乡村振兴视野下民族地区乡村治理问题探索

王来辉

摘要：乡村治理主要针对乡村地区进行改善，保护生态环境良好，改变“脏乱差”的乡村现状。为了解当前我国乡村治理的现状及问题，选取广东省乳源县瑶族村作为研究对象。经实地田野调查发现，乳源县瑶族村虽然经过多年的治理，大多数村落外观基本整洁，但其村民居住的内部环境缺乏保护意识，乡村精英人才的流失，教育意识薄弱与师资匮乏等诸多问题。针对其突出问题，研究提出对民族地区乡村治理生态环境保护，吸引乡村精英回流，解决民族地区教育意识薄弱与师资匮乏相关对策。

关键词：乡村治理；瑶族；示范村；传统村落；生态环境

中图分类号：C955文献标志码：A

文章编号：2095-5383（2019）01-0073-05

Exploration on Rural Governance in Ethnic Areas from the

Perspective of Rural Revitalization

— a Case Study of Yao Ethnic Village in Ruyuan County，

Shaoguan， Guangdong Province

WANG Laihui

（College of Nationalities， Guangdong Polytechnic Normal University， Guangzhou 510665， China）

Abstract：Rural governance is mainly aimed at improving rural environment， such as protecting good ecological environment and changing the current situation of “dirty and messy”. In order to understand the current situation and problems of rural governance in China， Taking yao nationality villages in Ruyuan county， Guangdong province as the research object in this study. Through field investigation， it is found that although yao nationality village in ruyuan county has basically clean and tidy appearance after years of governance， there are still many problems， such as the internal environment in which the villagers live lacks protection， the loss of rural elite talents， weak education consciousness and lack of teachers and many other problems. In view of these prominent problems， some countermeasures for the governance of ecological environment protection in rural areas of ethnic areas， attracting the return of rural elites， and solving the weak education consciousness and shortage of teachers in ethnic areas were put forword.

Keywords： rural governance； Yao nationality； the demonstration village； traditional villages； the ecological environment

乡村治理是指以乡村政府和其他乡村当局为基础的国家机构，为乡村社区提供公共服务的活动，是乡村多元主体协同公共管理乡村的过程。[1]民族地区乡村治理涉及到经济、政治、文化、社会、生态五位一体。民族地区与其他地区乡村相比，存在基础设施更薄弱、条件更差的状态，村民的经济收入也有相当大的差距。因此，在全面建设小康社会，實现现代化建设的过程中，民族地区乡村治理是一个艰巨而重大的任务，常常面临着新问题和新挑战。这就需要我们坚持以人为本，改善民生，坚持对民族传统文化的保护与传承，坚持城乡一体，统筹发展原则，不断地探索和创新，发展民族地区乡村治理的好方法、好策略。

本文通过对乳源县4个瑶族村落的实地调查和研究得出的成果，虽然不能够代表所有的少数民族村落，但能够反映出中国某些客观存在的社会现实。广东省乳源县4个瑶族村落分别是：雕子塘村、水源宫八一瑶族村、红新村及大岭村。为方便阅读，文中以“A村”代替雕子塘村、“B村”代替水源宫八一瑶族村、“C村”代替红新村、“D村”代替大岭村。

1民族地区乡村治理的现状

传统乡村治理与现代乡村治理的重要区别在于群众参与的广度、深度与范围等。[2]在实际的调查过程中，笔者走访了广东省乳源瑶族县的4个村落，根据乡村治理后的特征，可将4个瑶族村落分为新农村和传统村落两大类。新农村可分为“政府示范新农村”和“生态迁移示范村”，传统村落又可分为“滞后的传统村落”和“被遗弃的传统村落”。

11民族地区新农村的乡村治理现状

社会主义新农村建设是我国现代化进程中的重大历史任务，也是统筹城乡发展，解决三农问题，促进城乡发展一体化，缩小城乡差距，扩大农村市场需求的根本出路。[3]根据田野点的调查，又可分为“政府示范新农村”和“生态迁移示范村”。

111 政府示范新农村

政府示范新农村是指为了改善村民居住环境，在传统村落附近，统一选择一块较宜居的区域规划建房，帮助传统村落村民一次性搬迁到政府统一规划的建筑里。如广东省乳源县A村，村民原居住在阴暗潮的湿砖瓦房，污水横流，生产生活环境较艰苦、恶劣。在政府的大力支持下，A村被列入省“光彩事业”项目和“两不具备”村庄搬迁安置项目。A村从2012年开始兴建，2014年12月新村主体工程全面建设完工，共建成统一规划建筑60套、每套150 m2的二层小楼，半框架混合结构，并具有一定瑶族民族特色。

