经营生态：美丽经济发展的逻辑

张丙宣 李程琳 陈其颖

摘要：美丽经济是自然资源的产业化、资本化、金融化，是实现绿色发展、可持续发展的新经济模式。以浙江桐庐为个案，通过深入研究美丽经济发展机制和地方政府的行为逻辑，本文发现生态文明建设倒逼产业转型和美丽乡村建设，迫使地方政府经营生态，将拥有的美丽资源禀赋转化为美丽经济;地方政府发展美丽经济，坚持以人民为中心，抓住美丽经济发展的关键资源，抓住并充分利用美丽资源的开发主导权，通过市场机制实现美丽资源的产业化、资本化、金融化，将绿水青山转化为金山银山。“经营生态”在解释具有跨域溢出效应且不可打包属性的生态资源、人文景观的商品化、资本化和金融化过程上，有较强的解释力。

关键词：美丽经济;地方政府;经营生态

中图分类号：F327 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2019）02-0050-008

一、问题的提出

早在2005年，习近平总书记就提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断，党的十八大提出了“美丽中国”的理念。近年来，地方政府纷纷采取了诸如“全域旅游”、“美丽乡村建设”等措施，不断探索美丽资源向美丽经济的转化机制。那么，什么是美丽经济？如何将绿水青山转化为金山银山？在美丽经济发展中地方政府的行为逻辑是什么？这是本研究试图回答的三个核心问题。

学术界对美丽经济并没有一个清晰的界定，譬如，有学者认为美丽经济特指美女经济，或者以美丽为资源进行的财富创造和配置活动。也有人认为美丽经济是自然环境整治后美丽生态给民众带来的诸如乡村旅游、民宿等发展机遇。美丽经济的这种描述性界定无益于我们理解地方政府轰轰烈烈地发展美丽经济的实践。那么，什么是美丽经济？如何理解美丽经济？

美丽经济是相对于工业经济、土地经济、房地产经济而言，从自然环境、人文景观的保护和合理开发中，将经济活动对自然环境的影响控制在最小范围，并能从中持续获得收益的经济形态。实际上，美丽经济与共享经济、循环经济均有交叉。美丽经济和共享经济都是通过商品或服务的暂时性转让而不是永久性购买的一种分享经济模式，但是，与共享经济不同，美丽经济的基础是自然或人文环境，对资源禀赋提出较高的要求;美丽经济与循环经济都是节约资源的环境友好的经济发展模式，都具有低开采、低排放、可持续发展的特征，然而，与循环经济不同，美丽经济强调人的体验与感受，具有较强的主观特征。因此，本研究从资源禀赋和地方治理的角度，把美丽经济界定为由自然、人文资源禀赋满足人们的体验，而在生态承载范围内的经济活动，它充分体现了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是地方政府转变经济增长方式，实现自然资源、人文景观的产业化、资本化、金融化，达到保护环境、提高民生福祉，实现地方经济的可持续发展的目标。

探索美丽经济必须充分认识我国地方政府在经济发展中的角色。长期以来，我国地方政府一直是经济发展的重要行动者。1949年以来，县及其以上各级政府都有所属的国有企业，国家通过经营国有企业主导国民经济的发展，1978年改革开放以来，在以经济建设为中心的指导思想下，乡镇政府开始大办企业，党政官员和村干部在乡镇企业的发展中扮演着积极的作用，戴慕珍将这种现象解释为“地方法团主义”，彭玉生将这种现象解释为“村镇政府就是公司”。20世纪90年代分税制改革后，乡镇企业纷纷倒闭，但是地方政府的法团主义特征并没有发生根本改变，随着市场化改革的深入，地方政府退出企业微观经营领域，开始经营城市和辖域，曹正汉、史晋川认为地方政府控制地区经济的方式由“抓住办企业的权力”转向“抓住土地开发权”，由此实现地方政府对该地区经济发展的整体控制。虽然“地方法团主义”和“经营辖域”的逻辑不尽相同，但在地方政府行为导向层面上基本一致：当外部环境发生变化时，以经济建设为中心的地方政府必须通过转变工作重心来调整地区经济发展方式，以适应市场的要求。

