公办高校内部治理核心要素分析

于强

【摘 要】 文章论述了公办高校内部治理中的权力结构及其存在的主要问题，认为良性内部治理应该体现如下四种核心要素：民主治理、依法治理、权利制衡、学术本位。

【关键词】 国办高校;权利结构;内部治理要素

公办高等学校是我国高等教育的最早形态，也是我国高等教育的核心载体。本文在建设中国特色社会主义高校的大背景下，结合现代大学制度的核心理念和科学构架，探讨我国公办高等学校内部治理的主要权力和核心要素。

一、公办高等学校内部治理中的权力结构

1、党的领导权力

为了保证社会主义办学方向，培养中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人，发挥中国共产党基层组织在国办高校中的领导作用是必须的，也是符合中国国情、具有中国特色的。根据《高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等规定，结合高校治理实践，高校党的领导权力主要包括四个方面：一是领导权力，即高校党委加强对学校的全面领导，承担办学治校和管党治党主体责任，履行把方向、管大局、作决策、保落实的职责。二是决策权力，即讨论决定学校改革、建设、发展以及基本管理制度等重大事项;讨论决定学校内部组织机构设置和内部组织机构负责人人选等。三是保障权力，即全面贯彻党的路线、方针、政策，保证办学的社会主义方向，组织领导思想政治工作、德育工作和精神文明建设，维护学院稳定，保障和推进改革、建设和发展的各项工作。四是监督权力，即监督校长和学术委员会执行党的路线、方针、政策，执行党委的决定，坚持依法办学、按章办事、校务公开、民主监督，提高治理效率。

2、行政（校长）权力

行政权力在权力功能上主要是一种管理权力和执行权力，当然在管理的过程中也包括一定的决策权力。根据《高等教育法》的规定，结合高校治理实践，校长的行政权力主要包括：第一，执行权力，即组织对党委决定的重大事项的贯彻、实施、检查。定期向学校党委和教职工代表大会通报和报告工作，实行校务公开。第二，决策管理权力，具体包括拟订学校建设和发展规划，制定内部规章制度和年度、学期工作计划并组织实施;拟订和执行年度经费预算方案，加强财务管理，保证学校资金的安全、合理使用。保护校产，维护学校的合法权益;拟订行政组织机构的设置、调整及撤消方案，拟订年度招生计划、分配计划、进人计划;制定公派出国人员学习进修计划及方案;按照干部管理权限负责干部的选拔、任免、调动、奖惩、教育、管理、培养、考核和监督;组织专业技术职称评定及教师和内部工作人员的聘任、解聘工作;宏观上对学生进行行政管理并实施奖励或者处分;组织开展对外合作与交流活动;代表学院对外签署协议等等。

3、学术管理权力

学术管理指“人们对于以学术事务为对象和以学术事务为内容的管理”，[1]学术管理权力就是指对学术事务进行管理的权力。学术管理权力主要是对学科、专业设置，教学、科研计划方案，教学、科研成果等学术事项进行管理的权力;另一方面，要为学术管理权力的行使提供符合学术特征的程序，使其行使规范并受到必要的制约。

二、公办高等学校内部治理中的权力结构存在的问题

由于长期以来官僚主义的思想意识和行政主导的管理模式，导致了目前在高校内部治理中存在行政权力与学术权力关系失衡现象，比如大学内部行政权力泛化，学术权力淡化，学术权力与行政权力界限模糊，学术权力合法性缺乏相关法律制度的保障等，这对学术自由和学术发展是极其不利的。合理有效的高校内部治理必须严格区分两种权力并严格划定两种权力行使的范围和发挥作用的边界，防止两种权力的越位、错位、交叉带来的治理失范、资源浪费、效率低下和显失公平。在学术管理活动中，科学和合理的权力运行机制，应该是学术管理权力起主导和支配作用，行政权力提供必要保障，服务于学术权力。

