关于“全面实施预算绩效管理的意见”的思考

自耀华 张之阳

摘 要：《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的公布，可谓新时代现代财政建设中的一件标志性的大事。在近年我国减税降费力度不断加大的背景下，全面实施预算绩效管理、压缩低效无效支出，更显得尤为重要。笔者试着结合自己的工作和理论实践，对此进行解读并提出一些思考建议。

关键词：预算绩效管理;措施;思考

一、清晰的时间表和路线图

国家对预算绩效管理工作一直高度重视，各地区各部门按照上级的有关决策部署和新预算法规定，积极推进财税体制改革，不断完善预算管理，大力推进预算绩效管理，使财政资金使用效益不断提升。预算绩效管理开始试点到如今，已在全国全面推开，由项目评价逐渐扩展到整体部门评价，由对单一的资金评价到综合的政策评价，推行速度较快，但在推进过程中也仍存在很多问题。此次《意见》为全面实施预算绩效管理勾画了清晰的时间表和线路图，明确了未来在预算绩效管理方面的发展方向，可谓目标明确、路径清晰、层次分明、逻辑严密、内容翔实、切合实际。

（1）目标明确。《意见》指出要通过3―5年的时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算管理和绩效管理的一体化，打破预算资金分配的固化格局，促进预算资源的配置效率和使用效益的提升。

（2）路径清晰。《意见》提出要通过全方位管理格局的构建、全过程管理链条的建立、全覆盖管理体系的完善，以及相关管理制度的健全和约束体系的硬化，促进相关目标的全面实现。

（3）层次分明。《意见》将预算绩效管理体系划分为政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算三个层级，同时把财政收入纳入绩效考核范围，今后将不只是对财政支出进行评价和管理，而是对收支进行更加全面、更加严密的管理，成为绩效管理改革的一个重要创新。

（4）逻辑严密。《意见》既总体设计又统筹兼顾，既全面推进又突出重点，并从科学规范、公开透明，权责对等、约束有力等方面对预算绩效管理必须要遵循的原则给予了规范，可以说是思路清晰、条理分明、逻辑严密。

（5）内容翔实。《意见》对预算评价的主要内容、关注对象、部门和单位的评价范围及评价核心，事前绩效评估的对象和重点、事中绩效运行和监控的流程及范围、事后评价的方式和结果应用，以及一般公共预算和其他“三本预算”的绩效管理，都做了明确的规范，内容全面、翔实。

（6）切合实际。《意见》对预算绩效管理工作中的难点进行了明确和规范，针对事前评估的要点、核心要素，以及在开展绩效评价过程中争议较大、难点集中的领域都做了明确和说明。总体来说，对预算绩效管理的改革实践具有很强的指导意义。

二、全面实施预算绩效管理，重点在“全面”

从2003年提出预算绩效评价改革，到如今全面实施预算绩效管理意见的正式落地，已走过了整整十五年。全面实施预算绩效管理是实现高质量发展的测度“量尺”。

此次《全面实施预算绩效管理意见》的出台，是国家治理体系、治理能力现代化的重要体现。现代国家的一个显著特点就是高度关注财政资金的使用绩效。传统上，财政资金的使用更关注的是花钱，追求“少花钱、多办事”;但现代社会更追求的是“钱花得怎么样”。我国财政部门很早就开始实施预算绩效管理，此次《意见》重在“全面”：从全方位的格局来看，以前的预算绩效管理是从项目开始，属于微观层面;此次《意见》要求从各级政府、到全部部门和单位、再到具体的政策和项目，是一个全方位的格局。从全过程的链条来看，之前所说的“绩效评价”只是其中的一个环节，除此之外，预算绩效管理还要做到事前有目标，事中有监控，事后有评价，评价之后还有结果应用，这个链条是符合绩效管理基本理念的。从全覆盖的体系来看，以前的绩效评价只在重点财政支出方面，这次《意见》提出“全面实施”，覆盖了全部的政府预算，避免了跑冒漏滴等问题。

三、全面实施预算绩效管理的 “三三一”体系，实现了三大新突破

1.体现了绩效管理价值取向有新突破

《意见》 指出，全面实施预算绩效管理要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。“强调结果导向”而不是“过程导向”，意味以人民为中心，优化施政流程，提升决策质量，按照权责对等的原则，赋予预算部门、单位、地方政府更大的自主性和灵活性，充分激发发展动能和发展活力。“强调成本效益”补足了我国绩效管理中的短板，意味以预算绩效管理为突破口，完善成本、质量和效益绩效指标，开展成本管理、 质量管理和效益管理，提升公共产品和服务质量，推动高质量发展。“硬化责任约束”包括硬化绩效管理工作落实责任和绩效结果责任，是确保绩效管理延伸至资金末梢，落实到人的重要保障。