那么，“地方法团主义”和“经营辖域”能否解释地方政府推动美丽经济的发展行为？本研究认为这两种解释为思考地方政府推动美丽经济的发展提供了思路，但是现有解释无法完全解释地方政府的经营行为。因为“地方法团主义”和“经营辖域”解释了地方政府经营的内容是可控的，几乎是垄断经营，以GDP为导向，为增长而竞争，但是，地方政府发展美丽经济是否也是以GDP为中心？地方政府对自然资源、人文景观有多大的控制权？地方政府如何利用控制权推动美丽经济的发展？这些问题都是上述两种理论不能合理解释的。为此，本文采用个案访谈的研究方法，以全国较早着手发展美丽经济的浙江省桐庐县为个案，分别于2016年7月、9月对县政府政研室、考核办、农办、管委会等15位政府工作人员，当地50家民宿业主，以及荻浦、芦茨、石舍、深澳等7个村的书记、村长进行深度访谈。在结构安排上，本文在解释地方政府发展美丽经济的动因以及发展方式的基础上，从坚持以人民为中心的发展，抓住关键美丽经济资源的开发主导权，将地方政府发展美丽经济的行为解释为“经营生态”，最后考察“经营生态”的解释范围和解释力。

二、地方政府为什么要发展美丽经济

迈入新时代，地方政府为什么发展美麗经济？尤其是那些工业经济不太发达的地区，把发展美丽经济作为地方政府的中心工作来抓。张军的“为增长而竞争”对于地方政府的这种行为仍有解释力，因为毕竟美丽经济仍然是经济，先发制人，占领产业发展的制高点为后来的竞争奠定基础。除此之外，发展美丽经济的地区往往是传统工业经济没有优势、具有毗邻都市的区位优势、生态文明建设倒逼产业转型升级以及美丽乡村建设的巨大投入等因素，需要地方政府将美丽经济的资源禀赋转化为经济产出来支撑持续的生态文明建设。

（一）工业经济相对滞后

虽然工业经济对地方政府有较强的吸引力，但是，并不是所有的地方都能够或适合发展工业经济。尤其是自然景观较好的地区，工业经济的发展本来就滞后，试图抓住发展的新机遇，将美丽环境转化为美丽经济。桐庐县在传统经济发展过程中，逐渐呈现出“二、三、一”的产业格局，其中制笔、水电装备制造和医疗器械制造最具代表性，但大都存在自主创新能力弱且动力不足，产品开发以跟随、模仿为主，区域品牌不强、企业品牌有待提升的问题。以桐庐县制笔行业为例，规模企业偏少，缺乏大型龙头企业的支撑带动，企业品牌意识不强。另外，与杭州其他县、市、区相比，桐庐的总体发展相对滞后。从2011-2016年地区生产总值来看，桐庐县地区生产总值不及杭州主城区（含萧山、余杭）以及临安、富阳，在杭州各区县市中属于中下游水平。

（二）区位优势带来新机遇

与大都市之间的距离是约束美丽经济资源禀赋转化为美丽经济的重要因素。距离不仅仅指物理空间意义上的距离，更包括市场的空间。具有优美自然景观的地区与大都市之间的合理距离，能使都市人们快速便捷地到达。市场能给自然景观禀赋高的地区带来都市的资金、技术和人才等资源，保护和开发本地资源，充分激发当地的市场活力。桐庐由于自然资源禀赋高，拥有丰富的美丽资源，其森林覆盖率达到72.2%，比全国高出约50%，2011年被确定为国家生态文明试点;与都市之间有发达的交通网络，桐庐距离杭州、上海、江苏等发达旅游城市较近，杭黄铁路于2018年底通车，这条铁路将西湖、千岛湖、黄山等风景名胜连成一线，形成黄金旅游通道。美丽资源和便利的交通吸纳了大量社会资本的进入，社会资本通过PPP模式参与美丽经济基础设施建设。2016、2017年，桐庐县共有11个PPP项目总投资达32.6亿元，社会资本持股比例达到70%以上。自然资源禀赋和发达的交通网络加快了桐庐与都市资源的双向流动，带动了美丽经济产业的发展。

