政策沟通如何促进政策理解?——基于政策周期全过程视角的探索性研究

李 燕,母 睿,朱春奎

(1.大连理工大学 人文与社会科学学部,辽宁 大连 116024；2.复旦大学 国际关系与公共事务学院,上海 200433)

1 引言

改革开放以来,中国公共政策系统的开放性与包容性不断提升,政策过程中开始注重政策主体间的互动交流,政策制定者也试图通过“开门决策”吸纳利益相关者的积极参与和“磨合”互动来寻求政策共识和政策支持。在此背景下,良好有效的政策沟通不仅能够促进公共决策的科学化与民主化,而且能够增进公众对于政策目标、内容与工具的理解与支持,是政策顺利实施的关键。

有效的政策沟通对促进目标群体的政策理解具有重要意义,对此学界已达成共识,但整体来看,政策沟通的相关研究尚处于起步阶段,学术关注度仍相对较低,已有研究主要形成了两种类型：一类是从公共参与的视角出发,探讨在公共政策制定阶段如何吸纳利益相关者参与来促进政府部门与外部政策主体之间的沟通与交流,以增强政策理解与支持。政策沟通是确保政策正确、执行有效的前提[1],学者们多从理论层面对于政策沟通的方式、障碍与提升机制进行探讨。社会转型期的民主进程中,在政策制定阶段,我国政策沟通的方式正逐渐走向多元化,自上而下的政策发布、自下而上的政策反馈与双向互动式的政策讨论相得益彰,对促进政策的科学化、民主化具有重要作用[2]。但由于技术因素所导致的信息损耗、传统“官本位”文化的阻碍、政策主体与目标群体的认知偏差以及沟通渠道的阻塞,政策沟通的效用常常难以发挥出来[3]。为了克服这些障碍,政府部门应充分认识到政策沟通的重要性,从减少组织层级、增加沟通频率、重视与目标群体的直接沟通、建立政策沟通奖惩机制等几个方面着手,增强政策沟通的有效性[4]。

另一类则集中于分析政策执行阶段的政策沟通现象,即从政策营销、政策宣传或政策动员的视角出发,探讨如何破除政策实施过程中的障碍,构建有效的政策执行机制。作为一种政策工具,政策宣传应遵循个性化、多元化的原则,注重发挥其信息传播、行为引导与劝诫的功能。但受制于政策环境与宣传效力的制约,政策宣传工具在政策执行过程中的效应是有限的,因此,学者将政策营销概念引入公共政策领域,尝试运用营销思维和工具创新政策沟通方式,凝聚政策共识。谭翀对“政策营销”的源流、概念进行了梳理,指出作为一种“顾客导向”的政策理念,政策营销不是“胡萝卜+大棒”的说教,而是政策主体在充分尊重与了解各种需求的基础上运用大众传播技术来引导民意的有效手段[5]。有学者进一步将中国政策动员模式划分为“强制灌输”“政策促销”“回应发布”与“政策营销”四种类型,认为当前我国的政策动员过程正由“强制灌输”走向“政策促销”与“回应发布”,而“政策营销”也成为未来政策动员模式的新趋向[6]。然而,政策营销作为一个“舶来品”,其在中国政策情景中体现出不同于西方国家的独特性,陈晓运与张婷婷就以广州市垃圾分类政策为例,分析了政策执行过程中地方政府所采取的政策产品设计、通路构建和公众促销的政策营销技巧,研究发现,中国政策情景中,政策营销过程常常受制于领导的施政风格和政策偏好,其可持续性与有效性则有待进一步观察[7]。

以上文献为本文研究提供了丰富的研究素材,然而,理论上,政策沟通贯穿于整个政策周期,即沟通贯穿于问题识别、议程设置、方案制定与选择、方案执行与政策评估的每个环节,而已有研究大多仅聚焦于政策周期某一阶段的沟通现象,比如政策制定阶段或者政策执行阶段的政策沟通问题,未能从整体上考察政策周期中不同环节的沟通实践及其对政策理解的影响作用,这种碎片化的分析思路虽然有助于澄清不同阶段政策沟通的具体作用,但却不利于帮助人们从整体性的视角出发形成对政策沟通在整个政策循环中的功能与机理的全面理解与系统认知。此外,已有分析大都侧重于对政策沟通进行应然层面的规范性探讨,而缺乏对真实政策生活中的政策沟通现象进行细致深入的实证研究。

