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2019-06-04

南风窗 2019年11期

从“一元垄断”到“二元垄断”—土地开发中的地方政府行为机制研究

华中科技大学社会学院陈颀本文节选自《社会学研究》2019年第2期

本文聚焦土地开发中基层政府与上级政府的博弈现象，该现象通常表现为基层政府在未被上级批准的地区违规从事土地开发，并使上级政府的治理失效。

这表明，在土地开发中实际上存在着上级政府和基层政府共同建构的“二元垄断”格局。这是地方政府“一元垄断”理论未曾关注的现象。本研究发现，土地管理体制与地方发展环境的不兼容，以及由此诱发的上级政府控制土地开发权行为，是基层政府违规突破上级垄断的原因；上级政府受到的合法性约束和风险约束、上级对下级的关系依赖则软化了上级的治理行动。由此，基层政府成为除上级政府之外的垄断者，形塑了土地开发中独特的“二元垄断”格局。其具有如下理论启示。

第一，更为深入地揭示了土地开发中地方政府行为机制的经验黑箱。一直以来，学界关注市/县政府垄断土地收益的过程，强调市/县政府的权力机制和影响力，忽视了农村基层政府在土地开发中的行为模式以及两级政府间互动关系的实际影响。

本文揭示了基层政府违规实施土地开发的行为机制，以及由两级政府共同建构的“二元垄断”格局的现实影响。在“二元垄断”中，基层政府与上级政府争夺土地开发的自主权和收益分配权的行为影响着地方经济和社会，尤其是基层政府以违规开发裹挟民众利益的行为诱发了社会风险，这具有深刻的警示意义。“二元垄断”还进一步揭示了为什么国家管控土地资源和治理土地违规的目标会遭到扭曲。它表明，国家目标的扭曲并非基层政府与上级政府的共谋造成的，而是土地管理体制造成了上级政府和基层政府的利益冲突，塑造了双方共同竞争垄断地位的行为，因而它们在获取制度发展空间的同时，也让国家对土地资源的指标化管制无从落实，消解了国家治理土地违法的权威。

第二，基于对“二元垄断”的社会学分析，本文揭示了不同层级的地方政府在土地开发中的行为多向性和组织环境的复杂性，从而突破了“一元垄断”强调地方政府单一追求土地收益最大化的理论预设。

以往的分析具有典型的经济学特征，按照“利益”所指不同，相关研究可细分为强调“土地市场收益”和“官场晋升收益”的不同脉络，由此，将地方政府置于“官场和市场”的激励环境下，建构了地方政府谋利化的理论取向。

而本文对“二元垄断”的研究表明，各级地方政府在土地开发中并非單一追求利益最大化。其中，基层政府实施违规开发是为了克服土地管理体制和农村市场资源不足的约束，还因为受制于社会压力而不得不满足民众诉求。这表明基层政府在复杂环境下呈现多重目标取向，且因制度环境压力的改变而采取不同的行为策略。同样，市/县政府尽管具有城市土地一级市场的垄断权，也希望将农村地区的土地开发纳入控制范围，但当它受到基层政府违规开发的挑战时，却在后者的关系约束和风险倒逼策略下放弃治理行动。这表明上级政府也力求在土地收益、关系收益和社会风险最小化等多重目标中获得均衡。

总之，在土地开发中，各级地方政府实际上受市场、社会以及政府体制等多重环境的影响，使其行为具有多向性，且常因应不同环境压力采取不同的行为策略，而不是在“官场和市场”激励下表现出追求利益最大化的稳定行为取向。从社会学视角来看，市/县、乡镇政府更多追求自身行为与复杂组织环境的兼容，与经济学意义上的追求收益最大化的“厂商”有着根本区别；它们追求垄断是为了维持政治、市场和社会环境的动态稳定，而非获取单一“市场”环境中的经济收益。

去杠杆的路径选择：财政去杠杆还是金融去杠杆？—基于企业部门的分析

南京大学商学院周菲、赵亮，南京财经大学金融学系尹雷本文节选自《财政研究》2019年第3期

本文基于2007-2017年沪深A股上市公司财务数据和中国宏观经济数据，实证检验了财政扩张和货币金融宽松对企业部门杠杆率、金融资源分配效率和微观企业融资成本的影响，据以评判和甄选去杠杆的最优路径。

实证结果表明，较之于金融去杠杆而言，选择财政去杠杆，即从财政方面着手压减政府支出、控制政府债务规模，可以更有效地降低企业部门宏观杠杆率，实现金融资源的更高效配置，并有助于定向调减国有企业部门的结构性高杠杆问题。

更深入的研究表明，政府投资建设性支出和保障性支出对于企业杠杆率的影响存在异质性，投资建设性支出扩张会更大程度地推升企业部门特别是国有企业杠杆率，因而财政去杠杆应以减少政府投资建设性支出为主要手段。

基于前文分析与实证结论，本文提出以下政策建议。

其一，在管控和调节企业部门杠杆率时应重点关注“财政去杠杆”途径，压减政府支出规模，控制政府债务增速。同时严控地方政府的过度投资行为，压减政府投资建设性支出，避免过度投资降低资金利用效率、推升企业部门杠杆。其二，在调节金融杠杆率时应平缓稳健，避免规制过严、紧缩过急、转向过度，为企业特别是民营企业营造宽松的融资环境。其三，以顶层设计硬化国有企业预算约束，革除政府对国有企业的“父爱主义”，在市场化理念下平等对待各类所有制企业，为企业部门结构性杠杆调整提供制度保障。