经过多年的民族地区乡村治理，A村具有以下3个特征：1）村落建筑布局由政府统一规划、设计、建设。建筑风格是由政府与瑶胞共同协商，建筑样式是高两层的瑶家吊脚楼，建筑整体布局是梯田状排房，排房纵向中间修建一条村内交通公路。2）充分展示民俗文化。村落的墙壁、屋顶上等随处可见各类瑶族图案纹样和瑶族标语，如“赵家训”“饮食习惯”“春歌”等。一方面，可便于游客了解瑶族民族文化及瑶族村落的文化习俗，以吸引更多的游客到此观摩瑶族村落。另一方面，能把瑶族的精髓文化推向世界。3）政府对示范村给予一定程度的人力、物力及财力支持。在扶持和宣传等方面，尽量朝旅游开发方向发展，将A村打造成休闲旅游乡村。在治理方面，以绿色环保的理念来保护村容村貌，营造出优美而特色乡村环境。

112 生态迁移示范村

生态迁移示范村是指起初由乡村居民自发性迁往某地，后经政府帮助，村民阶段性搬迁。如B村，村民是从3～7 km以外的瑶族山区，分三个阶段迁移到到此。最早的一批村民移居到此已有30年，另外两批分别于2003年、2012年迁移到此地。为改善村民居生产生活及居住条件，在政府的大力支持和帮助之下，B村实施拆旧房，修建新房，建设成了独具特色的瑶族新村。楼房工程建设于2011年4月动工，同年11月完工，共建成88座新建筑。

民族地区经过多年的乡村治理，B村具有以下3个特征：1）建筑布局由政府统一规划、设计、建设。新村建筑整体布局是梯田状排房；排房横向中间修建一条村内交通公路。2）建筑类型和风格是由政府与瑶胞共同设计的统一样式。B村除了政府统一规划建设外，有一小部分房屋由村民自建，与政府标配建筑外形不一致，整体建筑结构较为传统。政府统一规划的建筑样式是两层的瑶族吊脚楼，村民自建的楼房并没有突显出瑶族吊脚楼样式。3）政府在扶持和宣传等方面进行大力支持，将B村打造成休闲旅游乡村。B村在生态环境建设方面，以绿色环保的理念来保护村容面貌，营造出优美而有特色的乡村环境。

12民族地区传统村落的治理现状

传统村落是指有着悠久的历史，承载着岁月变迁，拥有较丰富的文化与自然资源的村落；村落建筑没有统一规划建设，然而，随着时光流逝和人为破坏，不少村落的部分建筑已经永久地被遗弃了。[4]根据调查，传统村落又可分为“滞后的传统村落”和“被遗弃的传统村落”。

121 滞后的传统村落

滞后的传统村落是指存续多年，但政府尚未进行统一规划，多年来房屋建筑由村民自由修建，其建筑呈现出新旧交错的特征。如C村坐落于山青水秀、资源丰富的瑶族山区，交通不便利，虽有公路经过村里，但路途比较远，也无公共交通。村里大多是土坯房与木房，房屋较为陈旧。村落座落于偏僻山区，政府对这样的村落的建设比较缓慢。

经过多年的乡村治理，C村具有以下3个特征：1）新旧建筑依山而建，自然分布，建筑布局呈现出带状形态，整体布局无序。2）村里的居民楼房大部分是30年前所建造的传统木房与大红土砖房，少部分建筑是近几年修建，新房与旧房屋并存，建筑风格多样。3）政府没有统一规划建设，房屋都是村民自主规划设计并修建。

122 被遗弃的传统村落

被遗弃的传统村落是指存续年代久远，整体建筑危旧，在政府的支持下，大部分村民已迁移到城镇购房居住，只有个别村民仍居住在此。如D村，位于深山腹地，距离必背乡镇大约有3 km路程。虽然D村规划建设并不在政府计划范围内，但是，政府前几年已出台村民迁移政策，将部分村民迁移到必背镇街上居住，居住楼房是由政府统一规划、设计、建设的两层小楼房，每套面积约120 m2，村民只需要缴纳4万元人民币。早在十多年前，比较富裕的村民自己在必背镇街上买地建楼房。从D村迁移到必背镇街上居住的村民们在这里没有土地，有的村民选择回D村耕种自家原有的土地；另外一部分村民选择脱离农业生产，在街上开商店或做生意。留在村寨没有迁移出去的村民并非不想到迁移城镇定居，而是因为家庭经济困难，在村里算弱势群体，主要以农耕为主，靠种植及养植来维系他们的生计。要让这部分弱势群体脱离农业生产，到城镇定居，需保证其家里的经济收入能够维持其家庭日常开支。其中，仍留在村落居住的村民，男人一般都选择外出打工挣钱，少部分妇女及老人在家种植、养殖、照顾小孩。被遗弃的传统村落楼房已经基本无人居住，成为游客们的观光之地。

