从“政权建设”到“社会建设”：新中国70年城市基层社会的形塑与变迁*

□ 郎晓波

内容提要 城市基层社会是1949年新中国成立以后国家行政权力深入市民日常生活形塑而成的独特空间，在不同历史时期表现出不同的形态，从“国家政权建设”到“国家社会建设”构成了其逻辑主线，具体包括国家职能范围从“全域覆盖”向“有限管理”转变、国家与社会互动方式从“纵向吸纳”向“横向建构”转变、基层社会组织形态从“高度合一”向“主体多元”转变三个层面。该结论对以往将城市基层社会的形成归因于中国权威政体纵向建构整体性社会的惯常认知做出修正，也为下一阶段推进中国城市基层社会的治理改革提供启示。

一、引言

城市基层社会，学界将其界定为归于基层政权管辖之下的居民委员会/社区，国家将其视为基层政权辖下的居民区群众及其生活生产。①与西方世界中“社区”作为自发生活共同体不同，中国的社区首先是国家治理的基本地域单元，其功能和边界从形成之初就由国家设定。国家通过对社区的内部组织形态——居民委员会的制度化来保持持续在场。城市基层社会形态与国家治理模式紧密相连。国家治理模式不是任意选择的，它和一个国家或政权的历史演变深切相关，具有明显的路径依赖特征。②国家治理模式有两条主线：一是中央与地方的关系，二是国家与社会的关系。其中，调整和划定国家治理的基础单元一直是现代国家的重要策略，因此，城市基层社会及其治理变迁是国家权力和能力的具体体现。

从历史经验看来，传统国家之所以只能发展出诸如维持“治安”等有限的行政能力，很大原因在于在中央和地方之间缺乏代理人，社会依靠“公序良俗”的原则进行自我运行。现代国家确立之后，国家权力构建的当务之急就是从空间或组织的角度自上而下进行社会介入，并将其纳入行政权威覆盖范围。正如吉登斯指出，现代国家超越传统国家的重要原因在于现代国家具备了新的治理条件，其中包括国家行政监控技术所发生的根本变化。③因成熟的官僚制度，韦伯将清末以前中国的国家形态概括为“世袭官僚制帝国”，但类型上仍旧属于传统国家。④尽管清末开启的国家现代化征程试图实现国家权力与基层社会的结合，但始终未果。⑤1949年新中国成立以后，社会主义现代化道路的探索推进了现代国家的改革步伐，成功实现了国家介入社会的目标，获得成功的重要条件在于国家对社会采用“单元分割”式的治理模式。⑥国家将社会分割为自成体系的农村和城市，并基于一定规模标准因地制宜设置基层最小单元。于是，多元复杂、叠层交错的社会被划分成平行、单一的单元，并发展为“国家——代理人——基层单元”的纵向国家治理体系。伴随行政监控技术的提升及降低社会治理成本的内在要求，国家不断对基层社会治理单元进行调整。

长期以来，学界将中国的国家基层权力深入至市民日常生活视为独特现象并归因于中国的权威政体，与西方自由主义传统形成鲜明对比并由此提炼“国家与社会”研究范式的中西差异。但事实上，类似中国城市基层社会的治理单元在日本、印度尼西亚、新加坡等东亚及东南亚国家普遍存在，权威主义难以单独解释中国城市基层社会的起源与变迁。追溯建国以来中国城市基层社会空间结构、组织形态和治理制度的变迁过程，已经超越了国家权威政体纵向建构单一整体性社会的格局，这个过程也包含着城市基层社会横向性建构生长空间并与国家政体交汇互融的趋势。基于此，本文将中国城市基层社会纳入新中国成立以来的长时段谱系，系统回顾和梳理旧形态消解、新形态产生以及新旧形态的更替与衔接过程，致力实现两个研究目标：第一，从历史延续性的角度提炼中国城市基层社会的变迁逻辑；第二，在新的时代语境下思考中国城市基层社会的治理转型方向。

