建构法治化营商环境的意义、内核及路径

眭鸿明

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，法治是最好的营商环境。法治化营商环境通常指一个国家或地区在社会经济交往中，通过有效的制度，严格规范的执法，公正严明的司法，对市场主体人身、财产权益实行全面、平等的保护，对市场管理行为实施有序的制约，并将社会经济交往的主要环节纳入法治化轨道，进而形成的公平公正的社会经济交往的制度化、系统化、规范化的法治氛围及社会意识。

建构法治化营商环境的意义

建构法治化营商环境是关涉政治安全社会安定人民安宁的重大决策。有安全、有序、规范的营商环境，才能切实维护国家安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业，才有包括投资者、企业家在内的人民群众的获得感、幸福感、安全感。在2019年初中央政法工作会议上，习近平总书记站在党和国家发展全局和战略高度，强调了政治安全、社会安定、人民安宁的重要性。新时代新形势下，营商领域更需要突出强调国家政治安全，通过法治的方式，建构有效的防范与处置营商风险的机制，通过法律实施维持、维护有利于经济社会发展的良好商业秩序，建立保护经营者权益与政治安全、国家利益有机统一的体制，实现国家长治久安。实现社会安定人民安宁，则需要平衡经济交往中各类利益关系、调节规范经营者的各类行为，保证营商各方面的利益关系得到妥善协调，商业纠纷得到正确处理，使营商关系在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。为此，要以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，充分关注市场主体权益保护、市场秩序稳定，切实保障和改善民生。

建构法治化营商环境是全面依法治国的重要内容。法治是经济社会发展的内在要求，也是其良性运行的根本保障。改革开放经验告诉我们，经济发展离不开法治，改革开放越深入越要强调法治，新时代构建开放型经济新体制更需要法治。就营商环境而言，还面临着许多突出矛盾和问题，如政府对经济交往行为及市场存在干预不当、管理不到位、地方保护;执法不严、司法不公，甚至侵害市场主体人身财产权利的事件时有发生;经济交往中利益失衡、道德失范时有出现。为此，需要把建设法治体系、发挥法治功能等依法治国举措，贯彻到社会经济全面发展的具体实践之中，持续深化简政放权、放管结合、优化服务等改革，依法保护产权以及市场主体各项合法权益，以更有力的法治举措进一步优化营商环境。没有包括法治化营商环境在内的依法治国战略推进，则难以形成稳定有序的经济交往秩序。

建构法治化营商环境是完善国家治理现代化的重要举措。实现国家治理现代化，既是发展中国特色社会主义事业的保障和目标，也是全面深化改革的重大举措。而实现国家治理现代化势必要求法治的全面介入，包括营商环境法治化在内的“依法治国”是实现国家治理现代化的重要内容和主要途径。根据国家治理体系、治理能力现代化的目标要求，营商环境法治化的展开尚有不足，部分规范未能全面反映社会经济生活条件的客观要求，一些治理规则的针对性、可操作性不够强;经济管理中权责利不够明晰、相互推诿现象较为突出;地方营商规范不透明、不协调现象还存在;一些管理者特别是领导干部的法治意识和守法观念不强，等等。为此，必须通过法治路径进一步加强和完善营商环境的制度建设及执行能力，增强经济交往中按制度办事、依法办事意识，把制度优势转化为管理效能。

法治化营商环境的基本内核

平等保护。平等是法治的基本属性。要把“平等”贯彻到经济交往各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益，保证各类主体依法平等参与市场竞争，同等受法律保护，共同履行社会责任。

财产权利的平等保护是基础。近年来，中共中央、国务院先后出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》等一系列文件，明确了以“平等保护”为重心的优化营商环境的方向和举措。2017年最高法印发了《最高人民法院關于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》。这些法规性文件或解释，均特别关注并着力平等保护各类市场主体的财产权益。《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》总体要求中，确立了产权保护“坚持平等保护”原则。并就“完善平等保护产权的法律制度”专门作了规定。关于产权平等保护也是随后颁行的《民法总则》的一大亮点。其中，第113条明确规定，民事主体的财产权利受法律平等保护。这一规定对于社会经济交往的主体行为及财产权益保障具有普遍的引领、指导价值。

产权平等保护还必须坚持“全面保护”。《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出，“保护产权不仅包括保护物权、债权、股权，也包括保护知识产权及其他各种无形财产权”。与此相对应，《民法总则》特别规定了股权与其他投资性财产权利、数据及虚拟财产权利等直接涉及社会经济发展的财产权条款。就此而言，这种规范模式更加贴合《意见》关于“全面保护产权”以及“产权知识系统”架构要求，更切合经济发展、科技创新的时代主题，亦为产权平等保护的切实兑现奠定了逻辑基础。

公平公正。公平公正是法治的基本要求。法治化营商环境离不开公平公正理念的全面贯彻。立法应当确立公平公正的制度体系;执法、司法必须坚持权利平等和执法、司法公正，有效防止执法、司法腐败，并建构制约腐败、体现公平公正的多种程序机制。法治化营商环境离不开公平公正的各项规则、程式的切入。只有公平公正的机制得以建构，市场主体及交易行为的信心才能得到树立，秩序才能得以维持。