基于此,本文基于整体性视角,融合政策周期模型与政策沟通的相关理论,剖析了政策生命周期不同阶段所存在的主要政策沟通类型与沟通方式,探索了政策沟通对于不同类型政策理解的影响与作用机制。在此基础上,以2016年工信部、环保部颁布的《工业节能管理办法》为例,运用辽宁省高新技术企业的调研数据,构建计量模型,对政策沟通之于政策目标群体的政策理解影响效应进行了实证分析,以期为提升公共决策者的政策沟通能力,更好发挥政策沟通在提升政策理解中的积极作用提供经验支持与对策建议。

本文以《工业节能管理办法》为研究情景,以辽宁省高新技术企业为研究对象的原因在于：工业节能管理政策涉及环境保护与生态治理,本质上是一种管制性政策,作为政策目标群体,企业对于政策本身的理解程度直接决定了其依从的意愿和政策执行的效果。同时,辽宁省作为中国老工业基地的典型代表,企业节能减排的任务重、压力大,企业在落实节能减排管理政策过程中也面临着最为严峻的挑战。近年来,我国环保政策的制定和执行过程中也越来越注重政策主体与目标群体的互动交流,这就为我们从政策周期全过程视角出发研究政策沟通对于政策理解的影响作用提供了样本。

2 理论基础与概念模型

2.1 政策周期中的政策沟通：一个全过程的分析视角

2.1.1 政策周期的阶段划分

公共政策生命周期模型,也称政策过程阶段论,以拉斯韦尔(Lasswell)、琼斯(Jones)和安德森(Anderson)等人为代表的学者认为,公共政策是一个由问题识别、议程设定、备选方案制定与选择、政策执行、政策评估等环节前后接续构成的逻辑循环过程[8]。虽然,该理论流派由于缺少对政策过程发展与政策变迁的解释力与预测力,而被视为一种“教科书式”的政策过程理论,并招致了许多批判[9]。然而,作为一个最具一般性的政策过程理论,政策周期理论将纷繁复杂的政策实践简化为若干具体的阶段,为人们开展经验研究与比较研究提供了可能,事实上,在批判政策阶段论基础上发展出来的各种替代性理论也表现出与该理论较高的融合度与互补性[10]。进一步地,就政策过程政府主体间信息交流的功能性特征与功能发挥的着力点来看,以连续阶段为分析单元的政策生命周期模型也为本文深入剖析政策沟通在政策过程中的具体作用提供了启发性的理论基础。

政策阶段论的倡导者对于政策过程所经历阶段的具体名称并未形成统一的标准,综合分析拉斯韦尔的七阶段论[11]、布瑞沃(Brewer)的六阶段论[12]以及琼斯和安德森的“问题确认—形成建议—决策过程—选定政策—政策执行—政策评估”六阶段模型[13],并结合对公共政策实践的细致观察,我们可以发现,实践中,并非所有的政策过程都严格经历六阶段或者七阶段,有些阶段会被缩减甚至被跳过,以政策方案的合法化或者说正式采纳为分界点,整体上可将政策周期划分为政策正式公布之前与政策正式公布之后两大阶段,前者包括问题识别、议程设置、方案制定与选择等环节,后者包括政策执行、政策评估与政策终结等环节。

本文认为,就中国公共政策实践而言,一个完整的政策周期主要包括议程设定、政策制定、政策公布、政策执行与政策评估等五个阶段(如图1所示)。需要指出的是,有些文献将政策公布视为政策执行阶段的一部分[14]128,但事实上,政策公布是政策执行的前奏,尤其是对于国家层面的政策而言,一个刚刚出台的政策距离真正落地实施还有相当长的时间,官方公布推动了一项政策方案从计划走向实操,是衔接政策制定与政策执行的关键环节,具有承上启下的作用。因此,为了突出政策主客体活动之间各个环节相互依存与相互衔接的动态特征,细致探究政策沟通在推动政策过程动态发展过程中的信息传递功能,本文将政策公布视为政策周期的一个独立阶段予以分析。