二、新中国成立以来城市基层社会形态的演变历程

就基层社会治理现代化而言，治理不仅是制度化法治化的问题，也是制度变迁问题，且后者更具有本源意义。⑦1949年以来，中国城市基层社会的形态及其功能表现出阶段性差异，体现国家治理目标和模式的变化，也为研究建国以来中国的国家与社会关系及其相互牵制逻辑提供线索。本文将建国以来中国城市基层社会变迁从组织形态和地位功能变化的角度划分成以下四个阶段。

（一）1949年到1956年：“街居制”取代“保甲制”确立为城市基层管理制度

1949年以前，国民政府采用晚清以来的保甲制作为基层管理制度。城市以户为单位，十户为一甲，十甲为一保，五保以上设立联保，联保之上设区县，整个社会结构被纳入纵向封闭的空间格局。⑧保甲制一方面划定了城市管理的基本单元，通过限制流动实现对社会秩序的管控；另一方面编织“保甲为经、宗族为纬”的紧密统治网，并将其作为巩固大地主、大资产阶级既得利益集团的基层支柱。新中国成立初期，尚未完全站稳脚跟的新政权明确界定保甲制是国民党反动政权的基层组织，但考虑到基层组织的重要性且直接实行基层民主有阶段性困难，就暂时保留保甲形式并留用部分保甲人员。为实现国家改造的目标，第一步应尽快建立被统治者的可辨别性。⑨在新政权具体实践中，这一过程体现为迅速开展地毯式的人口普查和登记。1949年10月，新中国第一个居民委员会在杭州上城区成立。1949年10月至1950年3月，杭州基本完成全市层面的居委会和居民小组组建工作。1950年初开始，上海、天津、北京、福州等城市也纷纷试点开设居委会布局基层政权建设工作。在1949年至1950年的人口登记和紧跟其后的敌友甄别工作中，居委会作为重要的基层执行机构应运而生并彻底取代保甲制。

1952年，中央政务院颁布了《城市居民委员会组织暂行办法（草案）》。1953年1月，内务部成立调查组分赴全国各地调查居委会运行状况，调查报告建议由干部、家庭妇女尤其是职工家属担任居委会干部、居民小组干部。1953年11月，《中央人民政府内务部关于城市居民委员会经费问题的意见（草案）》及《内务部党组关于解决居民委员会经费问题的意见》专门讨论居委会干部酬劳和工作经费问题。政府按每千人口每月为单位补助居委会公杂费、干部生活补助费，其他费用向居民自愿募集以此解决居委会经费问题。⑩1954年12月，全国人大常委会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》，确立了居委会这一城市基层组织形式在全国范围内的法律形式。该次会议还通过了《城市街道办事处组织条例》，明确街道办事处作为区级政府派出机构的组织性质和功能。街道办事处具有完整的行政组织架构，管辖的事务包括宣传党和政府各项法规、开展治安保卫、公共事业、优抚救济、民事调解等，涵盖基层社会和群众生活的方方面面。居委会被界定为“群众自治组织”，它的成员包括全体属地居民。居委会须在街道办的指导下开展活动，具有协助政府派出机构完成上级政府交办的部分行政职能的使命。“街居制”保证国家政权和政府权威向城市基层社会延伸。性质、功能、人员、经费等内容在法律上加以明确后，街居制正式成为新中国城市基层社会运行的主体架构。街居制运用“净化机制”肃清国民党反动派在基层的残余势力纯化空间，甄别政治“不洁分子”并有效改造群众。1956年“三大改造”完成，新政权借助“街居制”实现国家权力对城市基层的有效管理，社会主义制度基本建立。