2.体现了“三全”体系有突破

《意见》指出“力争用 3―5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。” 全面实施预算绩效管理要做到“全方位”的管理格局，即将目前主要聚焦于政策和项目层面的绩效管理，拓展到政府预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理。

《意见》提出要完善全覆盖预算绩效管理体系，将“四本预算”收支全部纳入绩效管理，加强“四本预算”之间的衔接。这是对此前以一般公共预算为主、以预算支出为主开展绩效管理的突破，为政府理财和施政的统一奠定了基础。

3.体现了“实现预算和绩效管理一体化”有新突破

《意见》要求“实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。”实现预算和绩效管理一体化意味着预算管理和績效管理的主体、对象、 过程、权责和信息系统融为一体，是现代国家治理的共同特征，是我国国家治理体系和能力现代化的内在要求。

“三三一”体系的形成意味着全面实施预算绩效管理成为财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用的重要抓手，是政府治理和预算管理的深刻变革。

四、关于如何贯彻落实好《意见》的几点思考

1.加强立法工作，推进相应政策法规法制的健全

国家应尽快鼓励督促第三方机构参与绩效管理评价工作的相关法规。应尽快完善对于第三方机构从业资质、技术能力以及相应规范的强制性规定等，真正做到有法可依。在实际操作方面，根据行业、地域等特点，制定相关规定，实现从指标设计、评价标准与方法、数据收集等一整套的体系建设，只有对各个环节提供制度上的保障，才会更加发挥预算绩效管理对政府公信力建设的作用。

2.建立绩效目标培训和申报辅导机制，强化绩效评价理念

第一，加强预算绩效管理的宣传、培训和指导，明确绩效目标管理的原则、方法和步骤，引导部门单位梳理绩效管理思维模式，规范绩效目标的申报，提高绩效目标申报质量。第二，充分发挥对绩效评价工作有经验的中介机构人员和专业人才的作用，通过购买服务的方式聘请独立的第三方等中介机构和专业人员对各部门单位进行协助辅导，以期养成各部门单位绩效目标管理能力。在提高预算绩效管理理念的基础之上，明确绩效目标建立的重要性和必要性，切实形成使用财政資金必问效、无效必问责的良好局面。

3.建立科学系统的绩效评价体系。

绩效评价指标体系是直接制约绩效评价质量的重要因素。首先，完善绩效评价主体，确立财政部门、预算部门的绩效评价主体地位，强化第三方评价体系建设;其次，作为项目和资金的责任主体，预算部门负责项目和部门整体支出绩效评价，应积极开展绩效自评价，并科学合理运用成本效益分析法、比较法、因素法等多种评价方法，对预算资金支出的经济性、效率性和效益性进行全面客观评价;再者，将绩效评价指标体系作为整体工作设计中的核心要素，应根据不同行业、项目类型有针对性地精心设计，由于专项资金项目性质、内容各有不同，在不突破共性指标框架、优化个性指标基础上，设置核心关键性指标，调整权重和科学设置标杆值，同时定量指标和定性指标有机结合、互补，形成符合目标内容，突出项目特色，细化量化结合的指标体系;最后，建议建设科学适用的绩效评价指标体系库，为预算绩效管理奠定坚实的基础。

4.成立全国性的绩效评价行业协会

根据最新的《意见》，要进一步引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理，这样对第三方评价机构提出专业要求，对预算绩效评价工作的专业开展有一定的促进作用。但仍要发挥相关行业组织协会作用，让“市场在资源配置中起决定性作用”，充分发挥行业协会等自律组织对第三方机构的协调、纽带作用。通过全国性的行业协会建设，加强行业自律，促进第三方机构有效提升自我专业素养。与此同时，加大对从业人员的专业性培训及考核力度，提高相应的技术水平。

5.建立完善的事前评估机制

要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展充分有效的事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，考察项目是否是促进社会经济发展所必需的，绩效目标是否在质量、数量、时效、成本、效益等方面都设置了细化、量化的指标，项目所制定的实施方案是否存在不切实际或无意义的情况，项目筹资是否合规等问题。投资主管部门要加强绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。

由上所述，《意见》将成为未来一段时期“建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”改革中，具有里程碑意义的纲领性、前瞻性、创新性、务实性决策部署。我们要全面深入贯彻落实好《意见》，为国家现代财政体系建设奉献力量。

（责任编辑：王文龙）