基于风险分析的城市地铁暴恐事件应急能力评价研究

卢文刚 2 叶丽娅2

1 问题的提出

随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快，人们对城市交通系统的依赖程度也越来越大。城市地铁因具有运量大、速度快、线路多、准点运行等优势，逐渐成为市民的重要出行工具，成为一个城市发展的脉搏。我国城市地铁已进入一个提速推进、全面发展的新阶段。根据中国城市轨道交通协会最新发布的统计数据显示，截至2018年底，中国大陆地区共有35个城市开通城轨交通运营线路185条，运营线路总长度5761.4公里。地铁运营线路4354.3公里，占比75.6%；其他制式城轨交通运营线路1407.1公里，占比24.4%。进入“十三五”三年来，累计新增运营线路长度为2143.4公里，年均新增运营线路长度714.5公里。2018年全年累计完成客运量210.7亿人次[1]。伴随城轨交通的作用日益增强，其拉动的客运量和客流强度也在不断攀升，各城市中广州的客流强度保持最高，达到2.69万人次/公里日，深圳客流强度居全国第六，达1.72万人次/公里日，城轨交通特别是地铁已成为当今城市居民出行的重要方式。城市地铁交通在推动我国经济大发展的同时，也为地铁安全管理工作带来了新的问题。

近年来在国际、国内恐怖主义势力的双重影响下，我国的暴恐威胁日益严峻，爆发了“3·01”昆明火车站事件、“4·30”乌鲁木齐火车站事件、“5·06”广州火车站事件等暴力恐怖案件，暴恐袭击开始由西部边疆向内地及公共交通系统蔓延。地铁是城市客运系统的重要组成部分，恐怖分子一旦在地铁线路发动暴恐袭击，势必影响城市正常交通运输活动，甚至使城市交通运营陷入瘫痪。近年来，极端分子充当自杀性人体炸弹、利用汽车炸弹、核生化武器、计算机网络在地铁场所实施恐怖活动的事件呈高发趋势，且往往造成严重的生命财产损失[2]。据不完全统计，2001年以来，全球共发生了19起典型地铁暴恐事件，死亡人数达600余人。由此可见，暴恐事件已成为全球地铁安全问题的最大威胁之一。

我国地铁目前虽还未发生过重大暴恐袭击事件，但地铁安全事故却较为频发，如：2003年上海地铁和2011年北京地铁的溜梯事故，2009年上海地铁1号线两列车侧碰，2010年和2015年深圳地铁连发两起踩踏事故，2011年上海地铁三连坠事故，2012年广州地铁客村站列车系统发生短路，2014年3月和5月广州地铁连发两起踩踏事故等等，这些事故反映出我国地铁安全运营管理尚不完善，在应对地铁暴恐事件方面，也面临着恐怖主义袭击的长期威胁与潜在风险。

为防范地铁暴恐事件，各国纷纷开展了地铁反恐安保应急管理工作，并进行了地铁暴恐风险及应急能力评价相关研究，以提高地铁暴恐事件应急能力。而我国在城市地铁高速发展的同时，在地铁暴恐事件预防处置方面的研究相对滞后。在当前风险社会视域下，防范地铁暴恐风险和提升地铁暴恐事件应急能力无疑是有效应对地铁暴恐事件的关键所在。这就首先需要对地铁暴恐事件的风险和应急能力有一个全面清晰的认识，进而达到提高机构或组织对地铁暴恐事件的综合应对能力的目的[3]。开展基于风险的城市地铁暴恐事件应急能力动态评价可以较为准确地衡量地铁暴恐事件综合应急能力，并实现各城市地铁暴恐事件应急能力全方位综合比较，以持续完善地铁暴恐事件应急管理体制机制，有利于我国城市地铁暴恐事件综合应急能力的提升，有利于维护城市良好形象以及社会和谐稳定。

2 城市地铁暴恐事件核心概念厘清

城市地铁是指在城市中修建的快速、大运量、用电力牵引、处于地下空间的轨道交通[4]。从系统学角度看，城市地铁运营系统主要包括乘客、列车、运营设备、地铁车站等部分，其中列车是维持地铁运营的基础，人、物、环境、管理四要素构成了整个地铁运营系统，四者相辅相成，如图1所示。在地铁运营系统中，人主要指地铁工作人员及乘客；物主要指车辆、排烟通风设施、安检设备等；环境主要指社会环境，也包括自然环境；管理主要指地铁各部门职责分工及法制规章[5]。