2.1.2 政策周期中的政策沟通：类型与功能

根据信息论与系统论的观点,公共政策过程就是信息的获取、加工、传递、流动、转换与利用过程。公共政策系统中,与政策相关的各种信息不断地输入、输出、发散与汇集。政策沟通是指发生在公共政策系统内部以及政策系统与其外部环境之间的信息传递与交流活动。政策沟通既包括政府内部政策主体之间的沟通(内部沟通),也包括政府部门与政策目标群体或利益相关者之间的沟通(外部沟通)。已有分析表明,目标群体对于政策的不了解、不理解是妨碍政策成功实施的主要原因,而政策沟通的关键作用之一,恰恰在于其能够促进目标群体对于公共政策的理解与认知[14]128,因此,就公共政策的有效性而言,与内部沟通相比,政府部门与政策目标群体或利益相关者之间的外部沟通则显得更为重要[15]。因此,本文所探讨的政策沟通特指政府政策主体(包括政策制定主体与政策执行主体)与政策目标群体之间的信息传递与信息交流活动。

如图1所示,在政策系统中,正是源源不断的信息输入与输出推动着公共政策过程向前发展。政策的有效性很大程度上取决于政策主体是否能够准确地分析来自环境的信息以及如何能够有效地传送与反馈来自环境信息的能力。政策沟通并非简单的自上而下或者自下而上的信息传递,沟通更强调政策主体间的积极互动来促进政策阶段之间的无缝衔接与有序推进。在政策过程的每一个阶段,都存在着各种形式的沟通活动。按照沟通活动在政策周期不同阶段所发挥的功能,可将政策沟通活动划分为三种类型：政策对话、政策营销与政策培训。

图1 政策全生命周期政策沟通模型

政策对话主要发生在议程设定与政策制定阶段,是政策制定主体为获取与政策有关的态度、认知、意见、观点与行为意愿等信息,与政策目标群体或者其他利益相关者之间开展的对话与交流活动[16],体现出政策沟通的吸纳和论证的功能。要提升政府决策的民主性,就要最广泛地吸收来自各个利益相关方尤其是政策目标群体的诉求与观点;要提升决策的科学性,关键在于走群众路线,充分调查研究,降低决策者政策偏好与目标群体利益诉求的冲突程度,在政策正式出台之前协调好各种利益关系,防止决策随意性及其造成的不良后果[17]。决策者与目标群体之间可通过座谈会、听证会、民意调查等传统沟通途径与政府网站在线专题互动、邮件、“两微一端”等信息化沟通渠道,就政策问题的真实性、成因与紧迫性,政策目标的合理性、政策工具的选择与政策方案的可行性等事项进行充分的探讨与对话。

在议程设定阶段,政策对话能够有助于明确政策需求,有效识别与正确界定政策问题;在政策制定阶段,这种对话不仅能吸纳目标群体的各方建议,论证与比较备选方案的优劣,了解目标群体对于政策方案的态度与看法,实现政策方案与政策需求的匹配,还能够就政策主体与目标群体之间以及目标群体内部的政策分歧进行磋商协调,促成政策共识。就本文涉及的工业节能减排管理政策而言,政策对话的功能则更加凸显,工信部与环保部的政策初衷在于通过制定该政策来强化企业履行环境保护的社会责任,而企业作为该政策的目标群体,其生产经营活动是以利润最大化为导向,在企业管理中全面推行节能减排必然会增加企业的生产运营成本。在这种情况下,为避免政府“一言堂”“拍脑袋”决策而导致政策出台后遭遇企业抵制的恶果,就需要相关部门与企业通过各种渠道积极开展平等的对话,实地获取企业能源使用现状、采取节能减排措施的意愿与可能存在的问题等信息,在细致分析研判的基础上,制定出科学有效、具有可接受性与可操作性的政策方案。

政策营销是指在政策正式制定之后,在政策公布与政策执行阶段(主要是执行的前期准备阶段),政府部门运用营销理念与策略使公共政策获得公众理解、接受与支持的互动过程[18],体现出政策沟通的政策宣传和行为引导功能。作为一种以“顾客”(公众)导向的政策理念,政策营销不仅是运用广告、说服性沟通或公共关系等技巧将政策内容与政策实施方案向目标群体、社会公众进行宣传[19],还注重通过政策价值与政策理念的传播,来引导目标群体认同政策目标,改变其政策认知与行为偏好,使得目标群体按照政策所期望的方式行动。事实上,中国政府已不仅仅局限于强制灌输的政策宣传方式,而是更加注重目标群体与社会公众的影响力[6],越来越多地尝试采取政策营销的方式来凝聚政策共识、消解政策执行潜在阻力、强化政策理解与支持,从而为政策的顺利执行营造有利条件,如广州市政府在推广垃圾分类政策过程中所体现出的政策营销意识[7]、凤凰古城“一票制”政策执行中的营销沟通实践等[20]。在政策公布阶段,政府可以通过政府网站公告、大众媒体、印发宣传手册等方式向目标群体传递政策信息,也可举办政策发布会、政策说明会等活动,邀请目标群体直接参与其中,积极回应与政策有关的疑虑和不解,增进政府部门与公众的政策共鸣。

