县域机构改革存在的问题及对策

林嵘

当前，各市县机构改革工作正在陆续开展。而县域机构改革作为此次改革工作的最末端，在改革意图一以贯之的过程中，也产生了许多新情况新问题。如职能整合不够彻底、“条条干预”现象严重、管理机制不明确及缺编现象严重等。要解决以上问题，需要从多角度多方面入手，结合县情实际，推动改革向纵深发展。

深化党和国家机构改革是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是政府职能转变、构建新型政府的必由之路。而县域机构改革则是其中不可或缺的重要一环。

一、县域机构改革开展现状

根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》、《关于地方机构改革有关问题的指导意见》等精神，各县机构改革工作自2018年10月以来陆续启动，并于2019年3月底前全部完成。目前，县域机构改革工作已接近尾声。分析当下已完成的工作，我们可对本次县域机构改革有一个比较明晰的认识。

二、县域机构改革存在问题

本次县域机构改革强化了党对政府各项工作的领导职责，不再保留党政部门管理机构，进一步调整理顺了党政工作部门职责关系，并在机构设置上突出了当前工作重点，为基层经济及社会各项事业的发展提供良好的体制保障。但同时也存在着以下问题：

（一）政府职能整合还不够彻底。本次县域机构改革虽涉及多部门多行业改革，但在职责理顺方面还不够彻底有效。例如，在县一级，承担食品检测职责的单位就有市场监管、农业、渔业等，各部门检测品种单一、设备落后，各自为政。归根结底，则是机构职责设置不合理，没有形成完整的检测体系，导致县级检测相关设备、人才无法实现优化配置，检测水平无法实现质的提高。

（二）机构编制“条条干预”现象严重。在县域机构改革過程中，上级业务部门或本级强势部门常常越权干预机构设置及编制核定工作，给机构改革工作带来重重压力。例如，上级业务部门要求下级必须设立对口单位，编制不得缩减;强势部门在编制核定工作中多加干预，本位主义思想盛行。如此一来，机构改革实难彻底，更可能产生许多遗留问题。

（三）管理细节尚未捋顺。根据上级部署，本次县域机构改革中将许多挂牌机构以设在部门的形式体现。而设在部门是否是独立的机构、是否可以挂牌刻章、是否能够配备领导等问题均没有明确规定。此外，本次县域机构改革出现一些同级归口管理的现象。即为同级，如何归口管理？管理范围及日常管理程序如何界定？来自业务部门的疑问频频。如不细细捋顺，则容易造成职责权限不清及管理上的混乱。

（四）行政编制缺编严重。县域行政单位中，大量存在着行政编制10名以下的部门，行政机关“用人难”的问题极为严峻。同时，涉及民生领域部门的工作职能不断增加，如应急管理、住房和城乡建设、教育、卫生健康等。在本次县域机构改革中，这些部门要求增加人员编制的呼声往往很高，而受到编制总量控制，县域编制管理部门无法调剂编制用于解决这些部门人员编制紧缺的问题，在一定程度上影响和制约了县域经济和社会事业的发展。同时，编制的紧缺也制约了人员编制转隶工作，致使转隶过程中无法彻底贯彻“编随事走、人随编走”原则，往往造成部分单位职责增加，却无编可增的尴尬局面。

三、解决的对策及建议

（一）适当核增县域行政编制。巧妇难为无米之炊。过少的行政编制势必导致机构改革过程中职责承接不顺，衍生混岗混编、机构运转不畅等问题，各部门间、各部门与编制管理部门间也容易滋生矛盾。因此，在机构改革过程中，如遇职责下放或重大工作内容调整时，应视情适当增加县域行政编制，缓解县直机关人员编制不足的压力。

（二）加强对于“条条干预”等行为的发现查处力度。“条条干预”常常因为形式较为隐蔽而难以被机构编制监督检查部门察觉。因此，在整治“条条干预”工作中，应重点完善判定机制，如上级部门是否在下发文中涉及机构编制事宜等，坚决查处任何隐形违规行为，确保机构编制管理“一支笔”审批制度落到实处。

（三）提高上级机构改革指导工作的权威性和统一性。在县域机构改革中，凡是有关机构设置及领导职数的配备等工作，建议由上级机改办出台统一指导意见，并要求各县区不折不扣落实，不能有变通的余地。如此一来，才能彻底杜绝强势部门干预行为，让机构改革回归本质。

（四）注重改革细节。对于改革过程中出现的一些容易造成歧义或难以解释的说法，上级机改办应提前予以说明释义。待地方层层向上反馈，再统一研究对外公布口径时，往往该问题已在基层酝酿发酵许久，严重者已影响地方机构改革的顺畅开展。天下大事，必做于细。对改革细节进行深入研究、透彻把控，才能了然于胸、有序高效地推进县域机构改革工作。

四、结语

改革的过程也是聚焦各类问题的过程。县域机构改革因掺杂了基层的复杂性、多样性，改革过程中各种矛盾频出，更需要上级部门切换站位，从基层的角度考虑，给予县域机构改革更多的关注和高效的指导。上下齐心，方能将县域机构改革改出特色，改出成效。（作者单位：福州大学经济与管理学院）