呵护母亲海须建长效机制

文 徐祥民 杜雅馨

渤海环境治理应当多一点法治思维，把“联席会议”“湾长制”等上升为法律，把相关部门、地方打“攻坚战”变成守卫“营盘”。

2001年10月1日，国务院对原国家环保总局提出的《关于申请批准渤海碧海行动计划的请示》（环发〔2001〕 57号）予以批复，“原则同意”原国家环保总局提出的《渤海碧海行动计划》。我国渤海环境治理第一次行动，由此开始。2009年1月，国务院又批准了由国家发改委会同原环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、国家海洋局提出的《渤海环境保护总体规划》（2008-2020年）。该规划的实施是我国国家渤海环境治理的第二次行动。2018年11月30日，生态环境部、国家发改委和自然资源部三部委联合印发《渤海综合治理攻坚战行动计划》（下文称《渤海攻坚战计划》）。这是进入新世纪以来我国全面治理渤海环境的第三次国家渤海环境治理行动。

掀起渤海环境治理第三次浪潮是贯彻绿色发展、创新发展理念的重大举措，是“五位一体”总体布局对海洋环境保护提出的要求，是全面贯彻党中央、国务院决策部署，落实《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（中发〔2018〕17号）的具体行动，是国家“三大攻坚战”中污染防治攻坚战的重要组成部分，也是对环渤海地区、渤海全流域经济社会发展和环境保护现实需要的积极应对措施。

渤海环境治理第三次浪潮为渤海环境的根本好转带来了新希望。与前两次国家渤海环境治理行动相比，此次治理行动有更加强大的政府力量保障。第一次国家渤海环境治理行动由原国家环保总局提出，那时，人们对渤海环境治理重要性的估计不足；国家可用于海洋环境治理的人力、物力、财力都不充足；协调经济社会发展与环境保护之间的矛盾的周旋空间明显不足。第一次国家渤海环境治理行动留下一些美中不足是正常的。第二次国家渤海环境治理行动的组织者是与渤海环境治理直接相关的几个部门。多部门齐抓共管，不仅有利于全面认识渤海环境问题的严重性，解决渤海环境问题，而且有助于调集治理力量，化解环境治理中的经济社会发展需要与环境保护之间的冲突，推进环渤海三省一市和渤海全流域相关地方和部门的渤海环境治理工作。

不过，由于人们对科学发展观的理解还不够深刻，建设生态文明的决心还不够坚定，原计划实施到2020年的第二次国家渤海环境治理行动也留下了遗憾。吸取前两次国家渤海环境治理行动留下的教训，总结前两次行动成功的经验和在大气污染防治等领域取得成功的经验，国家渤海环境治理行动的第三次浪潮将取得更大的成功。

渤海环境治理的“天时地利人和”

国家渤海环境治理第三次行动为取得更大成功储备了力量，准备了条件。这主要表现在：

与国家大政方针高度一致

正如生态环境部部长李干杰同志在就“打好污染防治攻坚战”答记者问时所指出的那样，加强渤海环境治理与党和国家的大政方针高度一致。他谈到，在第十三届全国人民代表大会第二次会议上，习近平同志在参加内蒙古代表团的审议时谈到生态文明建设的“四个一”和“三个体现”，即在“五位一体”总体布局中生态文明建设是其中一位；在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中坚持人与自然和谐共生是其中一条基本方略；在新发展理念中绿色理念是其中一大理念；在三大攻坚战中污染防治是其中一大攻坚战。这“四个一”体现了党对生态文明建设规律的把握，体现了生态文明建设在新时代党和国家事业发展中的地位，体现了党对建设生态文明的部署和要求。渤海环境治理就是处于“四个一”之中的、与“三个体现”相一致的工程。与党和国家大政方针的一致是渤海环境治理行动取得成功的十分难得的历史机遇。

在区域海环境治理中，公众参与是十分重要的一种治理措施。CNSphoto供图

组织领导有力

国家渤海环境治理第三次行动是新组建的生态环境部和自然资源部在海洋环境保护方面采取的第一次全国层面的大规模环保行动。两部对此举高度重视，为打赢国家渤海环境治理第三仗奠定了良好的组织基础。国家发改委与生态环境部、自然资源部共同发起《渤海攻坚战计划》，更使这次行动的保障力量大大加强。此外，《渤海攻坚战计划》向有关省市自治区等提出的要求，也把“组织领导”放在了突出的位置。其第三章“保障措施”提出的第一条保障措施就是“加强组织领导”。该项措施既有对“国务院相关部门”的要求——“密切配合，形成工作合力”，又有对环渤海三省一市的要求。《渤海攻坚战计划》除将三省一市确定为“行动计划的实施主体”外，还要求它们“提高政治站位，充分认识渤海环境保护的重要意义，切实加强对渤海综合治理攻坚战的组织领导”。