在政策执行的前期准备阶段,政府也可以通过多元灵活的营销策略来进一步增加目标群体对于政策的充分理解,对于目标群体中有违政策理念的行为进行劝诫,提高政策依从[21]。对于工业节能减排政策而言,相关部门在政策出台至政策真正开始全面推行的过渡期,也曾开展一些活动,试图以营销理念宣传推广该政策,使企业认识到节能减排管理与企业可持续发展的相关性,增强企业的环保意识与社会责任感,同时,采取了经济类和自愿类环境政策工具,为企业的环保行为提供激励机制。

政策培训发生在政策执行与政策评估阶段,是指为了确保目标群体对政策文本中涉及的政策工具、专业知识与技术标准的正确理解与认知,保证政策的有效执行,由政策执行部门向目标群体定期提供的业务指导、监督检查等活动以及政策执行部门与目标群体间就政策落实情况进行的信息交流活动的总称。由此观之,这里的“培训”一词超越了单纯意义上的知识与技能的输入,是一个以实现预期政策目标为结果的信息控制过程,而充分地沟通与及时地反馈是信息控制的关键[22]。在政策执行阶段,政府部门通过举办政策培训班、政策宣讲会与实地现场指导的方式将政策方案的实施细则、操作标准、专业措施与技术方法对目标群体进行耐心讲解、现场答疑,强化政策理解;相关部门还可以座谈会、经验交流会、工作报告等形式定期向目标群体收集关于政策执行的信息并给予反馈,及时掌握政策执行中出现的问题与障碍,调整政策执行的具体方式,确保既定政策目标的实现。若在沟通中发现目标群体的行为开始偏离政策目标,也可通过充分的接触和交流及时纠偏。

在政策评估阶段,评估部门深入基层,与目标群体广泛接触,不仅能够收集政策执行绩效的一手资料,对政策执行效果进行客观的评价,更能将目标群体关于政策执行情况的意见、建议反馈到决策部门,为政策的优化调整提供依据。本案例中,企业在日常运行中全面推行节能减排管理无疑将带来一系列组织变革,会使企业面临新的管理任务与思维方式,从而容易对政策结果产生不确定感和畏难心理[23],这就需要政府定期开展各种政策培训活动,在提高目标群体的政策技能和专业知识的同时,及时掌握政策执行进度的动态信息。更重要的是,通过与企业建立良好的互动关系,增强双方的相互理解与相互信任,降低政策执行的交易成本。

2.2 政策沟通与政策理解：一个整体性的分析框架

根据认知理论的观点,理解是人们对事物或者现象进行思考,并对其结构、本质与特征进行解释的心理过程[24]。人们试图理解某个事物或现象的基本动因在于为了完成与这个事物或现象有关的任务要求,让情势向着更好的方向发展。政策理解则是政策主体为了遵守和执行政策要求,在大脑中有意识地复制政策方案所传达的信息内容的心理过程[25],本文特指政策目标群体的政策理解。政策理解的对象包括政策的目标、内容、规则等所有与政策相关的信息。政策理解是政策得到顺利执行的前提,政策执行者与政策目标群体等其他利益相关者只有在充分准确地理解政策的基础上,才能清楚地知道为了达成预期政策目标与规定任务,自己需要做什么、为什么要这样做以及如何做。