2.1 城市地铁暴恐事件

图1 城市地铁运营系统

暴恐事件（Violent incidents），即指采用暴力手段开展的恐怖主义活动，包括暗杀、投毒、绑架、爆炸等。美国联邦调查局（FBI）将暴恐事件定义为“违反美国或任何国家的刑法，为实现政治或社会目的采用暴力手段威胁政府、民众的行为事件[6]。”对于暴恐事件这一概念，目前各国尚无一致的定义，它往往与恐怖主义（Terrorism）联系在一起。根据《中华人民共和国反恐怖主义法》规定，恐怖主义指“通过暴力、恐吓、破坏等手段，故意制造社会恐慌、危害公众生命财产安全，或威胁政府机关，以实现其政治、民族宗教意识形态等目的的行为”[7]。

一般突发事件与暴恐事件既相互联系又相互区别，两者都具有突发性、破坏性和公共性等特征，暴恐事件则属于非常规突发事件，存在人为故意性风险，主要是由暴恐袭击分子或团伙引发的恐怖主义事件。

表1 地铁暴恐事件分级标准

结合城市地铁运营系统特征及暴恐事件概念，本文定义城市地铁暴恐事件为在城市地铁系统内部发生的，暴恐分子或暴恐团伙运用纵火、爆炸、核辐射、生物化学、劫持人质等暴恐袭击手段，危害或试图危害地铁交通系统的安全运行或地铁交通系统普通民众的生命、财产安全的暴力袭击事件。应急管理是一个动态的过程，是对突发事件的全过程管理，涉及突发事件预防、组织、协调、控制及消除等各个环节。因而，地铁暴恐事件应急管理同样要遵循循序渐进的全过程管理原则，具体包括暴恐防范、暴恐处置和暴恐恢复三个阶段。在每一具体阶段，地铁反恐防暴管理者都应采取相应的反恐应急措施，准确地估计形势，尽可能控制暴恐事态，防止事态扩大。

2.2 地铁暴恐事件分类分级

依据地铁暴恐事件主要袭击方式，可将地铁暴恐事件分为四类，即刀砍类、纵火类、爆炸类、核生化类。根据《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》、《城市恐怖袭击事件分类分级标准》等应急预案，按照地铁暴恐事件的性质、袭击规模、事发地域、危害程度和事件的发展趋势等，可将城市地铁暴恐事件分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色标示，不同颜色代表不同的预警等级。

2.3 地铁暴恐事件应急能力评价

图2地铁暴恐事件应急管理与应急能力评价关系

地铁暴恐事件应急能力是指为防范地铁暴恐事件及减轻事故可能造成的生命财产损失，地铁运营系统中组织、人力、资源和管理等要素表现出的反恐应急水平和能力。它反映了地铁暴恐事件应急管理现状，是评价地铁系统反恐防暴建设的重要指标。

城市地铁暴恐事件应急能力评价则是指对于城市地铁系统内部发生的暴恐事件，从事件预防和准备、快速预警和反应、有效控制和积极处理的应急管理全过程考虑，建立科学合理的指标体系，运用有效的评价方法评价地铁暴恐事件应急管理工作，以此改善反恐应急工作状况、优化反恐预案，达到提升地铁暴恐事件综合应急能力的目的的活动[8]。

地铁暴恐事件应急管理与地铁暴恐事件应急能力评价两者是相辅相成的关系，如图2所示。

3 地铁暴恐事件风险评价

3.1 城市地铁暴恐事件风险评价内涵

伴随城市地铁的高速发展，地铁在聚集客流、财富的同时也在聚集风险。特别是随着国内“三股势力”活动日益猖獗，暴恐风险也日益突出，也使得城市地铁暴恐风险管理问题逐步被提到议事日程上来。只有对地铁暴恐风险进行合理评价，才能更加有效地预警、防范及处置城市地铁暴恐事件。

城市地铁暴恐事件风险评价，是以城市地铁为研究对象，以风险分析和风险控制为研究内容，以模糊系统和概率统计等为理论基础，以地铁反恐防暴的专门知识为支撑，评价地铁暴恐风险事故发生的可能性和损失的严重性，从而达到以降低地铁暴恐风险、避免或减少生命财产损失为研究目标的综合性研究。城市地铁暴恐事件风险分析与评价过程主要包括风险分析、风险评价和风险控制三个阶段[9] [10]。

3.2 城市地铁暴恐事件风险分析

地铁暴恐事件实质上是由于地铁运营系统四要素间关系不协调导致的。因此，为了避免或减少地铁暴恐事件，就应从这四因素着手开展有针对性的风险分析和风险评价，并制定、采取相应的暴恐风险减缓措施，以全力保障地铁运营安全。地铁暴恐风险因素之间相互影响，相互作用，他们之间的关系如图3所示。

