门的理解和支持，更好地发挥审计服务职能，为部门及单位保驾护航。

（二）扩大审计对象范围，注重增加价值功能

内部控制审计不能仅仅停留在对被审单位财务收支的内部控制进行审计，而是要深入到业务、效益等全面的综合性的内部控制审计。单位的业务流程、控制环境等内控风险与财政财务收支的真实性、合法性紧密联系，通常内控制度欠缺，或者内部控制未得到有效执行的单位，其财政财务收支方面的问题也一定较为突出。因此，内部控制审计更应该以组织价值增值为目的，适当地扩大审计范围。

（三）将风险导向审计方法引入内部控制审计

内部控制审计在沿用常规审计方法基础上，要加大对单位和业务风险的关注和考量，根据重大业务活动和高风险领域相关的内部控制对高校长期目标的影响程度，确定内部控制审计的范围和重点。GX大学审计处内部控制审计组依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》对学校从内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等方面进行了风险评估，以点带面选择教务处、设备处、科技处、社科处、网络信息中心和图书馆等部门作为审计对象，涉及到了学校教务管理、科研管理、采购管理、信息管理等方面的高风险领域，以风险为导向进行切入，评价其内部控制情况。

（四）规范内部控制审计流程

1.做好审前调查，关注高校内部控制薄弱点。所谓“兵马未动，粮草先行”，充分的审前调查可以为后期的审计工作提供有效支撑和保障。GX大学内部控制审计组首先通过现场查看、材料审阅、问卷调查和访淡等方式进行审前调查。收集掌握被审计单位有关资料，了解被审计单位基本情况，厘清其主要业务事项，识别其可能存在的风险。其次是根据审前调查掌握的情况，审计人员对其内部控制进行初步评估，根据评估结果确定审计毫点方向，制定审计实施方案。

2.收集證据，评价内部控制设计及执行效果。《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》中提出“高校内部控制的目标是：保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益。”GX大学内部控制审计组围绕着组织架构和业务活动情况进行审计证据收集，审计组设计了内部控制调查测试表，对被审计各部门的风险点、内部控制的薄弱环节进行了测试分析，继而对各部门内部控制制度设计完整性、合理性及执行的有效性进行评价，并指出问题和提出意见和建议。

3后续审计，落实审计问题整改。《第2107号内部审计具体准则——后续审计》指出，“后续审计.是指内部审计机构为跟踪检查被审计单位针对审计发现的问题所采取的纠正措施及其改进效果，而进行的审查和评价活动。”内部审计机构应严格落实审计问题整改，健全“对账销号"32作机制，建立审计发现问题整改工作台账，整改一项，销号一项，确保问题彻底整改到位。

（五）创新工作模式，利用信息技术方法，提高审计效率

2018年审计处同时开展对6个二级单位的内部控制审计，但审计力量严重不足。为使审计工作有序、高效推进，审计处创新性地采用了多组并行、统一推进的审计模式，并且在审计中大量运用计算机信息网络技术，既解决不同的审计组之间审计质量不统一的问题，SZ有效提高了审计效率。

实践中，审计处将人员分为4个审计组，组织对6个被审计单位总体情况、业务和财务情况进行多维度深入分析。各审计组每周召开业务沟通会，统一流程，共享资源，共同研究审计重点，通过对审计流程的控制、审计程序的规范及审计文书的统一来提高审计质量，避免重复劳动，实现资源共享。同时组建审计数据分析团队，巧妙利用Excel VBA和数据库等计算机技术，利用大数据审计等先进审计理念方法，编写审计模型，推动查核问题、评价判断和分析问题。