刍议陕西精准扶贫的追赶超越

郭小雨

【摘 要】 文章概述了习近平精准扶贫思想“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”等具体内涵，分析了陕西精准扶贫中存在的问题，提出实现陕西精准扶贫的追赶超越的建议：要进一步改进精准识贫工作;要进一步完善扶贫主体结构;要进一步做实“五个一批”工程;要进一步健全贫困退出考核机制。

【关键词】 习近平;陕西;精准扶贫;追赶超越

陕西作为一个贫困人口较大的省份，只有以习近平精准扶贫思想为根本遵循，才能顺利完成精准扶贫任务。

一、习近平精准扶贫思想：陕西扶贫工作的实践遵循

2013年11月习近平总书记在考察湘西十八洞村时说：“扶贫攻坚要实事求，因地制宜，分类指导，精准扶贫”。自此之后，其精准扶贫思想不断丰富和完善。其核心要义包括如下几个方面：

1、扶持谁，即要搞清楚谁是真正的扶贫对象

对此，习近平指出，“精准扶贫，关键的关键是要把扶贫对象摸清搞准，把家底盘清，这是前提。”[1]之前，扶贫机构往往基于抽样调查来识别贫困人口的分布情况，其结果只能是大致估量，并因此而影响了扶贫效果的精准性。基于此，习近平认为扶贫要先识贫，即要以户为单位，通过建档立卡对贫困户及其贫困状况进行精准识别。

具体而言，就是要以户为单位，通过建档立卡对贫困户及其所在的贫困村进行精准识别，并搞清其贫困状况、致贫原因和贫困程度，进而建立完善持续的贫困观测体系。习近平还强调，要解决好“扶持谁”的问题，就是要“确保识辨真正的贫困人口，认真分析贫困程度、致贫原因，做到因户施策、因人施策”。[2]

2、谁来扶，即要明确何为精准扶贫的责任主体

对精准扶贫的责任主体，习近平指出，要“坚持中央统筹，省负总责，市县抓落实的管理体制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫”等，[3]以动员全党全国全社会力量，万众一心完成脱贫攻坚任务。其理论要义包括：

首先，精准扶贫的第一责任主体是党和政府。中央统筹是指中央统筹政策规划、资金力量及监督检查等。省负总责就是各省党委和政府负责项目下达、协调推进、检查指导等。市县抓落实就是贫困市和贫困县要精准实施上级有关安排。总的来说就是要“形成五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面”。

其次，精准扶贫還要凝聚全社会其他力量。习近平认为，脱贫攻坚要形成强大合力，就要形成行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫、东西部扶贫协作，以及社会各界都参与扶贫的大扶贫格局，[4]以实现各个层面的创新帮扶，充分发挥社会主义“集中力量办大事”的优势。

最后，精准扶贫要注重建立督查问责机制。为促使地方党政部门和领导干部真正负起脱贫攻坚的责任，习近平要求：“建立年度脱贫攻坚报告和督查制度，加强督查问责”，“对落实不力的部门和地区，由国务院扶贫开发领导小组向党中央、国务院报告并提出责任追究建议。对未完成年度减贫任务的省区市，要对党政主要负责同志进行约谈。省对市地、市地对县、县对乡镇、乡镇对村都要实行这样的督查问责办法”。[5]

3、怎么扶，即要明确什么是精准扶贫的实践方略

习近平认为，总的扶贫方略可以概括为“五个一批工程”，即发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批 。

这样的扶贫方略改变了过去单纯依靠扶贫开发的传统思路，而是要求灵活选择有针对性的脱贫路子。对于因病致贫、因智致贫的贫困群体，应当选择“发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批”的路子，从教育和社会保障两个维度开展精准帮扶。对于生产生活和生态环境都十分恶劣的贫困村，则应当实施“易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批”的脱贫战略，从换地走人和生态救助两个方面助力脱贫。当然，贫困治理最根本的还是激发贫困地区生产力发展的内源性，也就是“发展生产脱贫一批”，唯此，才能不依赖政府补贴，才能彻底永久地摆脱贫困。

4、如何退，即要确定脱贫者如何退出的机制

精准扶贫的最终目标是2020年我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，并解决区域性整体贫困。近年来随着不少贫困县、贫困村和贫困户的逐步脱贫，习近平进一步指出，“要解决好如何退的问题”，即要根据脱贫标准和脱贫程序，使已脱贫者及时退出扶贫体系，进而把资源更好地用于尚未脱贫者。

具体而言就是：要设定时间表，使贫困人口有序退出;要留出缓冲期，在一定时间内实行摘帽不摘政策;要实行严格评估，按照摘帽标准验收;要实行逐户销号，做到脱贫到人。[6]2016年4月，中共中央、国务院办公厅印发了《关于建立贫困退出机制的意见》，对贫困户、贫困村、贫困县的脱贫标准、脱贫程序和相关要求做出了细致规定，从而贫困退出提供了制度保障。

