政治协商制度的商谈立法维度

摘要：我国政治协商制度“参政议政”的本质是在国家意志形成的过程中能够反映特定社会阶层的意志，而“商谈”立法理论与之高度契合，或能提升我国立法的效率和价值。但应当区别“政治协商”和西方“协商民主”之间的本质不同，这在初步设计的政协立法提案程序中显而易见。

关键词：政治协商   商谈   立法

立法是否具有合法性，是否真实反映人民意愿，是否符合当下社会现状，不仅是重要的法律问题，更是民主政治的核心问题。中国共产党第十八届三中全会阐明的“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”指导精神需要通过政治协商制度的运行机制来实现。以“参政议政”为诉求的政治协商制度如何实现这一理念上的升华，商谈立法必然成为程序性民主的关键。

一、“参政议政”的立法原意

社会主义法治国的本质特征决定了“参政议政”已经不能仅仅满足作为某一特定社会阶层或者群体对于国家法律法规或者政策的“谘商”和“舆情”，应当是在立法的价值取向中表现出其所持有的態度，甚至成为立法动议的重要来源。从“参政”的角度理解“参政议政”是指，“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。”“参加”的是政治组织;“参与”的是政治活动。“其中的“参与国家大政方针和国家领导人选的协商……参与国家方针政策、法律法规的制定”，也是参政党“议政”的过程。政治协商制度建立的最初目的就是在中国共产党的领导下，各民主党派充分发挥主观能动性，在国家的政治生活中发挥积极的作用，将自己所代表的特定阶层意志作为对社会现实情况的反映体现在国家意志之中，平衡各类社会关系，而这些都是国家立法最优化的现实基础。将“参政议政”狭义地理解为“建议、意见”是人为地曲解了政治协商制度建立的本意，是将“一党专政”推向“一党专制”的不可逆方向。各民主党派的意志只有在国家立法中得到正确、充分、合理的体现，才是这一制度追本溯源的价值追求。从纯粹的立法效用性角度分析，立法如果不能真正反映社会关系日趋复杂化的诉求，就不能有效调和社会矛盾、不能正确认知社会发展规律、不能得到被规范对象内心的遵从和偏好，由此必然降低法律规范的价值和效率，无法实现法律规范应有作用和预设目标的最优化结果。

二、商谈立法——民主政治的现代发展

哈贝马斯作为批判学派（法兰克福学派）的第二代代表性人物，，其主要观点是，通过商谈这种范式解决（法律）事实与（法律）规范如何有效消除矛盾，寻求一个最优的结合点并且在商谈立法过程的最终体现在立法规范内容中。民主政治离不开立法过程的合法性，但“合法性冲突”不是现代社会所特有，而是古往今来任何一个统治阶级运用法律制度维护阶级统治的不同社会类型国家都要应对的重大问题。法治以及民主都要在法学的内部才能找到全面的解决方案，因为现代国家统治的合法性是建立在实证法律基础上，强调“自合法律性”。考察其立法、司法、执法活动，都会发现无法在事实与规范之间形成完全的“镜像”式的反映，甚至无法保持某种动态的平衡。倾向于事实维度的，立法规范无法有效并且准确地规范社会行为，倾向于规范维度的，难免陷入纯粹理性批判的思维游戏之中。解决在事实与规范之间紧张关系的分析前提就是，不能固守一个学科视角，而要对不同的方法论立场（参与者和观察者）、不同的理论目标（理论诠释和经验描述）、不同的角色视域（法官、当事人、立法者、政治家、公民）以及不同的语用学研究观（诠释者、批判者、分析者）等持有一种开放的态度。这种态度的实质就是商谈在（法律）事实与（法律）规范之间的张力。民主过程包括事实维度和规范维度，程序性民主的核心是商谈程序。商谈的过程或者结果应当在立法规范中予以适当形式的记录，否则这种商谈就不是协商民主的实质而是协商民主的形式。从社会学角度，商谈性政治所体现的依法治国原则和民主程序建制化，能降低社会复杂化带来的外部性成本。