经过多年的民族地区乡村治理，D村具有以下3个特征：1）整体布局呈自然分布，建筑大多是30年前所建造，房屋结构是由大黄砖砌成的土坯房，房顶是由瓦片铺盖，长年失修，房屋整体结构严重受到损坏。2）大部分村民迁移出去之后，村落常住人口较少，“空心房”现象较严重。3）至今仍然保存着危旧的传统瑶族建筑，但村里瑶族传统文化保存仍较为完整，是必背镇最具特色的民俗村落。

2民族地区乡村治理存在的問题

21环境保护意识匮乏

在乡村治理过程中，村落生态环境保护是一个曲折、艰巨的过程。需要依靠村民、政府领导和社会共同关注和努力才能实现。

1）其中村民制约因素主要表现在：生态环境保护意识匮乏，对于村落里的环境保护没有积极参与。如C村，虽然主干路道比较干净，但是有的路边堆放垃圾，部分道路出现荒芜路面。村民家里养殖畜牧所排出的粪便、污水随处可见，臭气难闻。另外，村寨没有固定的垃圾池，村民们一般将垃圾扔到自家房子旁，导致垃圾遍地。相应的村落垃圾处理设施和保障机制尚不健全，村民自身无法应对公共环境的持续恶化，因此，在村民对环境保护意识淡薄的情况下，“公地悲剧”的产生是必然的。[5]

2）政府制约因素主要表现在：政策不够完善，基层政府工作人员监督工作失位，没有对乡村生态治理问题引起重视。政府工作人员应把工作重心放在村民产业发展与乡镇建设上，有的乡镇由于基层工作人员配备不完善，导致村落生态环境问题一直得不到解决。还有的工作人员在其位不谋其职，对于村民反映问题只是

应付，没有积极处理并解决问题，执行力度不够。乡镇政府负有“保持村庄稳定，农村治理和社会秩序的底线”的责任；这种自上而下的责任承包制迫使乡政府将村干部视为乡村治理的一个有机组成部分。

[6]如B村，政府示范农村和偏远的传统村落情况不完全相同。村里环境问题突出，虽然有保洁员打扫村里卫生，但没有配备垃圾桶、垃圾处理池等环保设施，导致在村落大路上、村民家门口随处可见堆放的垃圾。村里生态环境跟官方配置相脱节，或者跟不上官方配置所希望达到的要求。另外，村民屋内布局比较凌乱，部分房子里面的墙壁已经出现墙皮剥落现象，这种凌乱与颓废跟示范村官方配置精神不匹配，村落生态环境亟待治理改造。

3）社会方面的制约因素主要表现在：媒体对偏远山区村落关注度不高、宣传力度不够，导致大部分遍远山区乡村生态环境保护问题无人问津。如被遗弃的传统村落D村处于深山之腹地，距离必背镇街道大约有3 km路程，至今仍然保存着较完好的传统瑶族建筑，村落瑶族传统文化保存也较为完整，是当地最具特色的民俗村落。村中的百年红豆杉挺拔耸立，农舍民居旁的青藤缠绕老树而上，村边的小溪静谧流淌，可谓处处堪画，步步入景，是游客到访深山旅游观光，了解瑶族文化风景的好去处。这样一个自然生态环境美好，还保存着有较良好的瑶族文化特色的传统村落，却未获得应有的关注与宣传。由于城镇化的发展，而遗弃宜人居住的传统村落的现状有待我们反思。

当然，在乡村振兴和建设的过程中，乡村治理生态环境面临的问题是多元化的，这绝不仅本文列举的几点。但是，对于乡村治理来说，本文列举的几个方面是比较突出的。如果这些问题得不到有效解决，将影响城乡社会治理在大局中的整合，影响乡村社会治理的科学化进程，这对乡村社会的发展不利。因此，目前我们必须正视这些地区的新形势和新问题，找到一个良好的起点，促进城乡一体化，实现乡村社会的良好治理。[7]