（三）生态文明建设倒逼产业转型升级

发展工业经济虽然能够给地方政府带来可观的税收，但是，高污染、高耗能、高排放等问题也会随之而来，让地方治污付出沉重代价。桐庐经济的发展离不开传统产业的支撑，但是多年来污染型工业数量的增加，给当地生态环境带来了一定负担。例如，作为一个千年古村落的深澳村，在21世纪的第一个十年饱受当地传统制造业的污染之苦，居住在古村落里的居民逐年减少。随后，当地政府通过关停污染企业，推动污染型工业向绿色产业转型。自2003年确定“环境立县”以来，桐庐县坚持把产业的转型升级作为重点工作来抓，转变“先发展、后治理”的思路，强化生态倒逼产业转型的机制。2013—2015年，桐庐共否定了500个投资在5000万以上的高污染项目;关闭污染企业1000余家;并且农村污水处理实现100%全覆盖。2012—2016年，通过关停污染企业、推进产业转型，产业结构从7.9：60.8：31.3调整为6.6：53.4：40.0。因此，生态文明建设倒逼地方政府关停污染工业，发展绿色产业和美丽经济。

（四）美丽乡村建设的巨大投入需要美丽经济的持续支撑

针对乡村基础设施陈旧、周边环境脏乱等问题，从2010年开始，地方各级政府投入了巨额资金改善乡村基础设施，治理水体污染，逐年投入让地方各级政府力不从心，如何继续投入和持续维护这些基础设施和生态环境？这是地方各级政府面临的迫切问题。然而，农村人口和产业的空心化，年轻劳动力和农村产业不断流失，乡村社会无法担当起维持基础设施和生态环境的应有责任，打破依靠外部“輸血”的美丽乡村建设，必须探索美丽资源转化为美丽经济的机制。美丽经济的发展需要依靠生态产业化，通过产业生态化，形成可持续发展的绿色产业，为美丽乡村建设持续提供经济支撑，也能够留住乡村优质人才，吸引外来资本和人才参与到美丽乡村建设中。桐庐县2017年政府报告指出，2011-2016年，桐庐招商引资到位资金为309.43亿元，引进海康威视、英飞特等一批高质量项目，引育“国千”、“省千”和市“521”计划人才10人。因此，为美丽乡村建设提供持续经济支撑，必须发展美丽经济，将乡村从外生发展转变到内生发展。三、抓住关键要素：美丽经济的发展机制

与发展工业经济不同，美丽经济的发展受到自然资源禀赋、市场环境的硬约束，同时，发展美丽经济的地区，地方政府往往财力不足，因此，在美丽经济发展中地方政府的掌控能力往往十分有限。那么，在此情境下，地方政府如何发展美丽经济？地方政府依然延续着发展工业经济的基本思路，不同于工业经济的是，地方政府不是全面抓美丽经济而是抓住关键资源，即抓住美丽经济发展的基础设施、区块规划、资本、人才等关键要素，减少风险。

（一）建设关丽乡村，保护生态资源

美丽乡村建设的过程是保护、整合、开发美丽资源的过程。地方政府认识到良好生态环境是乡村的优势和财富。只有尊重自然、顺应自然、保护自然，乡村美丽资源才能转化为资产和资本。在乡村基础设施建设、污染治理等问题上，地方政府不仅投入大量资金，而且还吸引大量的社会资金、人才等，旨在打造美丽乡村、精品乡村。

2003年浙江省启动“千村示范万村整治”工程，桐庐积极响应省政府号召，加大村庄环境整治的力度，完善农村基础设施，美丽乡村建设开始起步。一方面，桐庐县在已有“新农村”建设基础上充分发挥财政杠杆的调节和激励作用，譬如通过财政部门的“一事一议”奖补资金、农业开发资金等，加大财政资金扶持力度;另一方面，采取连片整治与因地制宜相结合的方式，集中整治乡村的环境生态问题。

地方政府全面开展农村生活垃圾分类、生活污水统一处理、公共厕所改造升级、道路硬化、光缆人村等基础设施建设。发展美丽经济首先需要通过基础设施建设，以路为媒激活美丽资源，引入外部力量，促进产业融合，使原产业之间的分工在新的融合产业内重组。因此，无论是美丽乡村建设还是随之带来的农村产业融合发展，关键在于将产生的收益更多地留给农村和农民，增强乡村的造血功能，减少政府的持续投入。地方政府通过开展“民主恳谈会”、“干部驻村联村”等方式最大程度地保障农民权益，赢得村民对美丽乡村建设的支持，提高村民的获得感。

（二）制定整体规划，实现美丽经济的区块化特色化

在美丽经济发展过程中，地方政府通过整体规划，实现资源的区块化和特色化开发。浙江省相继建设了“诗画山水带”、“古风民俗带”、“产业风情带”、“运动休闲带”和“生态养生带”等美丽乡村精品线路。例如，根据当地特色的美丽资源分布进行区域整体规划，地方政府通过乡村环境的综合整治，保持乡村聚落的自然面貌，制定乡村产业发展、乡村传统文化继承和基础设施建设等，保证整体规划的实施。