综上，习近平的精准扶贫思想不仅丰富完善了中国特色的扶贫理论，也是陕西推进精准扶贫工作的重要指导思想。以此为指导，我们应当找准陕西精准扶贫的症结所在。

二、当前陕西精准扶贫中存在的主要问题

陕西作为西部落后省份和革命老区，贫困问题由来已久。虽然经过近年来不断发力，贫困问题得到很大程度缓解，但是目前依然存在不小问题。对此，笔者从整体贫困状况和阻碍因素两个方面展开分析。

1、陕西贫困人口的贫困发生状况

首先，从贫困分布区域来看，陕西有三个国定集中连片特困地区，即秦巴山区、六盘山区、吕梁山区，覆盖了43个贫困县区。陕北白于山区与黄河沿岸土石山区、渭北旱塬区、陕南秦巴山区三大区域，是陕西深度贫困人口主要分布区域。这些区域平地少、山地多，且山区贫瘠的土地难以耕种开发，当地居民也就因此而长期处于贫困状态。可以说，这些区域是陕西的“贫中之贫，困中之困”。

其次，从贫困县数量来看，陕西至今依然有56个国定贫困县。据统计，陕西的贫困县数量在全国832个贫困县中占比近15%，在全省县（市、区）总数中一半以上。其中有29个贫困县区分布于陕南秦巴山区，7个贫困县区分布于陕北白于山区与黄河沿岸土石山区。

再次，从贫困人口规模来看，陕西贫困人口数量依然较大。截止2017年末，陕西仍有省级标准贫困户78.34万户，贫困人口183.27万，贫困发生率7.54%。[7]贫困人口的衛生、教育、生活条件和收入消费等各项指标，仍然远远低于全国平均水平。其中因病致贫、因残致贫的贫困人口占全省贫困人口的47%。

最后，从贫困发生程度来看，陕西贫困人口的贫困程度依然较深。一是全省有74%的贫困人口分布在集中连片特困地区，其中包括了11个深度贫困县，482个深度贫困村。二是深度贫困群体大多是因病因残致贫返贫的特殊困难群体。三是陕西贫困人口的收入上限仅为全省农民平均收入的35%，为全省城镇居民收入的11%。这不仅意味着贫困人口与省内非贫困人口收入相比差距较大，且与全国非贫困人口收入相比差距更大。

2、陕西贫困人口的脱贫阻滞因素

第一，精准识别方面主要问题是不诚信现象。贫困户的认定本应经由贫困户申请、村民小组评选、村委会评议、公示监督等环节。但实践中，有些贫困村并未严格按照这一系列程序进行，而是评选过程走过场，搞形式主义，甚至擅自拟定贫困户名。此外，识别标准比较单一也是比较普遍存在的问题。很多贫困村往往仅用人均可支配收入作为识别标准，而未考虑农民家庭经济状况的实时变动，也就是说没有形成动态识别机制。这导致一旦产生新贫困人口却无法及时将之纳入救助范围。

第二，扶贫主体方面主要是大扶贫格局有待完善。一方面是针对政府扶贫人员的自我监管体系还不完善。2017年6月陕西省榆林市某县扶贫办四名官员就因“工作不力而被免职”。[8]另一方面全员参与扶贫的力量有待加强。一是各类涉农院校、科研院所、农业技术机构等产业扶贫技术团队依然较少;二是国企合力团、百校帮百县、优质医疗队伍下沉的三大帮扶体系还没有建立;三是与东部发达省份和经济发达强县的结对扶贫力量也不够强大;四是民营企业作为产业扶贫、就业扶贫、公益扶贫等方面的生力军，依然有待进一步动员和强化。

第三，扶贫实践方面主要是“五个一批”战略实施难度大。一是由于陕西整体上经济比较落后，故扶贫攻坚缺乏有竞争力的龙头企业带动。二是很多贫困村往往受限于恶劣的自然环境而无法以发展现代农业实现脱贫。三是按照“十三五”规划，陕西将计划异地搬迁200多万人，但截止2018年10月仅搬迁了63.6万人，距离目标任务尚有不小的距离。四是有些贫困村希望依靠生态补偿实现脱贫，也因历史欠账较多而实施难度较大。

第四，退出机制方面主要是贫困退出办法缺乏动态调整。具体表现为：脱贫状况监测不够及时，以至于部分脱贫村民仍在一定时期内享受扶贫政策;贫困退出标准也不是很客观，因此难免出现退出考核时发生“一言堂”现象;退出评议和公示环节也容易被忽视或流于形式。