22乡村精英人才的流失

乡村治理需要社会各届人士积极参与，除了政府、村委会等基层干部外，村民也是不可或缺的。彼此之间的关系是相互合作、相互制约的，共同促进乡村治理工作积极健康地发展。然而，随着城镇化进程快速地发展，乡村居民人口流动逐年增多，乡村精英人才大量向外流动，乡村老年化、空心化问题比较严重，给乡村治理工作带来严重的制约。乡村人口规模的减少在部分村落达到全村人口的60%～70%，一般也都在40%以上。[8]以乳源县4个瑶族村为例，

村里的精英人才大量向外流动的主要原因有：1）村里及附近没有产业使村民有固定的经济来到城里打工挣钱比在村里挣得多，还能增长见识。大多数村民选择在珠江三角洲工作。2）小孩到了入学年龄，村民为了给孩子创造良好的学习环境到城镇买房或租房定居。3）越来越多的年轻人选择在外地或城镇买房定居。

23教育意識薄弱与师资匮乏

由于瑶族村落座落在偏僻山区，距离城镇相对较远。受自然环境影响，瑶族乡村教育呈现出教育意识薄弱与师资匮乏等特征。

1）教育意识薄弱主要体现在，受自然地理环境影响，村民思想封闭且家庭经济收入不高，小孩上学也是一笔不小的开支，家长为了省钱，所以不太支持小孩上更多学。另外“读书无用论”的盛行，导致村民接受教育年限不尽如人意，村里的人口素质整体偏低，大部分初中毕业就放弃学习，还有一小部份小学未毕业就退学在家，帮助家里干农活，导致大部分村民普遍文化程度不高。以B村为例，村内无幼儿园，小学只有1～3年级，在镇上或县城上幼儿园，来回路程遥远，消费较大，大部村民选择放弃把孩子送进幼儿园。另外，大部分家长选择在外地打工挣钱、养家糊口，把小孩子放在家里自由成长，使孩子没有接受到良好的教育。在调查中发现，留守在村里的大部分村民以老人居多，大部分老年人无教育经历，思想较固化，对现代化建设也不理解。这加大了村落制度建设实施的困难，村民自治更是无从谈起。

2）教育资源匮乏主要体现在乡村学校教师紧缺。义务教育是实现我国公平教育的路径，但在实践过程中，却表现出“城市优先”迹象。城市无论是在办学条件上，还是在教育经费的投入及师资引进上，都明显优于乡村地区，这导致城乡义务教育发展不均衡。以C村为例，村里的学校仅5位教师，其中1位教师在县城内居住，每日上班往来需耗时3～4个小时，这导致教师投入教学的精力不足。师资力量薄弱的主要原因是乡村经济落后，教育教学资源缺乏，入学儿童较少，对教师的吸引力不足，前几年撤乡并点，带走了部分教育资源，导致小学高年级儿童需要到镇或县城里上学，变相加重了村民家庭负担。

3民族地区乡村治理存在问题的对策

31民族地区乡村治理生态环境保护对策

2017年“中央一号文件”指出，要深入开展乡村人居环境治理和美丽宜居乡村建设；人与自然是命运共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。[9]党的十九大明确提出到21世纪中叶我国要建成富强、民主、文明、和谐和魅力的社会主义现代化强国，我国所要建设的现代化是与自然和谐发展的现代化，不仅包括人民物质生活水平的提高，而且包括人民精神生活的富足和对优美生态环境的需要。[10]根据乡村生态环境实际问题，从村民参与、政府主导和社会宣传3个方面进行乡村治理生态环境保护，这对建造“美丽乡村”具有实践意义。

1）提高村民环保意识。村民作为生态环境治理的主体，应当积极参与到村里环境卫生保护中来。应从理论与实践两个方面展开对村民环保意识的普及：首先，从重视和培养村民的生态环境保护意识入手，使保护生态环境意识理念深入人心。由于村民文化程度普遍不高，环保意识淡薄，需要对村民进行生态环境保护宣传教育，促使村民养成良好的生态环境保护意识。比如，对农民进行环保知识

科普宣传，以放映纪录片、环保短片、电影，举办讲座等形式展开活动。[11]同时，基层政府领导干部要进行更深层的理论学习。其次，村民应切实参与到生态环境乡村治理的实践活动中，为乡村治理生态文明建设提供实践动力。如C村，可将村民组织起来，挖一条排污沟，将污水通过污沟排流出，必将大大改善村内生态环境。因此，必须采取措施，治理农村生态环境，提高农村生态环境质量，努力建设望得见山、看得见水、记得住乡愁的美丽乡村。[12]

