新时代下推进不可移动文物资产化改革

陈曦

摘 要：不可移动文物是中国文化遗产的重要组成部分。推动中国76万余处不可移动文物整体保护利用传承，无法单纯通过政府治理实现。新时代下对于文物保护利用的新要求与我国当前不可移动文物保护利用困境高度碰撞，倒逼不可移动文物治理改革。改革整体思路和方向在于树立不可移动文物资产理念并推行资产化改革：包括在不可移动文物治理中加快政府职能转变并重塑中央和地方关系，构建不可移动文物公共产权、资产定价、用益物权有偿出让以及收益分配制度，改革不可移动文物保护利用相关财税制度等。

关键词：不可移动文物;资源性资产;财政改革

一、新时代下文物保护利用的新要求和新问题倒逼不可移动文物资产化改革

党的十九大报告提及中国特色社会主义进入新时代和主要矛盾转化的重大政治论断。其中，文化需求和文化消费是“人民日益增长的美好生活需要”的重要组成部分，而文物则是满足人民文化需求、提供文化消费、增强文化自信的基础和核心资源。新时代下国家对于文物保护利用傳承提出了新要求，在加强保护前提下转向保护与利用并重。而我国占国土面积近1%的不可移动文物，大部分位于城镇建成区和农村用地，人类生产生活活动频繁，文物保护利用面临的土地、资金、民生等问题十分尖锐。“全域旅游”语境下的文物保护利用，更面临着普遍、被动、无序市场化的尴尬局面。新时代下的新要求与现实突出的人地关系矛盾高度碰撞，倒逼不可移动文物保护利用传承的体制机制改革创新。

不可移动文物体制机制改革的整体思路和方向，在于树立不可移动文物资产理念并推行资产化改革。不可移动文物由于占有土地资源而与自然资源属性高度相似，不可移动文物应作为与自然资源同等重要的国有资源性资产，纳入我国资源性国有资产管理范畴，更应得到与其他国有资产体制机制改革快速推进相同步的顶层制度设计和保障。全面深化改革大背景下自然资源已大踏步实行资产化改革，积极推进不可移动文物“有序资产化”，实现不可移动文物的资产化管理也迫在眉睫、势在必行。积极推动不可移动文物资产化改革，有利于匹配新时代下对于文物保护利用的政策导向，防范化解破坏不可移动文物保护利用失序的潜在风险，进一步保障文物安全、提高文物资源利用效率、促进文物文化价值的提升与传承，推动形成文物保护利用“高质量发展”的新格局。

二、不可移动文物资产化改革的核心在于加快政府职能转变和重塑中央地方关系

推动中国76万余处不可移动文物整体保护利用，无法单纯通过政府治理实现。不可移动文物资产化改革，核心在于处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥社会力量的协同作用，同时更好地发挥政府作用，实现文物保护利用传承中多元主体的共享共治。在理顺政府、市场、社会职能边界基础上，进一步调整文物部门中央和地方关系，推动文物部门治理体系和治理能力的现代化。

1.大力促进文物部门政府职能转变

在文物部门进行不可移动文物资产化改革，首要任务是转变政府职能，厘清政府与市场的职能边界，通过调整政府与市场和社会的关系，促进向市场和社会分权，改善政府在文物治理中的缺位、越位和错位问题。在传统文物治理的政府主导模式下，政府既是不可移动文物保护利用及其相关公共服务的投入者和运营者，又是管理者和监督者，转变政府职能将使政府从大包大揽角色中抽离出来，专注于制度供给和宏观监管;向市场分权，则是在文物领域以经济手段发动市场力量去配置资源，发挥激励约束作用;向社会分权，则是以社会理性来引领经济理性，以社会发育来促进市场健康，弱化和纠正“政府失灵”和“市场失灵”。

2.重新调整中央与地方事权划分

事权划分是政府治理有效运转的基础，也是理顺央地关系的逻辑起点。在不可移动文物资产化改革中，将改革保护利用相关事权的决策权集中在中央，执行权、支出权和监督权（事权的履行责任）集中在地方，即事权与支出责任重心过低、过分下沉的现状。将部分文物保护利用相关事权的履行责任上收至中央，减少中央决策权与履行责任的分离;并将部分相关事权决策权下移，扩大地方的决策权，以促进地方事权和支出责任相匹配;同时，减少并规范中央与地方关于不可移动文物保护利用的共同事权，避免政府管理上的职能交叉、权责模糊和监管盲区。