三、政治协商制度与商谈立法的契合性

哈贝马斯提出的立法政治中包含实用性商谈、伦理——政治商谈、道德商谈。其将立法的合法性、民主的合法性以“商谈”加以高度概括。商谈立法就是协商的立法、商谈民主就是协商的民主。在法治国框架中，运用商谈机制处理国家政治生活中的权力分配问题，不啻是现代西方民主政治发展的又一个新的历史阶段，是在不断扬弃中的新起点，具有突出的实用性和效率性。但必须注意，中国特色的政治协商和西方特色的“协商民主”存在不同。在“中国人民政治协商会议”的英译是“The Chinese Peoples Political Consultative Conference”，其中“Consultative”有“协商、咨询”的意思，它和英文协商民主“deliberative democracy”中的协商“deliberative ”具有很大区别。前者是决策主体向非决策主体征询意见，而后者则是不同决策主体之间的协商和衡平。虽然两者之间存在巨大差异，但在将民主政治最直接体现在立法中的这一理念却是相通的。在具有中国特色社会主义的新市场中，因为主体在社会地位、时间阶段、分配机制等方面存在着个体差异所导致的观察角度各自不同，不同人群针对同一部（调整同一社会关系）法律中条款内容的诉求大相径庭。政治上的民主不是“大多数人的民主”而应当是某种意义上的平衡，因为社会科学的合理性从来就不是由人数的众寡来决定的。商谈实质上是寻求这种代表不同社会关系的主体之间对于权利平衡的一个自由的、充分的、广泛的过程。这种过程的最终结果依然可能是大多数人认可并通过了立法规范，但这种结果是在吸纳了商谈过程中不同主体提出的合理性规范建议之后的一种最优化选择。在我国政治生活中，虽然不存在不同决策主体共同左右立法意志的情况，但通过商谈机制给予各民主党派以最自由、充分、广泛的意愿表达，考虑各种错综复杂社会关系平衡的过程实际上就是立法规范趋于合理化的过程。从技术层面上讲，商谈立法是使立法规范更据高效率和指向性的最佳途径，立法成本和立法收益的相对比例更高。

四、政协提案进入立法进程的规范程序

对于商谈立法的运行机制，笔者认为应当包括以下程序：

（一）政治协商会议在广泛谈论的基础上，由大会选出亟待解决的重大立法动议提交同级人民代表大会常委会审议，按照不同情形做出处理，常务委员会有权利处理的，启动内部运行机制加以解决，常务委员会无权处理的，按照立法要求准备完善书面资料，等待每年度人民大表大会召开时提出立法议案，常务委员会认为此项立法提案不合理的，应当向提案的政治协商会议做出书面说明。地方政治协商会议认为其立法提案可能涉及全国性的法律制定或者法律修正的，应当逐级向上一级政治协商会议汇报，最终在全国政治协商会议汇总并整理立法提案。

（二）人民代表大会法律工作委员会的立法提案或者临时提案应当报送同级的政协，尤其是立法草案的讨论过程必须邀请同级政协会商，政协应当以书面形式提出意见，并对不同意见进行必要的说明。

（三）在立法草案审议过程中，如果属于政协的立法提案或者政协对人大的立法提案提出了不同意见、修正意见、补充意见的，应当由政协发言人在人大全体代表面前进行意见说明，其时间设定应当更为宽松，务求争取到更广大人民代表的认同。需要明确的是，不同意见是对原则性问题的反对、修正意见并不是立法修正案而仅仅是对原有立法规范的一般性修改或者完善、补充意见是在已有原则框架内的细化和例外。政协并不要求总是要提出上述三种意见，对于没有任何争议的规范内容，可以直接提交书面同意。

参考文献：

[1]（德）哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论[M].童世骏译，生活读书新知三联书店，2011.

[2]白帆，谈火生.人民政协参与立法协商：模式、特征和原则[J].当代世界与社会主义，2018，（02）.

（作者简介：顾尧，哈尔滨广播电视大学，副教授。）