城乡融合中的皖北乡村城市化困境与超越

舒 凡

（安徽大学社会与政治学院，安徽 合肥 230601）

改革开放前，在国家一系列方针和政策的指引下，虽然我国的经济建设、生产力发展和人口发展等都取得了显著的成就，但是国家人口数量大幅增长，劳动力再生产速度远超过经济就业人力资源需求。国家用严格的行政手段控制人口和劳动力转移，使大量剩余劳动力滞留在乡村地区，同时划分城市和农村区域，给予居民城市和农村户口，城乡二元结构严重制约着需求增长和社会经济发展。

随着家庭联产承包责任制在农村地区的推行以及机械化农业发展，对农村劳动力数量需求减少，城市自然成为农村剩余劳动力的“理想国”。过量的人口涌入城市，超出城市的承载力，引发各种社会问题，这就要求我们走出适合中国国情且具有中国特色的新型乡村城市化道路。乡村城市化是指农村人口变为城市人口的过程,人口向城市地区集中和农村地区变为城市地区的过程。乡村城市化的核心是农村劳动力在乡村完成职业非农业转化。

一、城乡融合中皖北乡村城市化的现状与困境

（一）皖北乡村城市化现状

皖北地区主要指安徽省淮河以北的地区（淮北、宿州、亳州、阜阳、蚌埠、淮南），近年来，在城乡融合以及“十三五”规划背景下，虽然皖北城市化水平有了很大的提高，但总体发展状况并不理想。据数据显示（见图1），2017年安徽人口城市化率为58.15%，皖北地区人口城市化率为50.92%，低于全省平均水平。并且该地区城市化发展水平极不平衡，呈两极分化态势。其中淮北和淮南城市化率最高，分别为63.61%和63.46%；亳州和宿州城市化率最低，分别为39.77%和41.56%，城市化率最高和最低地区差值高达23.69%。皖北地区土地面积约占安徽省的三分之一，总人口数量约占安徽省的一半，且拥有安徽省大部分自然资源，该地区的乡村城市化发展状况将直接影响到整个安徽的乡村城市化建设，如今皖北地区相较于全国和安徽省其他地区，皖北地区的城市化水平仍相对滞后，且各地市间发展差距大，要避免皖北成为安徽省乡村城市化建设的“洼地”，乡村城市化路径亟待改革。

图1 2017年安徽省人口城市化率对比

（二）城乡融合中皖北乡村的城市化困境

1.制约皖北乡村城市化改造的制度性约束

新中国成立以来，中国的制度设计及相关政策总体上促进了中国社会经济的发展，但城市化进程的发展仍需要制度上的努力。首先，城乡二元户籍制度是导致皖北城市化发展滞后的客观原因。2017年皖北地区非农业人口比重总体比城镇人口比重要低得多（见表1），以阜阳市为例，户籍人口中非农业人口比重为仅为18.21%，而阜阳市常住人口中的城镇人口比重达到41.75%，这意味着大量进城务工的农民虽在城市生活工作，但并未取得合法城市户口，仅仅只是实现了空间上的转移，被排除在城市社会经济组织之外，也被排除在与户籍制度深深捆绑在一起的社会福利之外。其次，不完善的社会保障制度是制约皖北乡村城市化的现实原因。以医疗保险为例，虽目前皖北地区新型农村合作医疗参保率不断提高，但是参合住院农民流向集中于县级及县级以上定点医疗机构，这些医疗机构补偿率偏低，农民自费比例较大。对于进城务工的农民来说，基本的经济保障是他们在城市生活、扎根的基础和前提，而难以获取当地社会福利阻碍着他们向城市地区流入。另外，现行的农村土地制度是制约皖北乡村城市化直接原因。乡村城市化的过程实质上就是快速非农化的过程，也是大量农民转让土地经营权的过程。因此,实现城乡融合统筹发展目标必须协调好土地流转和城市化之间的关系，使两者产生良好的互动机制。目前，皖北地区并未建立规范的土地流转中介组织，市场信息闭塞，土地流转的随意性和自由性较大，多数农民以口头约定、私下交易等形式将土地转交熟人种植，缺乏正规的土地流转交易合同，一旦问题出现，农民权益难以保障，导致部分农民不愿将土地流转出去，一定程度上加大了土地对农民的束缚。