3.完善文物部门中央和地方两级治理架构

党的十八大以来全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，促进国家治理体系和治理能力的现代化。将全面深化改革总目标聚焦到“国家治理”上，“发挥中央与地方两个积极性”，意味着国家治理实行两级架构而非五级政府架构：一级是国家（中央）层面，另一级是地方层面，省以下都属于“地方治理”。而我国不可移动文物共分四级并实行多级管理，在资产化改革中，不可移动文物治理也应契合国家治理中央和地方的两级架构设置，建立文物保护利用的国家治理和省域辖区治理两极分权架构，在中央统一领导下调动地方积极性，让地方政府在文物保护利用传承中享有充分自主权和责任约束。

4.完善不可移动文物保护利用的综合立法体系

推进不可移动文物资产化改革，法制是前提。法制思维应贯穿不可移动文物保护利用传承的各个方面和各个环节。不可移动文物治理由政府向市场和社会分权，法律是约束和化解三方主体行为所带来不确定性和潜在风险的重要保障。通过法制化建设可以对不可移动文物资产化改革中各类经济主体行为形成硬约束，一方面维护不可移动文物安全并抑制潜在破坏冲动，另一方面也可以增强市场和社会的确定性预期，保证市场和社会主体的各项权益，增强社会资本进入不可移动文物保护利用传承的动力。目前我国文物立法多集中在保护层面，对于利用层面的法律规制依然十分粗线条，亟待专门立法探索建立健全不可移动文物综合立法体系，给予各项改革制度以法律地位和权威，开展对文物保护法以及物权法、土地管理法、担保法等涉及不可移动文物的修订，完善不可移动文物各项行政法规和部门规章为配套的法律法规体系。

三、不可移动文物资产化改革中的若干关键性技术问题

立足于解决现实矛盾、实现发展目标，推进不可移动文物资产化改革，促进不可移动文物“有序资产化”，需首先理顺不可移动文物资产化改革中的一些基本理念和关键性问题。

1.构建不可移动文物公共产权制度

不可移动文物的突出特征是与土地资源紧密附着、无法分割，我国土地国家和集体所有制度直接导致不可移动文物产权固化。促进文物治理向市场和社会分权，以市场力量配置资源，前提条件是将不可移动文物所在土地固化的所有权转变为一组可以分离、流转的权利束，即不可移动文物公共产权的结构化。不可移动文物公共产权制度的构建，是解决不可移动文物土地问题的关键，也是建立以产权约束为核心的治理体系的基础。

不可移动文物资产化改革，应构建以所有权（自物权）、用益物权（他物权）和规制权（国家公权）为核心的不可移动文物公共产权结构体系。其中，所有权体系可细化为国家所有权、集体所有权和私人所有权;用益物权体系可细化为占有权、使用权（经营权）、收益权;规制权体系可细化为文物保护地役权、文物征税权、文物监管权、文物收益分配权。在公共产权结构化基础上，应实现不可移动文物公共产权的“三权分离”和“三权分立”：对应所有权（自物权）体系，剥离文物主管部门代行国务院的所有者职能，将不可移动文物纳入国有资源性资产管理体系，其所有者职能划归国资委统一行使。建议成立不可移动文物资源资产管理委员会，由国资委领导，负责不可移动文物资源资产评估、交易和收益管理，行使全民所有不可移动文物所有者权利;对应用益物权（他物权）体系，应探索中央和地方分级代理行使制度，全国重点文物保护单位由中央代理行使，非全国重点文物保护单位（包括省级、市县级以及尚未核定级别的不可移动文物）由省级人民政府代理行使，用益物权权能可全面推向市场，充分引入市场力量实现不可移动文物整体利用;对应规制权（国家公权）体系，由国家各级文物主管部门行使，可考虑全国重点文物保护单位及大型跨区域不可移动文物规制权由国家文物局直接行使，人权、财权、事权统一由中央落实和保障，减少地方行政干预、降低监管成本、提高监管效率。另由省级文物主管部门负责辖区内非全国重点文物保护单位规制权行使。