上述各种问题的综合交织，导致目前陕西精准扶贫成效尚不理想。至2018年8月，陕西仅4个贫困县正式摘帽。这与22个已陆续宣布有贫困县脱贫摘帽的省份相比，至少处于16位之后。[9]可见，陕西必须在未来两年之内必须实现精准扶贫的追赶超越。

三、陕西精准扶贫的追赶超越

根据中共陕西省委、陕西省人民政府刚刚出台的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施意见》要求，今后陕西要力争“实现183.27万贫困人口脱贫，52个贫困县摘帽”的目标。

1、进一步改进精准识贫工作

一是要完善综合性、动态性的识别方法和识别指标，完善镇（乡）村组三级联动的识别组织结构，支持群众全程参与精准识别过程，以及积极开展第三方参与贫困评估活动，确保把真正的贫困人口纳入到扶贫对象中来。二是用普查方式全面了解贫困人口的真实生活状态，调查其“两不愁、三保障”的实现情况、获得帮扶情况、参与脱贫攻坚项目情况等，从而提高相关信息的真实性和准确性。三是当前尤其要加强贫困人口建档立卡数据和农村贫困统计监测数据衔接，逐步形成指标统一、项目规范的贫困监测体系，以便加大对贫困户、贫困县和贫困村的贫困状态及其脱贫动态的信息化跟踪监测和预警评估。

2、进一步完善扶贫主体结构

首先是进一步夯实各级党委和政府的责任。省级党政部门要切实承担政策供给、资源保障和督查考核的职责，市级党政部门要担当好资源配置、政策配套、协调指导的职责，而县级组织则要把政策规划和工作任务贯彻好、落实好。进而，要据此对各级责任主体加大问责问效力度。其次是要加强贫困村党组织建设，使之切实增强带领群众脱贫致富本领。对于工作不力的村党支部和支书要及时整顿或撤换。再次是要积极引导社会各界力量参与扶贫攻坚，形成人人关心、人人支持、人人参与脱贫攻坚的良好局面。最后是要做好与东部发达省份尤其是与江苏省的扶贫合作，尽力动员经济发达强县、各类强大企业、各种专门人才和民间慈善团体积极支援陕西扶贫工作。

3、进一步做实“五个一批”工程

在产业扶贫方面，应大力挖掘陕西优势资源，因地制宜做优做强苹果、茶叶、奶山羊、核桃、红枣、花椒和红色旅游等特色产业，力争每个贫困县打造1个特色产业集群，同时努力开展电商扶贫，搭建直通村镇的电子商务体系。在易地扶贫搬迁方面，不仅要加大力度使贫困人口应搬尽搬，而且最重要的是要统筹各项措施，加强搬迁户的转移就业和后续发展工作，确保其搬得出、稳得住、能脱贫。在生态扶贫方面，要继续加大贫困地区的退耕还林还草力度，要进一步完善生态效益补偿机制，确保及时、足额兑现补偿资金，并且要有计划有力度地组织贫困人口参与生态建设工程，增加其劳务增收。在教育扶贫方面，要对那些教育贫困家庭的子女提供从学前一年到大学的教育资助政策，确保其不因贫困失学辍学。在健康扶贫方面，当务之急是进一步完善针对贫困人口的医疗保险和医疗救助体系，使之能够百分百被纳入到医疗保障范围。

4、进一步健全贫困退出考核机制

当前，应当利用新兴科技手段，实时监控动态管理，首先明确脱贫标准，严格按照考核数据说话，杜绝“人为”干预或决定脱贫对象。无论是贫困村的退出，还是贫困户的退出，抑或是贫困县的退出，都应该严格按照民主评议、信息核实、张榜公示、政府核查的程序进行。尤其要把贫困户的退出机制与扶贫干部考核挂钩，保障贫困户“有进有出”，实现真脱贫、脱真贫。

综上所述，在中国特色社会主义进入新时代，陕西的精准扶贫应当以习近平为核心的党中央确定的精准扶贫思想为指导，找准进一步精准脱贫的症结所在，改进扶贫工作的机制和对策，以实现陕西精准扶贫的追赶超越。

【参考文献】

[1][3][4][6] 习近平扶贫论述摘编[M].中央文献出版社，2018.59、21-22、54、71-72.

[2] 中共中央文献研究室：十八大以来重要文献选编（下）[M].中央文献出版社，2018.47.

[5] 脱贫攻坚战冲锋号已经吹响，全党全国咬定目标苦干实干[N].人民日报，2015-11-29.

[7] 陕西贫困人口6年减少591.73万[N].陕西日报，2018-10-18.

[8] 扶贫不力  陕西米脂县扶贫办官员被集体免职[OB/OL].新华网，2017.6.27.

[9] 832个贫困县中68个已摘帽！速来看各省进度表[OB/OL].人民网，2018.8.24.