（二）1957年到1983年：街居制转变为“单位制”之外的辅助性管理制度

随着社会主义经济改造的完成，城市中绝大多数的人口按照职业差异重新被纳入单位组织，并形成以党政机关和企事业单位为主体的“单位社会”。于是，城市管理的形式并不仅限于居委会，而是主要依靠呈鳞片结构的单位组织。以1953年上海为例，由机关学校管辖的居民占总数的39.2%，参加居委会活动与不参加活动但在里弄生活的人分别占32.9%和27.9%，后两类达到60.8%。⑪但1957年以后，城市中“工人阶级以外的居民日益减少”，街居制的管理空间急剧缩小。⑫从1957年到20世纪80年代中期，街居制是“单位制”之外辅助机制，甚至是一种补充性和过渡性的存在。“单位制”重新确立了城市基层社会管理的单元。单位不仅积极组织生产，而且也是员工生活的绝对中心，为“单位人”提供全方位社会保障与福利。此外，单位还承担城市政治安全和社会秩序管控的警察职责。单位兼有政治职能，是一个职能与设施完备、能自给自足满足其成员各方面需要的社会复合体。⑬居委会在全能的“单位制”面前显得黯然失色，分配给居委会的主要是单位以外的零星人口以及由于各种原因无法参加社会主义劳动的特殊人群或家庭妇女。这种以特殊人群、老人、妇女为主要活动人群因而无不显示出母性气质的特点一直伴随居委会至今。

1978年之前，街道办事处的名称和职能也经历了数次变动，不确定性进一步加剧了其从属地位。1958年大跃进时期，街道办事处被更名为“城市人民公社”，居委会也被要求发动居民参与大炼钢等产业活动，当然由居委会组织的生产始终处于边缘、零星和不连贯的位置。“文革”开始后，中央提出“政治建街”的号召，里弄空间进一步被政治化。街道办事处在革命逻辑的操纵下被改成“街道革命委员会”，居委会也全面异化，邻里空间变得无序和失控。“单位制”和“街居制”分离使基层社会被分割成边界分明、彼此隔离的“蜂窝状”，社会运行活力下降。1957年到1983年，国家通过计划经济的资源配置方式和“单位为主、街居为辅”的基层社会管理制度实现政治控制和社会动员。尽管“街居制”处在辅助位置，但是国家对社会组织化高度重视，它仍是国家政权建设的有机组成部分。

（三）1984年到2000年：后“单位制”背景下“街居制”向“社区制”转型

20世纪80年代中后期，中国市场经济改革向纵深推进。1984年，国有企业转制大幕拉开，国企职工的铁饭碗被打破，“下岗潮”随之迭起。“单位制”的基层管理模式受到严重冲击，下岗职工的社会管理和社会服务成为摆在国家和地方政府面前的难题。同时，市场经济也带来私营部门、个体经济的迅速成长，单位之外的“社会人”大大增加。市场化和城市化还带来了劳动力市场转型，一大批“乡——城”迁移群体进入城市打工，他们亦处于城市基层社会管理体制所能企及的范围之外。“单位制”仅仅成为部分精英人群组织化的形式，政府机关、事业单位等组织之外的原“单位人”成为“社会人”。单位解体与“单位制”的式微引发系列社会问题，迫使国家加快探索替代模式。

社区建设运动是国家面对经济和社会转型的因应之举。1986年，民政部将“社区”概念引入城市管理并开展中国社区建设，“社区制”成为后“单位制”时代合适的替代模式。从人口分布来看，基于地域的社区比基于工作场地的单位更适合作为社会管理基本单元。“社区制”直接继承前一时期居委会的组织基础，即在社区所属地域范围内以居委会作为核心组织延续自治传统，同时加大服务功能。1989年，社区服务的概念被第一次引入法律条文，同年12月全国人民代表大会通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，将居委会表述为“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，并明确规定“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动。”⑭1991年，民政部颁发《关于听取对“社区建设”思路的意见的通知》，正式提出社区建设的概念。1995年，饱受国有企业转型打击的沈阳西铁区率先将原有的“居民委员会”调整为“社区居民委员会”，具体做法包括：第一，合并原居委会所辖范围设立地域空间更广的新社区；第二，雇佣辖区内下岗职工担任新社区居委会干部；第三，通过社区居委会为下岗职工提供失业补贴和再就业帮助缓解基层政府压力。铁西区原203居民委员会合并调整为89个社区居民委员会。⑮这一“沈阳模式”随后便被推向全国。上海也创新社会管理制度并最终确立了“两级政府、三级管理、四级网络”的总体架构。⑯1999年，民政部在全国选择北京市西城区、杭州市下城区等26“城市社区建设实验区”。2000年，中共中央与国务院办公厅联合转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，提出迫切需要建立新的社区管理模式，从而承接起单位制和政府转移、剥离的服务职能。《意见》从城市社区建设的总体目标、基本原则、工作内容、工作步骤、组织结构等方面为城市社区建设提供了指南，这标志着中国社区建设运动正式开始。在这一阶段，居委会先后经历了组织恢复、功能调整与制度优化的改革，国家权力结构与“社区制”的管理服务方式进行主动协调。