2）政府要高度重视。首先，对于乡村生态环境治理应颁布一系列法律法规，提升并完善基层政府服务能力及服务水平。乡镇干部应整理一本乡村治理管理手册，发放给基层工作人员及村民。在村里一些显眼的地方悬挂有关乡村生态环境保的标语，提醒村民时刻注意保护生态环境的重要性。其次，村委会应进一步完善村务工作，做到公开化、制度化、具体化，做到一年一次村里收入与支出财务对外公开。村委会要根据情里实际情况完善村委会监督工作制度，畅通村民利益诉求渠道，保障并改善村民利益。再次，政府工作人员下乡监督工作要落在实处，要深入了解民心所向，切忌只局限于监督表面工作，应付上级领导视察。如B村，有几户人家室内外墙壁已经出现墙皮剥落现象，甚至有的屋顶漏水，这跟政府示范村精神不匹配，跟政府打造的乡村旅游发展的思路不匹配，需要政府监督工作到位。

3）社会方面应积极参与：要把我国的乡村治理生态环境做得更好，只靠村民与政府的支持还是不够的，需要社会各界人士积极参与，进行资金、技术等方面的支持。对于乡村生态环境保护工作，需要专业环境治理公司提供技术支持，使其加入到乡村生态环境治理行列之中。环境治理公司应主要提供专业人才与专业设备，帮助政府宣传乡村生态环境保护知识，传授环保方法。社会网络媒体应加大对具有民族特色、生态自环境好的村落进行宣传报道，改变大众对传统村落的看法，由此获得有效的处理。如D村，瑶族文化特色仍保留完好，村里自然生态环境优美，宜人居住，需要开发商、企业及社会各届人士投资开发，把D村打造成民族文化休闲村或度假村。

32吸引乡村精英回流

吸纳人口回流与人才引进，增强乡村主体治理能力。人口回流指的是迁移进城市而未完全城市化的乡村居民，以及在城市落户与未落户的原乡村精英返回乡村居住。[13]吸引精英回流需要政府的支持，打造产业，促使解决回流精英的就业问题。引进人才，推动乡村治理发展，壮大乡村治理主体规模，实现城乡一体化的发展模式。引进有高学历的人才进村，让他们做一些推广作工，通过“进千户、访民情”收集村民意见，了解村民对政府工作的评价与建议，了解乡村治理存在的问题。把村民反映的问题归纳梳理，反映给相关职能部门，积极做好乡村治理服务工作。

乡村治理需要把村民组织起来，

必须完善鄉村组织团体建设，发挥村落精英力量的作用。开展乡村文化建设，比如建设文化活动广场、休闲文化室，乡村图书馆，成立歌舞队等文艺队伍等。

33解决民族地区教育意识薄弱与师资匮乏对策

1）为了提高民族地区教育水平，通过信息化手段来改善民族地区教学环境，促进教师综合素质改善，同时，缓解教育发展不平衡问题。有了先进信息化教学环境保障，以及优质的教育资源，教师的职业素养才能充分发挥作用。只有不断地提升自身信息素养教师，才能充分地适应民族地区带来的各种信息化的挑战。信息化能让民族地区教师共享到更先进的教学理念，教师可以通过远程学习来提高自己的教学水平。

2）制定教育资源配置政策。坚持以“公平优先”政策原则，解决不同地区教育资源配置差异性，也是平衡教学水平的重要保障。因此，针对不同民族地区教育水平的差异性，合理分配资源。要将资金与人才资源合理分配到民族地区教育中去，促使民族地区薄弱的教育水平能够形成良性发展态势。

4结语

村落变迁是一种常态，没有不变的村落，乡村治理也应该跟上变迁的脚步。雕子塘新村、水源宫八一瑶族新村应该在时代进步下更加注重细节，无论是旅游还是休闲，都应该从外到内达到示范村的官配水平，且应随时代发展而不断更新自我要求。政府应该加大力度对像红新村这样传统村落的扶持，对于像大岭村这样被遗弃村落提出相关政策实施保护，特别是要加强对危险房屋改造及管理工作。另一方面，指引增强村民环保意识及教育意识，努力提升民族地区村民经济实力，从根本上改变农民生活状况，让村庄实现积极健康、良性稳步地发展，我们呼吁全社会关心乡村环境治理，建设美好的家园。参考文献：

[1]

李正华. 新中国乡村治理的经验与启示[J]. 当代中国史研究，2011，18（1）：1926，123124.

[2]科恩. 论民主[M]. 聂崇信，朱秀贤，译. 上海：商务印书馆，1988：1231.

[3]王书贵. 社会主义新农村建设的若干思考[J]. 农家参谋，2018（6）：77.