表1 皖北地区城市非农人口与城镇人口比重

2.落后的中心城市制约城市化进程

进入城市化快速发展时期，皖北地区城市人口和城区规模不断扩张，区域中心城市功能的培育和形成没能及时跟上，导致中心城市功能不完善、对区域辐射带动能力不足的问题。目前，皖北地区尚无城市排在全国城市综合竞争力100位以内。将该地区的中心城市分为两类来分析：第一类市级中心城市，如蚌埠、阜阳按照规划是当前皖北地区重点建设的两个中心城市，这两个地级市均是上世纪由“区改市”而来，县域基础导致两地无论从城市发展经济发展水平还是从环境资源的承载能力上看，两市都缺乏对皖北其他地区的带动作用，呈“弱中心，大区域”格局，中心城市的阵地辐射能力也极为有限。第二类为县域中心城市，县域经济发展也比较落后，多数县城综合功能不足，辐射半径极为有限，缺乏典型中心城镇的辐射与引领，进一步约束了城市化进程的推进。农村地区大部分青壮年人群纷纷前往北上广等一线发达城市务工，皖北地区县级城市实际居住人口减少，且人力资源短缺，无法形成规模化的商业圈，制约着县级城市的经济发展。同时，皖北城市间的联动效应不强，城市间的协作水平较低，各市、各县区、各城镇之间不仅没有合作，反而呈恶性竞争态势，未能有效发挥城市群内部资源共享、设施共建、优势互补、分工协作的功能。

3.“小城镇综合征”束缚城市化发展

皖北地区城市规模不断扩大，要素集聚能力也持续提升，但是其发展过程中所存在的“小城镇综合征”也不容忽视。首先，皖北6市经济发展大多落后，县级财政基本是“吃饭”财政，难以给与小城镇发展的资金支持，其发展主要靠自身筹集资金进行建设，资金短缺造成了小城镇基础设施建设和配套公共服务难以落实。其次，皖北地区的乡镇企业分散化严重，造成企业间的协作程度低、交易成本高、信息交流不畅、资源浪费等问题。同时，分散布局的乡镇企业难以形成工业和人口的集聚效应，无法对第三产业形成有效的需求拉动，使得其第三产业的发展呈滞后趋势。这意味着在同等的工业规模下，乡镇企业一定程度上失去了通过第三产业创造大量就业岗位的机会，也失去了获得合理经济利润的机会，不利于地区经济发展。最后，小城镇的发展模式粗放，难以实现可持续发展，水资源污染、交通阻塞、雾霾加重等环境污染问题突出。目前虽然小城镇的污染问题已引起相关政府的重视，但治理环境并非一日之功，需要大量的资金投入成本和相应的环境管理措施，并且还需要长期培养城镇居民的环境意识和可持续发展理念，因此区域内环境治理问题目前并没有得到解决，反而有加剧的趋势。

4.贫困文化对城市化进程的负面影响

农村贫困现象的存在是皖北乡村城市化进程的一大阻碍。近年来，党和政府在皖北地区投入了大量的人力、物力、财力，实施了一系列扶贫治贫工程，贫困人口数量持续下降。然而长期以来人们总是认为资源的匮乏阻碍社会经济发展，导致贫困的发生，因而在反贫困战役中，只重视物质上的帮扶，而忽略了精神上的扶贫。实际上，通过分析皖北地区贫困的现状，发现低劣的经济条件只是一种外显性贫困，文化贫困才是造成该地区长期贫困的更深层次原因。

“贫困文化”表达着“在既定的历史和社会的脉络中,穷人所共享的有别于主流文化的一种生活方式”,也表达着“在阶层化和高度个人化的社会里,穷人对其边缘地位的适应和反应”。在贫困文化理论下，贫困不仅仅被视作一种经济现象，更被视作一种文化现象，它是处于贫困环境中的穷人所具有的特定文化体系，是直接根源于经济贫困的文化现象。贫困文化对皖北地区乡村城市化的影响和制约主要表现在以下几个方面：第一，贫困文化导致贫困主体相对程度上存在固化贫困思想。大多数贫困地区的人们受贫困思想的代际传递影响，贫困会形成一种观念上的循环往复，从而使人们对贫困状态已经麻木，缺乏脱贫致富的坚定信心。思想层面的落后影响了皖北地区城市化道路中行动上的整体滞后；第二，小农传统思想在民众思想中根深蒂固，缺乏创新创业精神，皖北地区基层组织干部和村民不能有效发展地方特色产业，特别是对文化产业能带来经济效益的认识不全，且该地区文化产业的发展处于起步阶段，其经济规模和效益均未能有效发挥效用。

二、推进皖北乡村城市化的路径

（一）完善乡村城市化制度

第一，规范土地流转运作程序，加强土地流转政策宣传力度。首先，基层组织应意识到土地流转政策宣传的重要性，认识到农民对于土地流转政策认识不全面，导致土地流转的实施不到位，需要加大土地流转政策宣传力度。政府可以利用宣传册、广播、画报、标语等手段进行宣传，也可以线上线下结合，有效利用互联网平台，如通过微博、微信、短信等平台推送土地流转相关信息，扩展宣传的范围，丰富宣传手段，加强宣传力度，从而让农民们更具体、详细地了解土地流转政策的内容。其次，明确农民土地产权主体地位，地方政府和参与到此事务中的单位应避免越俎代庖，在明确农民对土地的承包经营权的前提下，引导、协助农民进一步推动农村土地实现流转，以保证农村土地实现规模化经营，进一步优化总体的经济效益。最后，建立健全农村土地流转中介组织，最大限度实现土地要素的价值，充分发挥市场中介组织在土地流转中的服务引导作用，促使土地流转规范化、程序化、高效化。