三、高等学校良性内部治理的核心要素

1、民主治理

如果说高校在外部治理中更强调集中和效率，则内部治理无疑是更注重民主的，因为高等学校是不同于官僚机构、经济实体的学术机构，学术自由的精神追求反映在其内部治理上就是要尊重不同的意见，就是要民主。高校治理的主体除了包括各种权力的载体而外，还包括广大的教职员工和学生，要治理好学校，保证学校决策及其执行的科学性、有效性、公正性，就必须充分反映和体现所有主体的意愿，让大家都有机会参与，都有机会说话。因此高校治理中的一切制度设计均要以保护教师、学生权益为根本出发点，也就是教育要以学生为本，以学生为主体，办学要以教师为本，以教师为主体。在制度实施上，也要体现人文关怀，构建以人为本的和谐校园，充分保障教师和学生的合法权益，各种权力在行使的过程中，在兼顾好民主与集中的关系的前提下，要体现民主的要求。

根据我国《高等教育法》的规定，教代会是高校职工参与学校民主决策和民主监督的重要形式和机构。教代会主要从三个方面发挥民主管理和民主决策的作用：一是讨论学校的发展规划、建设方案、改革措施等重大问题;二是讨论通过教职工奖惩办法等与教职工切身利益密切相关的规章制度;三是讨论决定有关教职工福利待遇事项等。另外，校务公开是民主办学的要求，是实现民主决策、科学决策，尊重教职工和学生的知情权、参与权、监督权的重要方式。总之，要保证内部治理的民主性，关键的是要保障决策管理的广度和深度。

2、依法治理

法律是社会控制最有效的手段，学校的管理教育属于一项重要的社会事务，其管教行为必须纳入法制化的轨道，实行依法治理。学校作为依法治国的主体，其必须遵守宪法和法律，其行为也必须在法律约束范围之内，并最大限度地保护学生和教师的合法权利。

学校治理中要严格按照国家法律，主要是教育方面法律的原则与规定，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学生合法权益，逐步形成符合法治精神的育人环境，不断提高学校管理者、教师、学生的法律素质，不断完善学校各项民主管理制度，实现学校各项教学管理工作的依法化、制度化、规范化、程序化，让学校依法自主办学、自主管理、依法接受监督。这就要求在法治校园背景下的权力设定与权力配置必须遵循权力法定的原则，即各种权力都要有法律依据，都必须源于法律并最终受制于法律。对学校的依法治理应该做广义的解释，除了包括按照法律治理外，还必须包括依照行业的守则，按照学校的章程和内部规范进行治理。当然法治化校园状态下的“法”一定必须是良法，这本身就是实质法治与形式法治的本质区别，而我们追求的无疑是实质法治。

3、权力制衡

有权力就必须有监督，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，[2]著名政治学家阿克顿勋爵也曾经说过“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败”，因此对权力进行监督是必须的。权力监督的方式有许多种，对权力进行事后的具体监督或称为个案监督是一种有效的手段和方式，也是制度设计的重点，但事后监督有许多毛病，特别是对权力倾轧导致的对良性秩序的损害毫无办法或于事无补，应该考虑通过事先制度设计和安排对权力的滥用和腐败设置障碍，于是权力分离和权力制衡是必要的。

学校党委与行政之间的领导与被领导、决策与执行的关系，是党的权力对行政（校长）权力的一种监督和制约。学术管理权力对学术事务做出决策后具体由行政职能部门组织实施，体现了学术管理权力对行政权力的制约，同时，行政权力通过制度设计，使学术管理权力保持在合理限度内行使，体现了行政权力对学术管理权力的制约。再有，教职工代表大会通过听取、讨论校长工作报告和学校改革、建设、发展等重大方案对行政权力运行进行监督，民主党派通过参政议政对党的权力、行政权力也进行监督。

4、学术本位

大学本质上是一个学术机构，但在长期的行政权力主导下形成的行政本位、官本位等现象目前在大学里还不同程度存在，有悖于“学术文明”，不符合大学的核心理念，不利于高等学校的发展。学校虽然具有行政权力，但其毕竟不是行政机关，高等学校作为学术机构，其以学术价值为导向，教育、教学以培养人格健全、心智发达的人才为宗旨，科学研究以探索真理为目的。“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”因此，要“学术本位”，应注重精神自由、学术自由，尊重学术权力、学术权威，重视学术发展。在高等学校里，专家教授的学术权威必须得到充分的尊重，学术权力在内部治理中要发挥重要的作用。

【参考文献】

[1] 秦惠民.学术管理活动中的权力关系与权力冲突”.载劳凯声主编：《中国教育法制評论》（第1辑）[M].教学科学出版社，2002.7.1.

[2] [法]孟德斯鸠著，张雁深译.论法的精神（上）[M].商务印书馆，1961.154.