（四）2001年以来：从“社会管理”迈向“社会治理”时代的“社区制”改革

2001年以来，各级政府为实现更贴近居民的管理和服务，聘用大量社区工作者进驻社区成立新型社区组织架构。以该时期武汉江汉区为例，政府聘用的社区工作者有9 种类别之多，人数远远超过了社区居委会成员总数。⑰在政府职能社区化背景下，社区体制改革跟进，理论界把改革成果称为“社区工作站模式”。⑱至2009年，北京、宁波、深圳、广州、杭州等一批城市探索出分设模式、下属模式、条属模式、专干模式及复合模式等多种社区工作站的设置方法。⑲尽管社区工作站的叫法不一，但都反映了政府在社区内设置承接行政事务和公共服务的组织安排。⑳2013年，《民政部财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》中提出要“加快推进社区服务的专业化进程”。得益于政府放权的制度空间及扩大购买服务的政策扶持，也来源于社区满足居民需求的内在动力，大量社会组织发展壮大并推动了社会服务主体多元化。截止2017年底，全国社区社会组织数量已达39.3 万个，其中基层民政部门登记6.6 万个，街道和社区管理32.7 万个。社区管理服务主体从居委会转向居委会、社区工作站、社区社会组织等并重，服务方式也从行政主导向社会化、专业化转变。

2013年，党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，要加快形成科学有效的社会治理体制，标志着中国从“社会管理”的时代迈向“社会治理”时代。2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》印发实施，中国社区治理进入了新的发展阶段。在这一时期，伴随基层社会多样性、异质性和流动性，社区业主委员会、议事委员会、居务监督委员会等一批带有民主协商色彩的社区自治组织蓬勃兴起。主体的多元化削弱了居委会对社区自治的垄断，并使居委会自治方式做出变革。基层社会中非政治化的要素在社区联结中发挥重要作用，为更广泛的社会团结提供途径。同时，网格化、“微治理”等作为提高基层治理精细化水平的模式也被广泛采用。社会治理理念的引入使社区不再仅是国家进行社会管理的场域。多元主体遵循不同的运作逻辑在社区相互交织，共同构成了基层社会运行最为纷繁复杂的一面。

三、新中国成立以来城市基层社会及其治理变迁的逻辑主线

以上追溯了新中国成立以来中国城市基层社会形态的演变历程，它超越了以往权威主义认为基层社会只是国家主体纵向建构社会的单一格局。从“国家与社会”的分析范式来看，中国的改革可以视为是国家对“社会”的“分权让利”过程，或者是国家对“社会”的控制关系进行调整和松动的过程。在“街居制”到“社区制”的转型过程中，国家对基层社会的动员和整合模式均发生根本变化，呈现出从“国家政权建设”到“国家社会建设”的逻辑变迁。“国家政权建设”是随着科层化和理性化程度不断提高，传统国家向现代国家转变，国家政权对社会渗透与管控能力不断强化的过程。与之相对，“国家社会建设”是指在国家与社会双向互动中，国家改变对社会的全覆盖状态，社会得以形成一定自主空间的过程。1949年以来城市基层社会形态及治理变迁受国家从“政权建设”转向“社会建设”的逻辑使然，这一逻辑主线可从国家职能范围的转变、国家社会互动方式的变化、居委会与社区的主体形态差异三个层面呈现。