规划引领，方针正确

规划是环境保护的重要手段，是确保实现环境保护目标的有力手段。《渤海攻坚战计划》十分重视规划在实现目标上的作用。其提出的第四项“保障措施”就有“规划引领”。该措施分别对中央部门和相关省市各级政府提出要求。对中央各部门的要求是：“各有关部门制定空间规划和相关专项规划时，要考虑渤海生态环境保护和综合治理要求，并加以细化，引导地区优化产业布局、调整产业结构、科学合理开发利用”。对三省一市各级政府的要求是：“在制定海洋经济、海岸带综合保护与利用等相关规划时，要有效统筹衔接渤海综合治理工作，确保综合治理攻坚一体推进”。制定符合渤海环境保护实际需要的规划，制定充分考虑环渤海地区和渤海全流域经济社会发展需要的规划，制定妥善处理渤海环境保护和相关区域经济社会发展需要之间关系的规划，坚决地实施这样的规划，不仅可以“确保渤海生态环境不再恶化、三年综合治理见到实效”，而且可以实现渤海和环渤海地区、渤海全流域的绿色发展。

机制创新

《渤海攻坚战计划》以“机制创新”为“保障措施”，有利于解决由行政区与具有自然空间规定性特点的环境单元之间的不一致带来的难题。《渤海攻坚战计划》要求“研究建立跨行政区的海洋环境保护合作机制，强化纵向指导和横向联动，建立健全定期会商机制，加强与其他污染防治攻坚战的协调配合，同步推进，协同攻坚，提升渤海环境综合治理能力”。

尊重科学，重视技术

环境问题说到底是人与自然之间的不和谐。要消除不和谐，实现和谐，就必须尊重科学、运用科学。所谓尊重科学就是尊重自然规律，超出自然承受能力的人类活动必然造成环境问题，要实现或保持人与自然的和谐，必须把人类活动的影响控制在大自然可以承受的范围之内。所谓运用科学主要是指运用科学技术手段。环境问题往往不是凭常识就能准确把握的，解决环境问题也不是常识所能胜任的。

《渤海攻坚战计划》是一份尊重科学、重视技术的计划。它规定的“渤海生态环境与海洋生物资源本底调查”“近岸海域生态环境承载能力”和“海洋生态安全”“评估”等，不仅对于以三年为期的国家渤海环境治理第三次浪潮是必要的，而且对渤海环境的长远治理也是必不可少的。《渤海攻坚战计划》的“保障措施”之六“完善监测监控体系”可以理解为在以往几十年建设积累的基础上，把覆盖渤海海域海中海底、渤海周边城乡、渤海周边湿地等空间区域的、入渤海河流的和反映渤海与大气关系的监测监控体系进一步完善起来，以便根据这个监测监控体系获取的“科学”结论指引渤海环境治理工作。

重视“公众参与”

《渤海攻坚战计划》规定的第七项“保障措施”是“加强信息公开和公众参与”。在区域海环境治理中，公众参与是十分重要的一种治理措施。不管是对环境保护与经济社会发展之间关系的处理，还是关照环境保护与公众健康等社会福利的关系，抑或是考虑满足人民群众日益增长的美好生活需要，都不应忽视生活在渤海周边和近渤海区域的人。当然，处在一定环境空间单元中的人往往都是相关环境空间单元的保护力量，唤起“公众参与”往往就是调动保护环境的力量。《渤海攻坚战计划》提出的“组织公众、社会组织等参与海洋环境保护公益活动”“健全环境违法行为举报制度”，都是力图调动公众保护渤海环境的力量。

期待行动上升为法律

我们注意到，《渤海攻坚战计划》的设计目标是“确保……三年综合治理见到实效”。这里的“三年”让我们联想到另外两个时间。

一个是第一次国家渤海环境治理行动确定的时间——“力争用15年时间再现渤海波清浪白、鸟飞鱼跃的美丽景象”；另一个是第二次国家渤海环境治理行动中的“近期目标”中的2012年和“远期目标”中的2020年。我们相信在这些行动计划预定的某个时间，渤海环境出现过或将出现改善的结果。但我们不满足于在预定的时间上出现某种好的结果，我们希望在某个预定的时间经过多年治理出现的结果能够保持下去，希望从实施行动到预定时间出现的逐步改善的趋势能够继续下去。例如，《渤海攻坚战计划》规定，为打击非法采挖海砂行为，2019年组织开展监督检查和执法专项行动。我们希望，在2020年以后仍能有像2019年的专项行动那样对渤海环境提供保障。再如，按照《渤海攻坚战计划》的部署，自2019年起将逐年减少海洋捕捞许可证数量。这对恢复渤海渔业资源无疑是十分有利的，我们希望自2019年采取的“行动”在2020年以后还能继续开展下去，在其实施结束后，渔业资源恢复的势头能够继续下去。又如，依照《渤海攻坚战计划》，“自然资源部、发展改革委牵头，工业和信息化部、科技部、生态环境部、中国海警局等参与”“实施最严格的围填海管控”。我们希望在其实施结束后，自然资源部继续发挥类似《渤海攻坚战计划》规定的“牵头”的作用，“发展改革委、生态环境部、林草局、中国海警局”等继续参与强化渤海岸线保护等工作。

在全面推进依法治国方略的今天，渤海环境治理应当多一点法治思维，建议把诸如国家渤海环境治理第一次行动就实行的“联席会议”、第三次行动中的“湾长制”等上升为法律，把相关部门、地方打“攻坚战”变成守卫“营盘”。