2.建立不可移动文物资产定价、用益物权有偿出让和收益分配制度

文物治理向市场和社会分权，实现多元主体共治共享，需以文物经济价值得到发掘和实现为前提。全面深化改革要“建立健全现代文化市场体系”“实行资源有偿使用制度”，首先要正确看待文物的经济价值。文物经济价值的实现有利于文物文化价值的提升、转化、外溢与共享。文化价值没有经济价值和经济手段为依托，则难以实现更广泛和更长远的传播与传承。文物经济价值的实现，可以让文物自身拥有造血功能，从而真正的“活起来”（利用）并可持续地“活下去”（传承）。

推进不可移动文物有序“资产化”，迫切需要突破“文物无价论”，从经济学角度合理评估和计量不可移动文物价值和资产价格，使市场在资源配置中发挥决定性作用。应建立不可移动文物资产定价和有偿出让制度，严禁无偿或低价出让不可移动文物用益物权各项权能。加强不可移动文物价值科学计量，建立能够全面反映不可移动文物价值、市场供求、资源稀缺程度、外部性和风险对价的不可移动文物资产定价体系，推进不可移动文物资产市场化定价机制。将不可移动文物纳入公共资源交易平台，探索建立统一的不可移动文物用益物权交易服务平台，参考土地流转建立两级交易市场。此外，在资产化改革中，为维护国家和全体人民作为不可移动文物所有者的权益，兼顾社会公共利益和代际公平，应按照中央和地方分级行使公共产权代表不同，探索建立中央政府和地方政府出让收益分配机制。按照“发挥中央和地方两个积极性”以及“资源收益全民共享”的原则，合理划分中央与地方、所有者和经营者在不可移动文物资产收益中的分配比例。

3.改革不可移动文物保护利用相关财税制度

不可移动文物资产化的相关财税制度改革，应首先调整政府间财政关系。关于央地事权划分，对于全国重点文物保护单位的大部分事权，必须完整集中到中央，包括决策权、执行权、支出权。加强国家统一管理并由中央财政负担，减少委托事权;同时，国家文物局也应进一步简政放权，顺应中央和地方两级国家治理架构，给予地方政府省级及以下不可移动文物保护利用的决策、支出、执行事权，因地制宜，发挥地方积极性。省级文物部门负责各自辖区内的省级及以下不可移动文物行政管理工作，建立省级辖区责任;中央和地方共同事权应以跨区域大型不可移动文物相关事权、各级不可移动文物监督事权为主，视具体项目外溢性和各级政府财政能力进行动态调整。

关于央地财权划分，不可移动文物公共产权收益权如何在中央和地方之间进行分配，是央地之间财权划分的重大问题。财权调整应以事权划分为准绳，财权作为一级政府履行其相应支出责任的重要保障，可细分为决定权、征管权和使用权。关于所有权收益，各级不可移动文物所有权收益的决定权均应由不可移动文物的所有者代表国资委统一行使决定权和征管权，收益应按一定比例在纳入一般公共预算和部门留存中进行分配。在部门留存收益中，结合不可移动文物相关事权划分，与全国重点文物保护单位所有权收益使用权应划归中央，省级及以下不可移动文物所有权收益的使用权可划归地方;关于规制权收益，税收收益和行政规费收益等的决定权，在不影响市场统一的前提下，省级及以下不可移动文物规制权收益的决定权和使用权可适当下放给地方，全国重点文物保护单位的规制权收益决定权和使用权仍划归中央，但各级不可移动文物的征管权均应划归地方。

关于财力调配问题，省级及以下不可移动文物的大量公共产权收益直接划归地方，将极大加强地方政府履行不可移动文物相关事权的自有财力保障。这也意味着可以适当削减专项转移支付规模，并逐步优化国家重点文物保护专项补助资金的转移支付制度。此外，不可移动文物资产化相关财税改革还包括预算制度和税收制度的逐步完善，如将不可移动文物公共产权收益纳入全口径预算管理;逐步使资源税计征从森林、草原等自然生态空间扩大至不可移動文物空间，建立和完善合理的不可移动文物开发利用税费调节机制等。

（责任编辑：刘海琳）