（一）国家的职能范围从“全域覆盖”转向“有限管理”

1949年新中国成立以后，在外部压力和内部隐患并存的情况下，新政权从革命党向执政党转变，亟需建立权威、积累权力。国家政权建设要解决的一个迫切任务就是提升社会动员和监控能力并引领现代国家的发展方向。国家的职能范围也表现出强劲的“全域覆盖”特征，即国家作为一个整体性的存在树立“政党国家”的形象，通过党的意志、政治运动和阶级斗争的方式传递国家意志，深度介入社会的各个方面。由此，“街居制”的建立与居委会的产生是建国初期国家为了维护新政权稳定而探索出的成果，是保甲制废弃以后为了实现国家对社会的延伸以及对基层群众进行组织与动员而进行的组织再造，也是基层政府配合国家完成各项任务的制度建构。“街居制”将里弄从一个社会生活空间转化为国家在基层社会的管理单元，实现政治化并完成基层社会从属于国家的整合任务。

从1949年到1956年，国家不断转变“街居制”的实现形式。作为区政府派出机构的街道办事处实质是基层行政组织，直接接受党的领导，解决新政权与居民群众的密切联系问题，同时承担社会管理和输送公共服务职能。居委会最初的形态也是街道为积极配合国家各种运动的开展而尝试建立的工作小组。居委会从组织架构、人员组成、职能任务与运行机制全面体现建国初期党奠定和巩固基层政权、整合与动员社会、引领现代化的政治需求。从1957年到1983年间，“单位制”与“街居制”双轨并行，政府与企业、国家与社会均实行高度合一。国家“全域覆盖”的职能范围不仅表现在物理空间，也体现在组织场域中。有学者将国家权力分为强制性权力和基础性权力，前者是指作为一种国家力量不必进行讨价还价便能自行行动的权力，后者指的是作为一级政府所应承担的公共服务和管理职能，即国家事实上渗透社会，并在其领域内推行政治决策的权力。基础性权力作为一个外在的“结构自变量”影响和制约城市基层社会的形态与治理模式，居委会从产生、整顿、发展到转型，不断被国家力量形塑改造，嵌入国家“全域覆盖”的一体化体制。

自20世纪80年代以来，国家形象由“政权国家”向具体的、层化的方向转变，职能范围也由“全域覆盖”转向“有限管理”。改革开放加速了“后单位”时代的到来，新生社会力量迫使国家对基层治理体系做出适应性调整。1986年国家将“社区”引入城市管理调整居委会所辖范围，并通过调整和下放街道与居委会的职能权限来弥补“单位制”弱化后国家对城市管理能力的下降。这种努力与变革本身就意味着国家对“有限管理”新理念的承认和运用。随着国家管理重心的再次下移，“社区制”进入国家权力结构，但与之前“街居制”的明显差异在于，国家采取了较为柔性或隐蔽的管理方式。这种“有限管理”一方面承认社区社会属性的法律地位，另一方面明确并梳理单位和政府转移、剥离的服务职能，通过“社区制”将基层权力范围、功能和边界明确下来。当然，这并不意味着国家权力不再介入城市社会生活，国家只是主动积极地转变了国家基础性权力的配置方式，同时在国家话语体系下借助社区自生力量将基层纳入国家体制。换而言之，国家与社会的关系进入了一个新的阶段，两者有了制度性的并存空间并逐渐建立新的平衡结构关系。

（二）国家与社会的互动方式从“纵向吸纳”转向“横向建构”