政策理解由客观理解与主观理解两个维度构成[26]。客观理解是指政策目标群体真正从客观上对政策益处、政策要求、政策执行成本以及政策实施步骤等信息的理解程度。客观理解为政策目标群体自愿遵守政策提供了认知基础,因为只有目标群体真正地理解了政策方案所包含的主要信息,他们才知道如何按照政策规定行事。主观理解又称为感知理解,即目标群体对政策信息的自我效能感,用以衡量目标群体对其自身充分理解政策要求以及按照政策规定行动的信心和能力。主观理解构成了自愿遵守政策的动机基础[27],它有助于将客观理解转化为政策执行的具体行动。因此,客观理解与主观理解密切相关,客观理解必然十分重要,但如果目标群体不相信他们能够或他们有能力根据政策采取行动,就很难采取有效的政策行动。

图2 政策沟通对政策理解的影响模型

政策周期中三种类型政策沟通的功能指向都是为了增进政策目标群体对政策的理解,为政策执行营造有利条件(见图2)。首先,政策对话将政策制定与讨论的过程向政策目标群体开放,确保了目标群体知情权与话语权的行使,使其能够清楚地知晓政府决策过程与相关信息,充分表达其利益诉求,在平等对话的过程中求同存异。这种参与感与存在感有助于目标群体对政策方案形成直观的理解与认知,让他们知道政策方案是如何制定的以及为什么要这样制定。其次,政策营销通过各种方式“兜售”政策方案,使目标群体充分了解政策内容、获取政策知识、认同政策益处,引导其改变价值观念与行为意愿。这不仅提升了政策方案的知晓度,更让目标群体明确了自己需要做什么,执行这项政策对自身有什么好处,在行动之前需要在价值观念和思维方式上做出哪些改变才能真正按照政策要求行事。最后,政策培训更是通过直接的知识传授、现场的业务指导与及时的监督反馈让目标群体在实际操作中清楚地知道应该如何去做[28],即需要具备何种专业技能,通过什么样的操作方式才能真正符合政策要求,顺利完成政策任务。

3 变量测量与数据收集

3.1 变量测量与问卷开发

根据本文所构建的政策全生命周期政策沟通模型,本文从政策对话、政策营销与政策培训三个维度对政策沟通进行测量,从主观政策理解与客观政策理解两个维度对政策理解进行测量。问卷采取五分李克特量表的形式,以“1(完全不同意)”到“5(完全同意)”来衡量受访者对题目描述信息的感受。

政策对话侧重于收集有关政策目标的早期信息、政策目标群体及利益相关者关于政策问题的看法及其执行政策的意愿和潜在困难。因此,在本文中我们使用了三个问题来询问政府部门向目标群体主动收集相关信息的频率,以衡量政策对话的水平(见表1)。关于政策营销的水平,我们设计了三个问题,通过询问政府部门在政策出台后举办各种政策推介活动就政策内容尤其是政策能够给目标群体带来的益处进行宣传的频率予以测量(见表1)。在政策培训的测量方面,就中国环境政策实践而言,政府部门主要通过三种方式来帮助企业应对政策文本中所涉及的技术复杂性,同时监督政策执行的情况：第一,政府工作人员可向企业解释政策文件中的技术术语;第二,政府部门可派相关技术专家到企业进行技术培训;第三,政府部门可通过要求企业定期提交工作报告来掌握政策执行进展信息,了解政策执行过程中遇到的具体问题并予以及时反馈。在问卷调查中,我们从这三个方面来衡量政府提供政策培训的程度(见表1)。

表1 概念操作化与测量题项

如表1所示,在政策理解的测量中,本文拟从客观理解、主观理解和整体理解三个维度来测量政策理解的水平。为了测量目标群体的客观政策理解水平,我们邀请受访者回答三个关于节能管理政策的具体问题(这些问题源于政策文本所包含的客观信息)。然后,我们计算出三个问题的总分(0～10分),得分越高表示其对政策的客观理解程度越高。就主观政策理解而言,受访者被邀请回答两个能够反映其政策理解自我效能的问题：第一个问题要求受访者使用5分李克特量表来评估他们自身的政策理解水平;第二个问题询问受访者能够正确回答与政策有关的问题的数量。最后,通过客观认识和主观认识的总和来衡量对政策的整体理解。

为了确保问卷科学性与问卷质量,我们首先邀请了6位专家对该问卷进行评估,其中两位来自地方环境保护部门,两位来自地级市工业与信息化局,两位来自工业企业。我们根据专家提出的意见与建议对问卷进行了修改与调整。然后,我们邀请了20位来自企业的节能减排管理工作负责人进行预调查,邀请受访者在填答过程中指出问卷中存在的语意模糊与表达不恰当之处,并进一步修改。在此基础上,确定了最终的调查问卷。