第二，推进皖北地区户籍制度改革，加快农民市民化进程。传统的城乡二元化户籍制度导致皖北地区的城乡隔离和城乡对立，要做好城乡一体化的一元户籍制度，放宽落户条件，加快地区间人口的自由流动，促使社会资源合理优化配置，资本、人才、技术和管理等要素的合理分配，缩小城乡差距，从根本上解决乡村城市化和农民市民化改造过程中的户籍问题，进一步深化皖北乡村城市化进程。

（二）推进县域乡村城市化建设

县域城市发展水平始终是皖北地区发展的一块“短板”，它制约着皖北地区的经济发展水平以及城市化水平，推进县域乡村城市化建设，已成为推进当前皖北乡村城市化的客观要求。要推进县域乡村城市化建设，意味着皖北地区要走适度超前的新型城市化道路。一是要立足于皖北各县差异，因地制宜打造特色产业和特色品牌，突出本地的优势资源，开展错位竞争。二是要发挥第三产业的支撑作用，皖北各县要利用当地的差异化优势，大力发展配送、物流、商务、金融、休闲旅游等产业，宿州、亳州、阜阳等地除发展本地特色优势产业外，还可以积极承接沿海城市产业转移，培育新兴产业。如宿州在中国（中部）鞋业基地、中国现代制鞋产业城挂牌的基础上，积极发展制鞋产业；亳州利用其全国最大中药材交易市场的优势，整合中药材资源，促成线上线下，产业和商业、人才和资本的高度集中，打造中药材产业链，建设中药材产业园；阜阳位于沿淮经济带，可充分利用区位优势，巩固提升其交通枢纽功能，提升综合服务水平，增强人口和产业的集聚能力，进一步发挥在皖北地区的辐射带动作用。

（三）打造皖北新型特色小城镇群

城镇的建设是乡村城市化的推进器，关系到皖北地区的城市化发展水平。为解决城市化进程中所出现的“小城镇综合征”，可采取以下措施，一是创新融资模式，采用PPP融资模式，有效盘活政府资产，深入推进“企业+农民+政府”的产业化经营模式，有效带动皖北地区经济发展，形成种植、销售、劳务为一体的产业链。二是建设集约型发展模式的小城镇，皖北地区城镇布局特点是中心城市不突出，县城、小城镇布局分散，通过加快基础设施建设，将分散的城市连接起来，打造中国的“鲁尔区”。三是要加强小城镇的综合管理，制定区域整体城镇规划，在兼顾全局的高度上，又能充分展现各小城镇的独特性，利用其自身特点及优势，努力构建具有现代气息和城镇特色并存的新型个性化小城镇。四是要改善人居环境，推进小城镇环境连片整治，对生活和工业污水、废水乱排放进行管控，改善道路通行条件，完成废物处理和资源再利用，在保证城镇居民的基本生活条件下，结合乡村振兴战略持续推进人居环境整治。

（四）大力推进皖北地区文化扶贫进程

文化扶贫指的是给与贫困人民文化层面上的支持，更多以提高该地区人民的整体科学文化素质以及形成对脱贫攻坚的坚定的集体信念。大力推进皖北地区的文化扶贫之路，需走皖北特色文化创新之路。首先，加强对皖北地区的文化教育以及文化价值的扶贫。全面提升皖北贫困地区的文化教育水平，可以有效避免贫困文化的代际遗传，树立进取意识和坚定信心。加强对贫困县域的学生教育政策倾斜，在保证基础教育的前提下，向贫困地区人民传递新思维、新观念和新理想。其次，发展特色文化产业是文化扶贫的切入点。皖北地区文化历史悠久，文化底蕴深厚，老庄文化是皖北地区的首要特色文化，可将老庄文化作为重点文化产业培育，深入挖掘老庄文化对皖北经济发展和社会发展的特殊价值，运用市场手段，打造重点文化产业链。除此之外，皖北地区的旅游资源相当丰富，但是未能得到有效开发，这些具有地方特色的旅游资源是独有的、别处无法复制的，发展地方特色旅游产业不仅可以打造地方特色旅游品牌，树立地方特色文化形象，还可以吸引外来投资，带动地方经济。最后，建设和完善乡村地区文化基础设施。皖北地区由于交通设施配套不全，需要完善相关基础设施，打破各地固有的“贫困文化”圈，通过相互协作和良性竞争，形成区域间的特色文化产业，提高皖北地区整体文化竞争力。

三、结语

综上所述，皖北乡村城市化改造虽然取得了一定进展，但仍面临着诸多的问题。本文对这些问题进行了较为详细的分析，并提出了较为切实可行的对策。乡村城市化是我国改革开放处于“深水期”“攻坚期”的重中之重，关涉亿万农民的基本生活问题。相信通过持续有效的制度创新和整改措施，我国的农村城市化改造会科学而有效地进行，并以较快的速度实现农村的“城市化”，进而实现我国多种资源的合理配置，有效调整我国第一、二产业与第三产业的结构，实现真正的“城乡一体化”。