3.2.1 人的因素

3.2.1 .1暴恐袭击者威胁性

地铁恐怖袭击人员包括暴力恐怖团伙、普通涉恐团伙、暴力恐怖分子、普通涉恐人员等四类；进入地铁内的情绪不稳定分子、精神病患者等异质人群也是地铁产生恐袭的巨大威胁。地铁恐袭发动者数量的多少、是否制定恐袭计划、袭击者反侦查能力的高低都影响着地铁暴恐风险的大小。

3.2.1 .2地铁乘客脆弱性

由于地铁的客流量大，空间又相对封闭，暴恐事件发生时逃离疏散十分困难，因此，一些恐怖分子或对社会怀有不满情绪的人员，为扩大社会影响力，往往选择在地铁系统内发动恐袭活动。乘客平时应注意培养防范应对暴恐事件的良好心理素质和技能。

3.2.1 .3工作人员

工作人员在地铁系统内发挥监督管理、服务乘客的作用，应提升对可疑人员和危化品的识别能力，树立良好的责任意识，及时消除暴恐安全隐患。同时，应定期进行培训考核与地铁暴恐事件实战演练，以增强自身反恐防暴应急技能。

3.2.2 物的因素

3.2.2 .1地铁站地位规模

地铁站的地位规模大小与地铁遭受恐怖袭击的风险成正比，地铁换乘站等重点大站是对恐怖分子非常有吸引力的目标，因其受袭后往往会造成严重的人员伤亡和财产损失，社会影响也较大；规模较大的地铁站内客流量往往也较大，客流量越大，恐怖袭击的潜在目标数目越多，恐怖分子组织实施时的选择性就越大[11]。

3.2.2 .2恐袭武器

恐袭武器主要包括爆炸、纵火、化学、持刀袭击四种，不同的恐袭武器会带来不同程度的暴恐风险。爆炸是目前使用率最高的恐袭手段，生化学毒剂破坏性极大、隐蔽性也最强，持刀袭击则是我国国内最为常见的暴恐袭击手段。

3.2.3 环境因素

3.2.3 .1民族宗教关系

从全球来看，由于历史等原因，当前一些国家、地区民族和宗教矛盾冲突较为激烈，民族宗教关系紧张，一些恐怖组织（分子）往往披着宗教的外衣、打着民族宗教的旗号发动恐怖袭击，多种因素叠加耦合，使得此方面可能引发的地铁暴恐风险不容忽视。

3.2.3 .2极端意识形态

随着互联网和社交通讯的快速发展，恐怖极端势力利用社交媒体等平台大肆宣传恐怖主义意识形态和极端思想，煽动暴力、仇恨等过激言论。一些青年人受恐怖极端意识形态蛊惑加入暴恐组织，危害和影响巨大，社会应高度重视并严厉打击这一不良倾向。

图3 地铁暴恐袭击风险因素关系图

3.2.3 .3社会内部矛盾

在当前社会转型和城市化进程进一步加快的背景下，社会利益关系更趋复杂，多元化利益群体不可避免地发生竞争和冲突，诱发社会矛盾，极有可能引发地铁暴恐事件。

3.2.4 管理因素

3.2.4 .1反恐安全投入

地铁暴恐事件应急管理工作需要大量人力、物力、财力作为保障，但当前投入到反恐防暴中的资源依然不足。面对日益严峻的反恐形势，缺少人力、物力、财力投入必然会阻碍地铁暴恐事件应急管理的进一步完善，无法适应未来反恐形势的需要。

3.2.4 .2安保警力配备

随着地铁车站的增多和地铁线路的增设，地铁安保警力供需不平衡的状况加剧，安保力量的不足可能导致安保质量的下降，由此引发的地铁暴恐风险难以估测。

3.2.4 .3安全检查监测

安检是地铁反恐防暴工作的基础和重中之重，部分暴恐投机分子妄图携带危化品、爆炸品进入地铁制造事端，安检不仅起到了对不法分子的心理震慑作用，也在很大程度上降低了暴恐风险，因此安检能力的强弱对地铁暴恐风险的大小有直接影响。

4 城市地铁暴恐事件应急能力评价体系核心框架

4.1 应急能力评价体系构建须遵循的基本原则

城市地铁暴恐事件应急能力评价体系的构建须遵循以下四项基本原则。

科学性原则：科学性原则要求地铁暴恐事件应急能力评价指标的设计应符合地铁反恐客观实际，各指标的概念内涵必须明确，且能规范化统计，同时能系统体现地铁暴恐应急管理工作相关特征，反映地铁反恐实际需求。

系统性原则：地铁暴恐事件应急能力评价是一项系统性、综合性工程，涉及地铁应急管理人防、物防、技防等多维度，涵盖反恐防暴预防准备、监测预警、响应处置紧急救援和善后恢复应急管理的全过程，因而在应急能力评价体系开发设计过程中，要尽可能全面地考虑到地铁暴恐事件应急管理工作的各个主要方面，并根据其内在规律整合各个子系统。