3.2 数据收集

本研究所用数据来源于“工业企业节能减排管理现状调查”,调查时间为2018年2月至5月,调查地区为中国辽宁省。本研究之所以选择辽宁省企业为研究对象,主要由于作为中国的老工业基地,辽宁是中国能源消费最多的省份之一,辽宁省工业能耗由1995年的60.82万吨标准煤增加到2016年的210.31万吨标准煤。2016年,辽宁工业能源消费量居全国34个省份第6位,然而,辽宁省每单位GDP工业能耗的降幅仅为0.41%,居全国最低(甘肃省降幅最高,为9.42%)[29]107。由此可知,相较于其他省份和地区,辽宁省在落实企业节能管理政策过程中,面临着最为严峻的挑战,政府在政策出台前后曾与部分企业进行了接触,在政策沟通方面也尝试做出了一些努力。因此,探究政策沟通对于辽宁省工业企业对于节能管理政策理解的影响作用,不仅具有较高的代表性,也具有十分重要的实践意义。

基于数据的可得性,本文以辽宁省高新技术企业为调研对象。为保证样本的随机性,我们首先利用辽宁省1 700多家注册高新技术企业的名单制作了抽样框,并采用随机数表法获得400家拟调查企业名单。然后,我们通过电子邮件将电子问卷发给所选企业负责节能减排的高级管理人员。共回收问卷341份,有效问卷295份,有效问卷率为73.75%。

在被调查的295家企业中,40.3%的企业资本不足2 000万元,43%的企业资本在2 000万至1亿元之间;19.6%的企业成立年限不足5年,27.5%的企业年限在6～10年之间,23.4%的企业年限在11～15年之间,22.7%的企业年限在16～20年之间,年限在20年以上的企业只占总数的6.8%,大多数受访者来自制造企业(61.4%)。

3.3 数据分析方法

本文运用SPSS 20.0分析软件,首先进行探索性因素分析(EFA),确定政策沟通的三个维度,接着应用普通最小二乘(OLS)回归分析了政策沟通的三个维度分别对主观理解、客观理解和整体政策理解的影响效应。

表2 探索性因子分析结果(旋转后矩阵)

表3 变量描述性统计结果

4 实证分析

4.1 探索性因子分析

首先,本研究采用KMO和巴特利特检验来判定所收集的数据是否适合因子分析。结果表明,该尺度的KMO值为0.868(P＞0.5),说明该数据适合进行因子分析;Bartlett球度检验值为2763.655(P＜0.000),说明相关系数矩阵中存在共同因子。

政府沟通量表的探索性因子分析结果如表2所示,共提取出三个因子,且所有因子负荷均大于0.5,三者共解释了89.49%的数据变化。其中,A1～A3为政策沟通因子(PC),A4～A6为政策营销因子(PM),A7～A9为政策培训因子(PT)。

数据可靠性分析结果显示(表3),PC、PM和PT的Cronbach α系数分别为0.960、0.945和0.899,表明各维度的测量题项之间具有较高的一致性。

4.2 多元线性回归分析

本文运用普通最小二乘法,分别建立模型分析政策对话(PC)、政策营销(PM)和政策培训(PT)对客观政策理解(OU,模型1)、主观政策理解(SU,模型2)和整体政策理解(PU,模型3)的影响。此外,为了控制企业年限(Life)和资本规模(Size)对因变量的影响,我们将这两个变量作为控制变量引入模型。

各变量的相关系数矩阵如表4所示,政策对话与客观理解、主观理解及整体理解呈显著正相关,政策培训与客观理解、主观理解及整体理解呈显著正相关,企业年限与主观政策理解呈显著负相关。自变量与因变量之间的精确关系需要通过回归分析进一步验证。多重共线性检验结果表明,自变量间的相关系数均不高于0.9,方差膨胀因子(VIF)均低于2,表明模型中并不存在多重共线性问题。最后,德宾-沃森检验结果表明,三个回归模型中的误差项相互独立,并不存在自相关问题。