桐庐的美丽经济发展的整体规划主要分为两个阶段，第一阶段更多地注重基础设施的建设，改善人民生活环境;第二阶段强调人与自然环境的和谐相处以及资源保护等，在发展经济的同时保护美丽资源。在开发建设的同时，重视优秀传统文化的保护，继续挖掘地方特色文化，将当地文化名人、专家学者组织起来，更加专业、全面、科学地发掘和开发特色文化。除此之外，政府注重村民参与规划的设计与实施。

（三）招商选资，实现关丽生态资源的产业化资本化

美丽经济的发展需要产业化，需要生态资源的资本化。为实现美丽经济的产业化，保障美丽资源的可持续利用，地方政府积极开展招商选资工作。首先，与工业经济的招商引资不同，美丽经济的发展有严格的环境标准，地方政府不得不摒弃以往招商引资中对工业企业的过度依赖，把好严格的环保准入门槛，审查项目与生态功能区的规划、空间、容量等的适配度。2015年桐庐县先后否决了500多项高污染、高耗能的项目。其次，地方政府为吸引资本注入本地美丽经济产业，加大美丽乡村建设的投入，出台一系列涉企优惠奖扶资金、专项扶持资金等，充分发挥政策优势，改善投资环境。2016年年初桐庐出台了各项涉企优惠政策奖扶资金共3.5亿元。

（四）留住、引进、用好人才

人才是美丽经济的关键资源之一。发展美丽经济，必须留住人才、引进人才和用好人才。为此，地方政府用好既有人才政策，并相继出台一系列相关配套措施。首先，用好政策，引进人才。桐庐县积极利用杭州市的各项人才优惠政策。2015年7月，杭州市相继出台《杭州市高层次人才分类偏才专才认定实施细则》和《关于杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》，桐庐县为落实该政策，制定《任务分解表》，将工作任务分配到人。其次，出台配套政策，留住人才，用好人才。出台引进高端人才优惠政策的《实施意见》和《实施细则》，2017年11月，县政府给予在桐庐工作的优秀高校毕业生生活津贴，留住既有人才;投入专项资金改善当地就业创业环境，建立杭州大学生创业园青年创业基地，先后接收52家大学生创业企业。通过人才政策，在与周边县市的“人才争夺赛”中，桐庐县保持较强的竞争力。

四、经营生态：美丽经济发展中的

地方政府行为

地方政府发展美丽经济的逻辑是什么，该逻辑又是如何运作的？本文认为在美丽经济发展中，地方政府依然扮演着经营者的角色，但是，与经营企业、土地、城市不同，地方政府经营的是生态。地方政府通过实施以人民为中心的美丽乡村建设，整合美丽经济资源，抓住并有效利用美丽资源的开发主导权，引入市场和社会力量将美丽经济资源产业化、资本化、金融化。

（一）坚持以人民为中心的生态经营理念

地方政府“经营生态”的关键是抓住“美丽经济资源的开发主导权”。土地是农民赖以生存的重要生产资料，必须合理利用土地赢得民心。政府尊重村民的意愿，在拥有土地承包权的基础上，保护村民和企业的土地经营权，有效扩大美丽经济的市场空间。合理利用土地，為当地民宿经济的发展提供足够空间，让村民成为美丽经济发展的直接受益者。作为经营者，地方政府需要土地集约产生“空间溢出效应”谋求地区经济发展，为此，鼓励本地村民人股农业专业合作社，将土地经营权整体流转，从中获得稳定的分红，获得比种地更高的经济回报。

在经营生态中，地方政府与村民之间形成新的合作关系。在美丽经济发展过程中，地方政府与村民的关系由单纯的管理与被管理的关系，转向共享共赢的合作关系。美丽资源的开发保护由政府和村民合作完成，美丽经济的成果也由政府、村民共享。地方政府不仅为村民营造了良好的生活环境，也为村民提供了新的发展和就业机会。美丽经济发展改善了村民的生活环境，提升了当地村民的生活品质。美丽经济的持续发展，不仅需要政府的针对性扶持，还需要村民自主参与和积极融人市场，激活社会内生活力。