费孝通曾把传统中国的国家与社会运作结构称为由自上而下的皇权与自下而上的绅权组成的“双轨政治”。现代政治摧毁了原有的“中介力量”完成了中央集权国家对社会的全面控制。新中国成立以后，中国真正建立起现代性政治的雏形。现代国家要从社会汲取政治和经济资源，就必然要将权力的触角深入基层，而城市基层社会的治理也要依靠国家权力来维持基本的社会秩序与提供必要的公共服务。在两者的互动中，居委会实际上发挥双重功能：既要按照国家意图完成上级交办的任务，又要组织动员基层群众并维护成员的共同利益。于是，居委会干部和积极分子也自然有了双重身份：既是国家政权在基层的代理人，又是自治组织的代言人。为了规避上述二元结构和二元身份产生冲突进而影响新政权的稳定，国家通过“街居制”在国家政权与基层社会之间建立连续的关联，并以立法进行授权完成制度化设置。20世纪80年代以前，表面上城市存在着基层政府与基层社会双向空间，但由于“街居制”是以党政一体化为权力基础、以“全域覆盖”为管理边界，以阶级成分、家庭出身、政治立场、政治表现等饱含国家意志的要素作为任用标准，因此城市基层社会实际上被吸纳于国家行政体制之中。

基层治理单元运作机制在于“行政吸纳社会”，将自治机制纳入行政体制，通过吸纳和整合社会资源来推进国家基层政权建设。尽管国家在1949年居委会起源之初就明确其自治组织的性质，但党组织和街道办始终是居于领导地位的基层权力主体，主导居委会的微观运作。“街居制”确立了国家政权建设目标的合法性，并强化了该体制的社会来源与社会基础。这种“纵向吸纳”的国家与社会互动关系一直延续到20世纪末。甚至到“后单位”时期，国家又进一步通过“组织边界扩大化”和“组织去法团化”实现权威重构，国家依然可以将力量渗透到群众的日常生活。

进入21世纪，随着治理理念的引入以及国家治理体系与治理能力现代化目标的提出，城市基层社会中不再仅仅是一幅国家政权“纵向吸纳”的图景，也逐渐呈现国家“横向建构社会”的景观。市场经济改变了资源的配置方式，将被高度结构化于国家序列的城市基层社会形态打破。经济的发展带来了政治稳定，推动了社会多元化发展，效率与理性成为基层社会的主导逻辑。2001年以来，国家针对城市基层社会出现的管理服务漏洞而进行“社区制”转型，是国家与社会合作治理的开端。不可否认，行政力量在新型的“社区制”与居委会自治中依然活跃，但社会的复杂性及国家的有限性都使得国家或社会无法单方面完成治理。尤其对于国家而言，必须改变以往权威政体纵向建构社会的方式。国家横向建构社会成为当代中国社会建设的重要演进方向。

（三）基层社会的组织形态从“高度合一”向“主体多元”转变

综观居委会制度从1949年尝试到1956年定型，国家通过一套健全的基层社会管理体制实现了对全社会的刚性管控，基层社会的组织形态实质是国家政权所辖的全能空间。该时期，政府明确规定，除了基层政权领导、指导和掌握下的居委会，城市基层社会中不宜再有其他的社会团体，城市基层社会归约到居委会一家之下。基层社会的多样化与复杂性被建构的同质化的基本管理单元所覆盖，国家将社会空间成功地改造成行政空间，进而通过消融与化约其他社会团体实现社会结构“高度合一”。居民的日常生活单元、基层自治的组织单元、社会管理的基本单元融为一体。