表4 相关系数矩阵

模型1检验了政府沟通的三个维度对主观理解的影响作用(表5)。政策对话与政策培训对主观理解具有显著的正向影响,标准化系数(T值)分别为0.152(2.797)、0.351(6.469)。企业年限对主观理解具有显著负相关,标准化系数(T值)为-0.150(-2.714),三个变量解释了22.6%的主观理解的变化。

模型2考察了政府沟通的三个维度对客观理解的影响作用(表5)。政策对话与政策培训对主观理解具有显著的正向影响,标准化系数(T值)分别为0.131(2.229)、0.553(7.914),两个变量共解释了32.1%的客观理解的变化。

模型3检验了政府沟通的三个维度对整体理解的影响作用(表5)。政策对话与政策培训对主观理解具有显著的正向影响,标准化系数(T值)分别为0.18(3.148)、0.63(8.507),两个变量共解释了33.2%的客观理解的变化。

表5 多元线性回归结果

5 结论与建议

综上所述,本文主要得出以下三个研究结论。

其一,在政策周期的全过程中,存在着政策对话、政策营销与政策培训三种类型的政策沟通活动。其中,政策对话和政策培训对政策理解具有显著的正向影响,而政策营销对政策理解则无显著影响。这一发现表明,在政策出台之前,政策制定者通过各种方式了解企业关于实施节能管理的态度、愿意与期望,并尽可能将这些诉求整合进政策方案之中,这对于企业对政策的理解与支持具有重要意义,这与前文预期相符。而政策培训可以减少政府和企业在技术复杂性方面的知识差距。政府为企业解释技术术语和提供技术培训的行为,有助于企业降低运行节能生产与管理过程中的技术不确定性和风险,从而增进企业对于该政策的理解。

然而,与我们的预期相反,政策营销在提升企业政策理解的过程中并未起到显著作用。理论上,政策营销可以通过促进政策制定者和政策目标群体之间的信息交流有效地增进对政策文本的理解。然而,实践中,政策营销对政策理解的积极影响很大程度上取决于营销工具和营销策略的使用。关键是准确识别目标群体的政策需求,并尽一切努力告知目标群体政策能在多大程度上满足他们的需求,以及他们如何从政策的实施中获益。然而,实际上,为了获得社会各界的广泛支持,政府往往利用媒体工具宣传政策本身及其对目标群体和广大公众的潜在利益,很少关注政策对目标群体需求的价值解读。这种现象在我国环境监管政策领域尤为普遍,政策营销过程本身就扩大了政府与企业在自身利益和需求方面的差距。在本文案例中,虽然政府在各种政策宣传中会提到实施《工业节能管理办法》可能产生的政策收益,但主要是宣传政策带来的社会利益,强调企业的环保责任,使政策营销看起来像是一个布道,或至多是一种动员,而不是一种沟通行为,这就极大地降低了政策营销的有效性。

其二,与政策对话相比,政策培训更有助于促进目标群体的政策理解。这表明,由于技术培训可降低实施新政策的潜在成本和损失,因此,企业更关注的是如何降低政策实施过程中的技术不确定性和风险,而不是将自己的意见与建议纳入政策方案的设计之中。

其三,政策培训和政策对话的积极作用和相对重要性在政策理解的不同维度上存在差异。具体说,政策对话对促进主观理解的正向影响大于其对客观理解的积极效应,而政策培训则恰恰相反。这一结果可以从政策对话和政策培训的功能中得到很好的解释。政策对话是将企业的情况和意见收集并纳入政策设计之中,这将提高企业受访者解释政策的自我效能,从而增强主观政策理解。相反,政策培训的目的在于帮助企业了解政策的技术术语和操作流程,这是政策的客观知识。从这个角度看,政策培训将在促进客观而非主观的政策理解方面发挥更大的作用。