在美丽经济发展的起步阶段，村民主要依靠政府扶持。政府制定了美丽乡村建设规划，走美丽经济发展道路，村民不仅愿意留在村里，还积极参与到美丽经济的建设和发展中，分享发展带来的成果，增强了民众的获得感。自2016年9月以来，桐庐将境内20个收费景区旅游点免费向对杭州地区广大市民和境外游客开放，2017年上半年，共有398.4万人次到桐庐，同比增长15.73%，这一政策为桐庐县域内的各个景区、民宿都提供了大量的客源，村民利用民宿、农家乐等获得美丽经济发展带来的收益。

村民将闲置房屋、手工技艺等资源转化为美丽经济发展的要素。在政府营造的美丽乡村大环境下，村民参与美丽经济的发展，将美丽资源的创造与传承结合起来，变外生性发展为内生性发展，推动美丽资源的持续开发利用。此外，与工业经济发展中地方政府对地方税收的渴望与压力不同，地方政府推动美丽经济发展的首要任务并不是税收，而是实现乡村从输血型发展向造血型发展的转变，减少政府在美丽乡村的建设投入和维护费用。

（二）抓住美丽资源的开发主导权

美丽经济依托美丽资源，为经营生态，地方政府需要抓住美丽资源的开发主导权。与土地资源储备对土地收购一储备一出让的集中控制不同②，地方政府对美丽资源的开发主导主要表现为主导美丽生态资源的整合、规划与共享的过程。

美丽资源整合主要通过改革农村集体的土地、水面、山林等资源性资产的产权制度，以及改革农村房屋、建筑物等经营性资产的产权制度来实现。通过这些改革，实现所有权、承包权与经营权的“三权分置”，在保护农村集体土地所有权和农户承包权的基础上，保护土地的经营权;将农村集体资产量化，改革集体经营性资产股份制，实行集体资源资产股份化，采取市场化方式运营。美丽乡村建设是整合美丽经济资源的过程，并规划美丽经济资源的利用、绿化改造以及公共基础设施建设等。因此，美丽乡村建设为美丽经济发展奠定了基础。由于美丽经济资源具有较强的跨域溢出效应和不可打包的特征，地方政府往往通过美丽乡村建设获得美丽经济资源开发的主导权，而不是垄断。在此基础上，地方政府通过以下三种途径将美丽经济资源转化为美丽经济。

首先，与“抓住土地开发权”中地方政府对土地的绝对控制不同，在美丽经济发展中，地方政府不是抓住土地的绝对掌控权，而是美丽资源开发主导权，对美丽资源进行有限控制的生态经营。有限控制体现为在确保村集体土地所有权和农民承包权的条件下，通过土地流转保护土地经营权，确保农民在美丽经济发展中应有地位，实现村民在美丽经济发展中分享利益。

其次，地方政府通过招商引资、人才引进等政策将美丽经济资源推向市场。一方面，在生态环保的框架下，地方政府以生态环境保护优先于税收产出的标准招商选资，由企业开发美丽经济资源;另一方面，地方政府引进具有“乡愁”、“文化人”等属性高端人才，促使美丽经济资源向文化产业领域延展。地方政府通过发挥美丽资源开发主导权，将企业、人才作为美丽经济资源产业化、资产化、金融化转化的关键力量。

最后，将美丽经济资源向资产化、金融化转化，实现静态的生态环境资源转化为区域发展的动力和区域竞争的优势。与传统工业生产的不同，美丽经济的发展具有可持续发展的特性，美丽经济优先发展的地区，通过发展全域旅游等，产生集群辐射效应，最终将美丽经济资源转化为地方的可持续经济增长的新动力。

（三）经营生态：地方发展战略的新模式

美丽经济的可持续发展，需要政府与企业持续合作，将地方美丽经济资源持续产业化、资本化和货币化。不同于传统工业经济，美丽经济受自然禀赋、区位等因素的影响更大。但因生态资源的稀缺性、脆弱性、治理成本高等特征，地方政府在美丽经济发展过程中往往将生态保护作为首要条件。为实现生态与经济的共同发展，必须实现政府与企业的协同与合作。企业以利润为导向，政府以生态保护为导向，二者合作过程也是持续博弈的过程。其中，企业根据成本一效益分析预估其投资收益;地方政府基于其美丽经济发展的环境承载力，设立环保准入门槛，提高企业的“生产成本”。为吸引资本注入美丽经济，地方政府往往通过降低土地税收、专项资金补助等优惠政策，采取发展美丽乡村建设、专项资金补助、简化审批程序等措施，优化企业投资环境，直接或间接补偿企业，降低其经营成本。当然，二者的博弈将产生多个纳什均衡，但是，只有形成政府与企业相互促进、相互制约的正和博弈，美丽经济的发展才能持续。

