地方政府投融资平台转型问题与建议

阮钰雯

摘 要：以1994年分税制改革为起点，地方财权逐渐上交事权下沉。尤其是在2008年之后，四万亿经济刺激计划导致地方政府投融资平台的数量和规模急剧扩张，其背后隐藏的巨额债务逐渐显露，国发43号文的颁布剥离地方政府投融资平台政府融资职能，平台公司该如何生存成了一个很大的问题。本文主要对目前地方政府投融资平台的问题进行总结；然后对平台公司转型的必要性进行分析；最后对地方政府投融资平台的转型发展提出个人意见。

关键词：地方政府；投融资平台；转型

一、地方政府投融资平台的问题

（1）信用问题。我国地方政府融资平台的基本功能是以政府信用为支撑，为完成融资业务，地方政府、平台以及金融机构三方默契一致，因而重复抵押、平台互保、违规放款等种种不规范的情况屡屡发生。但近两年随着政府融资政策全面收紧，政府投融资平台以政府信用为担保的融资行为受到全面制约，失去了政府信用的支撑，地方政府投融资平台的评级就无法上去，因而融资能力大大减弱。

（2） 资产不实。地方政府给平台公司注入的资产绝大部分为用于公共基础设施建设的资产，不仅现金流产生能力较差，而且资产的权利属性也存在一些问题。这无疑导致地方政府投融资平台的资产账目价值严重失真。而不论平台公司是进行转型还是退出都必然要对这些资产进行处置，这对重新评估资产价值带来了很大的困难。

（3） 收入单一。大多数融资平台公司在筹措资金时，主要依靠银行借贷、信托基金等融资方式，融资渠道较为单一，在其资金来源受限后，原有的融资方式也受到影响，带来了更大的融资压力，很容易使平台公司陷入恶性循环。一旦还贷能力降低，将会导致政府部门出现严重的风险问题，不能保证融资效果，甚至会出现冲击性问题。

（4） 政企不分。从平台管理体系上看，由于地方政府投融资平台多以政府职能延伸的角色出现，其设立的目的决定主要是为建设项目筹集尽可能多的资金，而不是以营利为主要目的，投融资平台公司主要管理人员一般由政府指派或者直接由政府官员兼任，因此普遍存在政企不分，政府导向取代市场导向等问题。

二、地方政府投融资平台转型必要性

（1） 政策驱使。国发[2014]43号文规定：剥离地方政府投融资平台政府融资职能，地方政府投融资平台不得新增政府债务。国办函[2016]88号文件进一步细化了组织指挥体系与责任以及风险预警和预防机制。财预[2017]50号要求政府不得通过担保、承诺等形式增加隐性负债。[2017]87号等文件严禁利用或虚构政府购买合同违法违规融资，并制定了负面清单等种种政策，都在进一步为监管加码。

（2）公司发展需要。地方政府投融资平台以前能够很容易的从银行等金融机构融资是基于政府的信用，使得平台公司信用评级虚高，然而失去了政府作为信用担保，平台公司本身缺乏优良资产，信用评级是很差的，这使得平台公司的融资方式受到了巨大限制。无评级、无收入，若不走转型发展之路平台公司就只有死路一条，因此转型迫发展在眉睫。

三、地方政府投融资平台转型发展建议

（1） 分阶段转型。随着融资平台承担地方政府融资功能的逐步弱化和历史责任的逐步结束，加之在地方政府债务管理的环境下，地方政府融资平台转型势在必行。通过借鉴银川模式，投融资平台转型需要经历两个阶段的跨越，最终实现从单纯的“土地运作”到“产业+资本运作”比翼齐飞的模式，这也是转型最理想的模式。

（2） 建立现代企业制度。根据“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，进一步提升企业内部的绩效管理、投资管理、经营管理水平。完善法人治理结构，理顺政企关系，使城投公司运作能够更加贴近市场。规范董事会制度建设和运行机制，合理组建董事会，依法行使董事会职权，保障股东权益。充分发挥监事会作用，增强监督的及时性有效性。优化市场化竞争选聘机制，建立健全职业经理人制度，实现企业领导人才的合理配置，提升城投公司活力和运营效率。

（3） 避免多头监管。首先，明确地方政府投融资平台的性质、与地方政府之间的关系进行界定。明确投融资平台经营范围、责任范围、运营模式、资金监管、偿还机制等各方面的内容。其次，对投融资平台的认定统一判断标准，掌握地方融资平台数量、类型、运营状况、债务规模以及政府债务的比例，债务偿还安排等。再次，明确相关监管部门的监管职责，在统一的法律法规框架下，组建地方政府融资平台监管联席会议制度，明确对融资平台的监督、审计、及稽查等责任，避免各部委各自为政。

（4） 逐步开放市级以下地方政府举债权。目前《预算法》只允许省级政府（含计划单列市）通过发行债券方式进行融资，但是省级以下地方政府没有举债权，依然无法直接融资，只能由省级政府代为发行债券。而我国地方政府投融资平台的特征之一是以市级平台公司为主，融资需求非常强烈，因此，要推动地方融资平台转型，就需要逐步扩大省级以下地方政府债券发行的城市范围，赋予其相应融资权。

四、结语

在经济新常态下，平台公司面临中央监管措施不断加强和自身债务不断膨胀的双重压力，为保证健康可持续发展，更好的发挥积极作用，平台一方面要加强业务模式创新，提升经营管理水平，一方面要充分抓住市场机遇，加强与政府的沟通协调，转变思路观念，拓展外部市场，实现真正的转型发展。各大平台公司都应该在核心业务的基础上不断向相关联的领域延伸拓展，为企业市场化转型、增强“造血”能力源源不断地注入动力。

参考文献

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[2]沈堂江.基于地方政府融资平台建设的若干问题研究[J].金融经济，2014（14）：76-78.

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