市场经济带来社会资源占有方式多元化，权力相对分散，基层社会中也涌现出不同的利益群体及各自权益维护需求，中国社会总体性结构被打破。基层社会形态经历了动态的分化与整合，新生社会主体壮大并表达自身权益。于是，过去“高度统一”的社会形态及其管理机制与当下经济社会结构变化之间形成强烈张力，如若不能将新生力量纳入体制，势必带来冲突与对立进而消解基层权威。正如亨廷顿所言：“不论一个社会的情况多么复杂，各个集团之间的力量对比总是处在变化之中，但如果社会要成为一个共同体的话，那么每个集团的力量都应通过政治体制而发挥，政治体制则对这种力量进行调节，缓和并重加引导，以便使一种社会力量的支配地位与其他社会力量协同一致”。1986年，中国“社区制”改革的起点就是回应社会需求的多层次和多元化，重构基层社会的基本形态与治理单元。“社区制”以空间为基础，打破多个治理单元：首先，坚持居委会作为居民自治组织的基本定位，实行政社分开；其次，强化社区作为日常生活单元的服务功能，国家明确提出开展社区服务工作的任务并积极探索实现模式；再者，引入社区协商提升基层社会管理单元的能动性。治理单元走向多元并相对分离，社会服务组织的专业能力、居委会的自治能力以及利益主体的协商能力成为基层社会治理改革的重点。经过多年实践，一个包括社区党组织系列、社区居民自治组织系列以及专业化社区服务组织等的多元格局基本形成（见图1）。

四、对中国城市基层社会治理改革的启示

新中国成立70年来一个深刻的变化就是社会多元化发展，即从体制一体化、基层组织高度同质化到组织多样化、利益多元化的转变。这是伴随市场经济发展，也是伴随国家治理现代化发展而来的历史大趋势。日益多元的社会与现有权力制度间的张力仍是未来中国面临的一个重要挑战。一方面，社会机制、组织规模和社会力量日益提升；另一方面，国家整合和动员社会的需求依然存在。历史与实践已经证明，国家通过原有的组织结构将社会强力束缚在行政制度框架之中难以为继。当难以通过传统的管理方式加以有效整合时，国家只能依赖组织创新和治理改革将社会连贯起来。近年来，政府积极引导和参与社会建设，力图在党政引领的范围中延展社会多元化和专业化发展的程度，这也与基层社会治理从“国家政权建设”逻辑向“国家社会建设”转变逻辑一脉相承。基于“国家社会建设”的指向逻辑将对未来中国城市基层社会治理改革产生深远影响并提供重要启示。

图1 社区内多元主体组织架构图

第一，要推动行政管理与社区自治的融合共生。从治理体系与治理能力现代化的要求出发，社区仍是下一阶段城市基层社会治理的主要单元，围绕这个单元构成社会以日常生活为主轴的综合性社会空间。整齐划一的行政管理要求如何与复杂精细的社区自治面向融合共生是新一轮改革继续要回答好的问题。融合共生的前提是国家或政府自上而下通过制度确权明确各自的职能范围，尤其是法定授权的专业事项应依法执行，还应深化政府购买服务等社会机制增强政府对社会的回应性。同时，基层社会治理结构的扁平化改革也将有助于实现政社对接和资源整合，由此街道体制改革和机构优化成为创设高效扁平结构的重点。当然，共生的形成还有赖于国家和政府是否有强力或动力推进跨部门协作与行政体制改革，真正为城市基层社会治理体系现代化提供引擎。

第二，要实现社区建设与社区发育的相生相长。孙立平教授将实现社区发展所涵盖的内容分为两类：一类是“社区建设”的内容，是指那些可以在较短时间内通过外在的努力和行动打造的内容，如社区生活所需的物质设施、管理机构以及处理社区事务的机制等；另一类称之为“社区发育”的内容，是指那些需要相当长的时间、以相对缓慢的速度才能达到发展目标的内容，如社区情感、社区意识以及人文环境等。基层社会的结构变迁对社区认同感造成的影响一直是备受关注的焦点。长期以来，将社区形式与其内容分离从而使社区建设脱离了它应有的内涵。只有把社区建设和社区发育有机结合才能真正打通政社有序衔接和良性互动的通道。只有实现社区发育，异质性的生活共同体才能最终超越“利益联盟”走向具有持续活力的意义共同体，这也正是社会建设的归宿。