美丽经济的持续发展，需要地方政府对生态的持续经营，形成区域经营的整体优势，进而形成后发地区的新发展模式。首先，整合辖域范围内静态的美丽经济资源。美丽经济资源与村民在地方政府辖域内具有相对稳定的特点，这也相对降低了整合的难度。地方政府倾向于整体规划美丽经济资源，推动村民自主创业，充分挖掘和开发美丽资源。其次，以辖域美丽资源为依托，吸引外部资本和人才等流动性生产要素。仅仅有美丽经济资源是不够的，美丽经济的发展需要外部资本、人才等生产要素的注入，但是，资本与人才具有较强的流动性特征，受到市场规律的直接影响，地方政府对于他们的整合有较大的不可控特征。为此，地方政府往往通过基础设施建设、给予企业直接或间接补贴等措施，吸引资本与人才。第三，经营生态。美丽经济的发展是辖域美丽经济资源与外部资本、人才等要素的结合，让生态资源要素转化为经济产出的过程。在经营生态的过程中，地方政府仍然延续“经营辖域”的思路，把辖域视为一个整体，作为一个企业。当然，不同的是，地方政府经营生态必须避免为了GDP或税收过度开发和透支美丽经济资源，必须处理好生态与发展、外来企业与当地村民的关系，做到让企业获利，让地方获得竞争力，让民众分享美丽经济的成果。

五、讨论：经营生态的解释力

理论的生命力在于它的解释力。如果经营生态是地方政府的行为逻辑，那么，经营生态在哪些方面有解释力？或者说，在经营生态中，地方政府经营什么？谁来经营？如何经营？经营生态与经营企业、辖域、城市、土地的区别在哪里？

首先，在美丽经济发展中，地方政府经营什么？在美丽经济发展中，地方政府经营的关键资源是土地、生态资源、人文景观甚至空氣等等。生态资源经营的前提是环境保护，即确保存量资源的不减少、不破坏，且能持续改善。与实体企业、土地相比，生态的溢出效应更强，尤其是具有显著的跨域溢出效应的大气等，属地政府更难控制和经营。如果地方政府经营的要素主要是土地，“经营辖域”必然有较强的解释力，那么，为什么还需要“经营生态”的理论解释？

在经营生态中，土地的确是经营的关键资源，然而，美丽经济的发展受到地方资源禀赋结构的严格约束，地方生态资源丰富的地区，往往是区域的农保地、生态林地，这些土地不能转化为工业用地、建设用地。美丽经济发展中的经营土地表现为将小块土地流转集中到经营大户或企业手中，由他们进行规模经营或者开发农业旅游项目，这种经营的收益率低，地方政府对此并不感兴趣。因此，虽然都是土地，但是与“经营辖域”相比，“经营生态”的土地的商业或工业价值并不大。

美丽经济的发展对地方税收贡献少，经营土地非但不能获得土地出让金，还需要政府给经营大户补贴。对地方政府而言，既然“经营生态”没有收益，那么，为什么还要经营？地方政府经营的动力来自何处？“经营生态”并非不能为地方政府直接贡献税收，通过经营生态和土地指标增减挂钩，地方政府可以置换土地或者出让指标，直接增加收入。另外，发展美丽经济、经营生态，增加村民和村集体的收入，激活村庄内生能力，也能减少政府对美丽乡村基础设施维护的投入。通过在更大的区域间腾挪和“经营”，农地虽然没有转化为工业和建设用地，但是仍然部分地实现了转化的目的。因此，从这个角度看，“经营生态”与“经营辖域”的逻辑十分接近。