需求本土化原则：需求本土化原则要求在地铁暴恐事件应急能力评价体系的构建中，一方面要努力学习借鉴发达国家应急能力评价的先进理念和技术方法，另一方面务必要紧密结合我国地铁暴恐事件应急管理工作的现实特点和发展趋势，体现我国地铁反恐应急的“中国特色”和本土化需求，增强应急能力评价体系的针对性和实效性。

可行性原则：任务可行性的原则要求增强地铁暴恐事件应急能力评价体系的现实可操作性，不能仅停留在指标体系理论分析层面，而应结合国内外地铁暴恐事件反恐应急实际工作展开综合研究，防止应急能力评价指标体系开发设计的理论与实践脱节，成为缺乏实战性及可操作性的一纸空文。

表2 城市地铁暴恐事件应急能力评价指标体系框架（1）

表2 城市地铁暴恐事件应急能力评价指标体系框架（2）

4.2 评价体系构建的理论框架基础：危机管理4R理论

危机管理4R理论由美国管理学者罗伯特·希斯（Robrt Heath）在《危机管理》一书中提出，4R理论包括缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）四个阶段。罗伯特认为将4R等理论四个阶段进行优化整合，才能实现有效的危机管理。其中，缩减阶段贯穿于危机管理全过程。4R危机管理理论为城市地铁暴恐事件应急能力评价研究提供了一个较为完整的指标体系构建框架。基于应急管理的过程视角，参考国内外应急能力评价领域研究成果并借鉴危机管理4R理论，可将城市地铁暴恐事件应急能力分为暴恐防范能力、暴恐处置能力、暴恐恢复能力三方面，在此基础上进一步进行城市地铁暴恐事件应急能力评价体系构建[7]。

4.3 城市地铁暴恐事件应急能力评价框架

遵循构建城市地铁暴恐事件应急能力评价指标体系的基本原则，借鉴国内外反恐防暴及地铁应急能力评价领域相关研究成果，从地铁暴恐事件应急管理的全过程出发，将地铁暴恐事件应急能力分为暴恐防范能力、暴恐处置能力和暴恐恢复能力三个一级指标，进一步对各级指标进行细分[12]，构建了城市地铁暴恐事件应急能力评价体系框架。

4.3.1 暴恐防范能力

处于地铁暴恐危机预防期，应努力做好暴恐风险监测预警、日常预防管理、应急培训演练等工作，提升地铁系统韧性，预防、识别地铁暴恐威胁，或减轻地铁暴恐事件的影响。可主要从监测预警、日常预防准备、应急培训演练、资源准备等方面开发设置二级指标。

4.3.2 暴恐处置能力

处于地铁暴恐危机事件爆发期，应迅速开展暴恐事件应急响应处置，做好应急协同指挥和应急救援工作，最大限度地减少事件造成的损失及影响。可从快速响应、应急指挥协同、应急救援、公众反应响应等方面开发设置二级指标。

4.3.3 暴恐善后能力

处于地铁暴恐危机事件结束期，应及时清理事件现场，确保地铁尽快恢复运营，同时做好生命财产损失评价工作与暴恐事件防控及应急处置分析总结工作。可从善后恢复建设、损失评价、总结分析与教训汲取等方面开发设置二级指标。

使用德尔菲法（Delphi）完成指标筛选后，根据选择的指标全方位系统构建地铁暴恐事件应急能力评价指标体系，如表2所示。该评价指标体系以城市地铁暴恐事件应急能力为目标层（A），综合提炼出3个一级指标（B）、10个二级指标（C）以及35个三级指标（D）[7]，内容框架如表2。

5 总结与展望

本文运用相应的分析方法及相关理论对地铁暴恐事件应急能力的评价进行分析和探讨，主要完成的工作包括：

对于城市地铁运营系统、城市地铁暴恐事件、城市地铁暴恐事件应急管理以及地铁暴恐事件应急能力评价等关键概念进行界定，同时，从人、物、环境、管理四个方面对城市地铁暴恐风险进行分析。借鉴国内外地铁应急能力评价领域、反恐防暴领域的成功经验以及研究成果，同时依照构建这一评价指标体系的基本原则，将应急能力评价的基本框架和初选指标开发确立下来，并通过两轮Delphi法，剔除专家打分低的指标，根据专家意见修改优化指标体系，最终确立了城市地铁暴恐事件应急能力“1-3-10-35”比例层次的三层四级评价指标体系：其中一级指标3个，二级指标10个，三级指标35个。最终依照风险和应急能力二者之间的内在关联，构建出一个基于风险分析的城市地铁暴恐事件应急能力评价体系框架，为进一步的实证评价奠定了理论和方法基础。