以上发现对于政府部门有效发挥政策沟通的积极作用,促进目标群体的政策理解,具有重要的政策启示。

首先,政府部门应真正确立起以公众为中心的政策理念,充分认识到政策沟通对于促进目标群体政策理解的积极作用,在政策议程设定、政策方案的形成与选择、政策执行以及政策评估的过程中始终坚持群众路线,从群众中来、到群众中去。各级党政部门应建立起常态化的政策沟通机制,由政策素养与政策水平较高的人员专门负责政策周期各阶段所需的政策沟通工作。一方面,政府部门定期组织或参加与公众、企业及其他社会组织之间的政策沟通活动。政府应重点关注政策制定前的对话与协商,保障目标群体的知情权与参与权,这将有益于提高目标群体对政策理解的自我效能感知,提升决策的科学性与民主性。正如习近平总书记所强调的：“决策是一个提出问题、分析问题、解决问题的过程。为了防止和克服决策中的随意性及其造成的失误,提高决策的科学化水平,必须把调查研究贯穿于决策的全过程,真正成为决策的必经程序。”[30]另一方面,政策机构应在平时“主动出击”,走基层,访民意,与群众广泛接触,通过面对面的座谈、实地调研、民意调查等政策沟通渠道,同时结合政府网站、政务微博、政务微信、政务APP等新兴信息化沟通工具,宣传、解释政策,了解与收集目标群体对政策执行的意见、批评与建议,并及时将这些意见与建议及时反馈到决策部门,及时纠正政策执行中出现的各种问题,不断促成政策的完善与优化。

其次,政策制定者应逐渐树立起“顾客导向”意识,选择合适的政策工具与方式来尝试发挥政策营销的积极作用。政府部门应摒弃传统政策制定与政策执行中的政府中心主义观念,将政策部门与目标群体由“命令与服从”的关系转向“平等交换”关系,选择合适的营销工具与策略促成公众对于政策的理解与支持,增强政策实效。虽然地方政府在争夺政策议程、回应上级压力与社会动员困境等多重压力下已经开始尝试通过重新定位和包装政策产品、构建多元营销渠道和开展促销活动等推动政策的顺利执行,但是整体来看,现阶段的政策营销主要着力于宣传教育[7],在于说服目标群体的依从与配合,主要依靠行政官员的推进,从而呈现出“运动式”“布道式”特征,使得政策营销的效果大打折扣。就此而言,为了切实发挥政策营销在中国政策语境中的有益功能,在政策公布之后和政策执行的初期,政府相关部门除了宣传政策本身所创造的社会价值与公共利益,还应着重对政策产品如何满足目标群体的需求和实现其政策利益给予有效的说明,同时预估政策执行可能需要支付的成本,并将其明确告知公众与目标群体,并对围绕政策的各种疑问进行耐心细致地解答与反馈,营造出政民互动的良好氛围,增进目标群体对政策的理解,进一步预防与减少政策质疑与观望行为。

再次,在政策资源相对稀缺、政策主体精力较为有限的情况下,为增加目标群体的政策理解,推动政策顺利执行,政府应持续加大对政策培训活动的重视和投入,降低目标群体采用一项新政策的风险与不确定性感知,增加其对政策的客观认识。尤其对于像环境保护政策这类管制性政策,政策部门可以通过发放指导手册、制作视频、开展专题讲座与政策培训会、现场政策指导等方式为目标群体细致讲解相关的技术操作与办事流程,让目标群体明确应该“做什么”“如何做”。此外,在分配性政策与再分配性政策领域,也可以采用类似的做法,例如,为了加速个人所得税减免政策的落地,切实为纳税人“减负”,国家税务总局通过报纸、电视、互联网等多种方式对2019年正式上线的“个人所得税APP”的下载通道、填报方式等进行广泛宣传,并要求各级税务机关派出专门的政策培训宣讲员进驻党政群机关、企事业单位开展政务APP使用的讲座,发放操作指南,现场指导并答疑,以提升纳税人对于这一利民政策的理解度与认知度,帮助其及时享受政策优惠。

需要指出的是,以上结论仅适用于大部分发展中国家,因为处于发展阶段的经济体多处于社会经济转型期,经济与社会发展的政策过程中常出现“自上而下”的特征,即重视依靠国家强制力与行政手段的政策执行与监督,容易忽视政策制定阶段与目标群体的沟通与协作。本文结论对于欧美等发达经济体的适用性还需进一步检验,在这些国家中,许多企业组成利益集团通过各种方式对决策者进行游说,主动寻求影响政策过程,从而导致政策沟通对于政策理解的作用也可能有所不同。

本文仅以辽宁省高新技术企业为调研对象,所提出的概念框架和研究结论对于全国其他地区的解释力仍有待进一步验证。此外,本文考察的重点在于政府沟通对政策理解的影响效应,但事实上,还存在诸如政府透明度、政策文本呈现方式等影响政策理解水平的其他因素,未来可对不同因素或不同因素组合对政策理解的作用机制开展深入研究。