其次，谁在经营生态？美丽经济发展的主体是多样的，地方政府、村民、村两委、企业等均是参与者。从表面上看，经营生态是多中心治理的形态之一，并在经营生态中形成了相互依赖的关系，具有显著的社会中心主义治理的特征。④实际上，与经营企业、辖域、土地相同，“经营生态”的关键主体依然是地方政府，地方政府从未缺场，且一直主导着整个经营过程，地方政府从未因为借助市场机制、社会机制，主动退出经营领域。因此，“经营生态”的本质依然是国家中心主义的治理，依然依靠政府制定和执行政策的能力。与经营企业、辖域、土地不同，地方政府在“经营生态”中受到的限制更多，不仅受到经济形势、国家政策、区位的限制，还要受到自然资源禀赋的限制。在美丽经济发展中，地方政府虽然尝试抓住主动权、抓住关键资源，但是从侧面也反映地方政府能够控制的空间并不大。

再次，如何经营生态？与“经营企业”、“经营政权”、“经营土地”的方式相同，“经营生态”的方式也是抓住主动权、抓住关键资源。受到市场和环保严格约束的地方政府，欲发展美丽经济，必然要求发挥他们的自主性和实行选择性治理。当然，在经营生态中，地方政府对自然资源、人文景观的控制远不如对企业、城市和土地的控制。由于难以控制发展所需要的自然生态环境和资本，地方政府往往有选择地推动民宿、乡村旅游等美丽经济业态，造成美丽经济的单一化、同质化。同时，在生态资源保护与美丽经济发展上，上下级政府间存在着责任的连带性，往往导致政绩考核中的共谋现象。

同时，由于生态资源的跨域溢出效应和不可打包的属性，经营生态需要区域政府间的持续合作，单一属地政府的经营能力有限。因此，“经营生态”逻辑的分析单元仅仅局限在单一属地政府辖域是不够的，需要在更大区域范围，涉及多层级政府之间的纵向合作和同一层级的多个地方政府之间的横向合作，制定区域性公共政策，形成区域政策共同体，重新认识和挖掘地方发展的优势。

需要指出，通过抓住美丽经济资源的开发主导权，地方政府经营生态的行为逻辑，并未否定“地方法团主义”、“经营辖域”的逻辑，而是在此基础上新的发展。“经营生态”的逻辑在解释这类现象上有较强的解释力，即具有跨域溢出效应且不可打包属性的生态资源、人文景观的商品化、资本化和金融化。在跨域溢出效应不明显且可打包的自然资源和社会资源的商品化、资本化和金融化过程中，“经营生态”的逻辑不如“地方法团主义”、“经营辖域”的解释力。“经营生态”是后发展地区自我适应和自我学习的过程。同时，在现实中，“经营生态”往往与“经营辖域”逻辑并存，都是“地方法团主义”在当代中国新的表现形态。与“地方法团主义”和“经营辖域”以GDP为中心不同，“经营生态”以人民为中心，由经济较不发达的地方政府直接实施，受到本地资源禀赋和市场的更强约束，因此，它秉承开放、共享的经营理念和合作的经营方式。同时，经营生态的逻辑不仅未否定经营土地和经营辖域的逻辑，在很多情况下，它们共存于同一地区同一地方政府。

六、結论与展望

美丽经济是新发展理念指导下的新经济形态，它是地方政府转变经济增长方式，将自然资源、人文景观产业化、资本化、金融化，达到保护环境，提高民生福祉，实现地方经济的可持续发展的目的。透过浙江桐庐个案，本研究表明在工业经济发展相对滞后、毗邻都市的地区，生态文明建设倒逼地方产业转型升级，美丽乡村建设的巨大投入，迫使地方政府迫切经营生态，将拥有的美丽资源要素转化为经济产出，在此过程中，地方政府继续延续着经营辖域的发展思路经营生态，坚持以人民为中心，抓住美丽经济的关键资源，抓住并有效利用美丽资源的开发主导权，引入市场和社会力量将美丽经济资源产业化、资本化、金融化，实现美丽资源向美丽经济的转化。地方政府“经营生态”是“地方法团主义”和“经营土地”的延续。但是，与它们不同，经营生态秉承以人民为中心的理念，经营内容从企业和土地转变为生态，经营方式也更强调开放、合作与共享。“经营生态”的逻辑在解释这类现象上有较强的解释力，即具有跨域溢出效应和不可打包属性的自然生态资源的商品化、资本化和金融化。

当然，经营生态只是绿水青山向金山银山的转化机制之一。与经营企业、政权、辖域、城市、土地相比，地方政府经营生态的逻辑仍需要更多经验素材的支撑和验证。同时，地方政府经营生态仍然会产生诸如农民被上楼、村民被驱逐以及经营风险等问题，这些问题仍需深入研究。

（责任编辑：徐东涛）