就主体权益而言，公平公正意味着在规则适用时不得作任何歧视性、偏向性判断或处置。经济交往中的各类主体的财产权得到公平公正的法律保障，是经济社会持续健康发展的基础。各种所有制经济主体转换为民商事交往的主体身份，如公司法人、合伙组织及其他投资性机构，则应按照“公平竞争、平等保护、优胜劣汰”的市场经济基本法则，处于平等地位，遵守相同规则，公平承担法律设定的责任。

执法、司法机关在程序中必须遵循公平公正这一法治精神，保护各类财产权益和企业家的人身财产安全;要重视执法、司法操守，依法认定事实和适用法律，充分发挥监督机制的功能，建立健全涉产权错案防范纠正和责任追究机制，存在违法情形的，要依法依纪严肃问责。

遵法守信。遵法观念是法治的基石。法治的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。正如党的十八届四中全会《公报》指出的，“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。法治化营商环境的一个重要内容便是经济交往主体法治信仰和遵法观念的全面树立。

主体自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，在法治化体制下应当是一种常态。除了经济交往主体树立法治意识之外，还需要各类管理者、各种监管机构确立遵法守序观念。国家机关、各类领导干部要带头学法、模范守法;建立健全普法宣传教育机制;建立司法、检察、监察及行政执法人员、律师等以案释法制度。

广义的“遵法”还应当包括对“公序良俗”的维护与遵从。就法治化营商环境而言，要求市场交往、政府管理均应遵从包括党和国家公共秩序要求以及有益的经济交往习俗。一般而言，在法律规定比较原则或存在空白的情形下，可以在不违背公序良俗、不损害第三人权益条件下，积极援用公共秩序要求、本区域内各类习惯进行市场交易和管理。就财产权益而言，许多纠纷涉及政策性因素或市场交易习惯，为衡平、保护财产权利主体不同的权利要求，需要通过行为人及裁判者主动关注党和国家的相关政策与各类交易习惯，以衡平当事人财产权益，切实平等保护主体的财产权利。

守信是人类社会传承下来的道德传统，也是诚信这一道德规范法律化的重要表征之一。法治化营商环境的建构，要将守信贯彻到经济交往各个环节。加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信行为褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使守信成为全体人民共同追求和自觉行动。

建构法治化营商环境的路径

坚持以人民为中心的发展思想指引。人民当家作主是社会主义法治的本质和核心要求，也是法治化营商环境建构工作的核心要素。营商环境法治化必须坚持人民主体地位，保障公民有序参与立法、积极协助执法、有效监督司法，切实维护人民政治、经济、文化、社会等方面权利。

营商环境法治化作为法治建设的重要组成部分，必须坚持为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点;兑现人民主体地位及利益需要，用法律的形式充分反映和保障人民在营商中的民主权利;保证经济交往主体通过各种途径和形式参与管理涉及营商环境的经济和社会事务;保证“法律面前人人平等”这一法治原则能够在营商环境法治化工作中得以充分体现，保证经济交往各类组织、公民一律平等地享有法律规定的权利，也都平等地履行法律所规定的义务。

充分发挥制度的保障、激励作用。构建法治化营商环境，首先是有关营商的制度体系的建设。这一制度体系建构，需要把公正、公平、公开原则贯穿全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强经济交往相关法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

要加强立法工作，重点开展社会主义市场经济主体权益保护、市场秩序稳定、经济发展保障方面的立法;加强市场监管制度化、规范化、程序化建设方面的立法;加强经济交往中涉及民生就业保障、体制创新、经济安全、生态环境保护等方面的立法。做到于法有据、立法主动适应经济社会发展需要。

有力保障涉商领域严格执法、公正司法。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法治化营商环境建构，必须强化法律的实施环节，特别是各级行政机关、司法机关要在法治轨道上开展工作，创新执法司法体制，完善执法司法程序，真正做到严格执法、公正司法。

要严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科學、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。为此，要建立健全依法决策机制，对涉及经济交往中的重大问题，需要通过公众参与、风险评估、合法性审查等路径，确保决策科学、程序正当、过程公开、责任明确;完善行政执法程序制度，推进职能、权限、程序、责任法定化;推进经济交往领域综合执法，加强统一领导和协调，防范部门利益影响行政执法效率;强化对行政执法队伍的权力制约、监督。

要完善涉及经济交往的民事、行政、刑事审判的司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，让经济交往主体在每一个司法案件中都感受到公平正义。为此，要建立依法独立公正行使司法权的良好机制，建立防范领导干部干预司法的机制，健全尊重并执行法院生效裁判的制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，建立司法人员责任追究制度。同时，要充分发挥检察机关在涉及“营商”的公益诉讼职能，以维护社会公共利益。

积极推进经济交往多层次多领域依法治理。推进多层次多领域依法治理，是法治社会建设的重要举措。就营商环境建构而言，要坚持依法治理的系统化、综合性，深入经济交往多层次、多领域开展多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类经济交往主体自我约束、自我管理。发挥经济交往各行业规章、团体章程等社会规范在依法治理中的积极作用。

要特别发挥各类行业协会和其他商会组织在营商环境法治化进程中的积极作用。建立行业协会、商会等社会组织参与社会事务、维护公共利益、预防违法犯罪的制度化渠道。支持行业协会、商会组织发挥行业自律和专业服务功能，发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束等方面的作用。支持行业协会、商会组织在维护主体权益、化解社会矛盾中的作用，积极引导和支持经济交往主体理性表达诉求、依法维护权益。

（作者系南京师范大学法学院教授、中国法治现代化研究院研究员、江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员）

责任编辑：王婷