第三，要加强治理单元与多元主体的动态匹配。在转型过程中，国家在基层社会不同领域不断调整行为，与之相伴的是社区不同主体形成与发展的回应。基层治理政策的变化可体现为回应需求——建构新的治理单元——发展多元主体的完整过程。与企业等生产组织不同，城市基层社会涉及群体方方面面的诉求，创新的关键在于治理单元和多元主体的动态匹配。社区服务、居民自治和社区协商是当前社区治理中的三个重点。过去将服务单元与居委会同一设置，但居委会的所辖边界与社区服务需求的边界并不对应，于是带来社区服务僵滞的问题。居民自治要求将社区建立在“生活共同体”的本源基础之上，这也与居委会管辖的范围产生矛盾，因此近年来各地尝试用“微治理”、“微服务”调适社区自治边界与自治组织匹配程度。社区协商则主要表现为利益主体与基于产权的各项制度安排而进行的博弈过程，因此利益单元的设置边界也要区别于居委会的管辖范围。完善社区治理体系的重要途径是实现社区服务的专业供给、社区公共性的重建与社区利益单元的再造。

注释：

①⑩⑪毛丹：《中国城市基层社会的型构——1949-1954年居委会档案研究》，《社会学研究》2018年第5期。

②Charles Tilly.The Formation of National States in Western Europe[M].Princton,N.J.:Princeton University Press,1975.

③[英]安东尼·吉登斯：《民族——国家与暴力》，胡宗泽、赵立涛译，北京：三联书店出版社1998年版，第354页。

④[德]马克斯·韦伯：《儒教与道教》，洪天富译，南京：江苏人民出版社2003年版，第124页。

⑤美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社2003年版，第184页。

⑥彭勃：《国家权力与城市空间：当代中国城市基层社会治理变革》，《社会科学》2006年第9期。

⑦周庆智：《基层治理——一个现代性的讨论》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2014年第5期。

⑧李伟中：《南京国民政府的保甲制新探索——20世纪三四十年代中国乡村制度的变迁》，《社会科学研究》2002年第4期。

⑨James C.Scott.Seeing Like a State:How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed[M].New Haven:Yale University Press,1998,p.445.

⑫彭真:《城市应建立街道办事处和居民委员会》，中共中央文献编辑委员会编：《彭真文选（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第240～241页。

⑬华伟：《单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年》，《战略与管理》2000年第1期。

⑭张国华、贾明安、黄世山：《科学发展整体推进全面加强和谐社区建设——城市社区居委会建设的现状、存在的问题及对策研究》[EB/OL]，http://mzzt.mca.gov.cn/article/hxsqyth/zxlw/200810/20081000020704.shtml。

⑮鞍山市铁西区志编委会：《鞍山市铁西区志》，鞍山市铁西区志编委会，2009年6月，第35～38页。

⑯“两级政府、三级管理、四级网络”是指?“两级政府(市、区县)”、“三级管理(市、区县和街道或乡镇)”、“四级网络(市、区县、街道或乡镇、居或村委会)”，由上海最早提出。

⑰张大维，陈伟东：《分权改革与城市地方治理单元的多元化——以武汉市城市治理和社区建设为例》，《湖北社会科学》2006年第2期。

⑱詹成付：《社区建设工作进展报告》，中国社会出版社2005年版，第491页。

⑲国家民政部以社区公共服务体制作为划分标准，将我国社区管理体制分为以下模式：分设模式、下属模式、条属模式、专干模式及复合模式。分设模式是指社区工作站独立于社区居委会，以深圳为代表。下属模式是指社区工作站隶属于社区居委会领导和管理，以北京西城区为例。条属模式是指政府职能部门在社区设立办事机构，并和社区居委会相互协助。专干模式是指街道办事处出钱聘用社区专干，并与社区居委会成员一起办公或者在社区居委会的领导下从事某一专项工作，以宁波海曙区为例。复合模式的典型代表是杭州市，指社区居委会和社区公共服务工作站交叉任职、合署办公、分工负责。

⑳各地对社区工作站的提法不一，例如有社区公共服务社、社区公共服务委员会、社区工作办公室、社区工作站、社区服务站、社区工作委员会、社区公共服务工作站等。