提高资本市场违法违规成本应综合施策

巩海滨

2月22日，中共中央政治局就完善金融服务、防范金融风险举行第十三次集体学习 。习近平总书记在主持学习时强调 ，要解决金融领域特别是资本市场违法违规成本过低问题，推动我国金融业健康发展。习近平总书记的重要讲话，对建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本场有着极为重大的意义。

当前 ，破坏资本市场发行和交易秩序、损害投资者正当权益的各类违法违规行为，已是阻碍资本市场平稳健康发展的顽疾。究其原因，违法违规成本过低是关键因素之一。解决资本市场违法违规成本过低问题，必须多管齐下、多措并举，构建多层次 、多元化的综合惩戒体系，并通过完善制度、强化执行、市场约束、信用惩戒等途径综合施策 ，大幅提高违法违 规行为的成本。

资本市场违法违规问题治理现状

资本市场违法违规问题治理工作取得了积极成效。2016年至2018年，中国证监会行政 处罚决定数量、罚没款金额、市场禁入人数等指标连创历史新高。 2016年，作出行政处罚决定218件， 罚没款共计42.83亿元，对38人实施 市场禁入;2017年，作出行政处罚 决定224件，罚没款金额74.79亿元， 市场禁入44人;2018年，作出行政 处罚决定310件，罚没款金额106.41 亿元，市场禁入50人。同时，证券监 管部门同司法部门密切协作，不断 完善证券领域违法行为民事赔偿 的立法和司法实践，强化涉嫌犯罪 案件的移送和审判支持，证券违法 犯罪行为的经济惩罚和刑事打击 力度显著增加。此外，在国家有关 部门的支持协助下，证券监管部门 完善制度设计、狠抓监管执行，坚决推进信用体系建设，健全失信联 合惩戒机制，严格开展市场准入审 查，有效震慑了不法行为人，重拳惩治了市场乱象。

但是现阶段，违法违规成本过低、违法行为获利远大于违法成本的问题依然突出，主要表现在以下 四个方面：一是与发达国家资本市场相比，惩罚力度有明显差距;二 是与国内有的市场领域相比，惩罚 力度也有差距;三是违法违规行为的民事赔偿金额少、诉讼周期长、获赔率低;四是违法违规行为的刑 事打击力度不够。

此外，组织机构承担责任过多、责任人员承担责任过少，上市公司因违法违规退市乃至破产情 形较少，违法违规主体改头换面再 次入市，违法违规中介机构未及时受到查处等负面现象，在资本市场 中仍是比较突出的问题。

提高资本市场违法违规成本的建议

尽快修法，弥补法律供给的不足。首先，加快证券法修法进度，通 过提高违法违规行为的行政处罚 上限，为加大行政处罚力度提供法 律空间。尤其是针对突出问题，优 先重点修改涉及欺诈发行、信息披 露虚假、编造传播虚假信息等违法 行为的规定，提高相应违法行为的 处罚上限，打破处罚金额60万或者 30万元的天花板，让违法成本远远 大于违法获益。落实上市公司与责任人员双罚制，提高违法行为责任 人员的处罚上限，让责任人责罚相 当，切实解决责任人违法、投资者 买单的问题。其次，抓紧修改刑法 和相关司法解释。正确认识经济犯 罪的危害性和对资本市场的破坏力，通过完善资本市场犯罪行为的犯罪构成相关规定和提高相关犯 罪行为的刑罚幅度上限，对欺诈发行、内幕交易、操纵市场等犯罪行为，按照严重犯罪行为规定较高的刑罚上限，为司法审判提供严判的 空间。加强司法解释的制订，适度 降低资本市场犯罪的入刑标准，改进行政执法与刑事打击的衔接，改变部分违法行为仅依靠行政处罚震慑不足的状况。

改进执法，增强精准打击的能力。提升资本市场执法能力和水平，是加大惩治力度的重要因素，也是解决违法成本过低的关键;充分运用好法律赋予的空间，则是执法能力建设的根本。各有 关部门应通过政治建设、业务学习和作风提升，努力建设一支政 治合格、业务精良、作风过硬的执法队伍，坚决做到严格执法、依法 执法、廉洁执法。应认真研究市场 规律和执法规律，梳理办案规律， 制订和完善各类违法违规案件的工作程序和执法标准 ，重点解决影响大、危害重的违法违规行为调查取证和认定处罚困难问题。 应集中优势兵力，将有限的执法 资源用于查处大案要案，形成震慑 。同时，加强执法协作，创造有利于资本市场执法的良好环境，提高稽查处罚合力，不断提高执 法质量和效率。

改进市场规则，让违法者远离市场。资本市场在金融运行中具有 牵一发而动全身的作用，必须严防 违法分子浑水摸鱼、违规逐利。市 场准入和禁入制度应成为提高违 法违规成本的重要方式。要完善各 类监管规则，依法采取监管措施， 禁止违法分子再次进入市场，把不 适于从事资本市场业务的机构和 个人逐出市场 。通过运用市场准 入规定严格审查把关 ，对有重大 违法前科的应从严掌握，拟上市的 不得上市，申请牌照的不予发放， 不适当人选不颁发资格。严格执行 市场退出规则，对严重违法的上市 公司，严格把握标准，坚决实施退 市。对严重违法的各类证券期货基金经营机构和其他中介机构，依法 撤销资格或者执照。通过完善相应 的规则并严格执行，让违法者不能 进入市场，剥夺其从事相关业务的 资格。

通力合作，发挥民事赔偿的惩戒作用。让违法分子承担民事赔偿 责任，是提高资本市场违法违规成 本的重要途径。证券法及相关法律制度规定了资本市场多种违法行 为应当承担民事赔偿责任。由于司法解释和配套制度相对滞后等原因，目前民事赔偿机制仍有巨大提升空间。通过完善司法解释和提升司法审判功效，让涉及资本市场的民事赔偿案件能够及时立 、及时判 ，判得重 、罚 得严 ，可以大幅 提升对违法行为的制裁和震慑力 度。此外，还应加强此类民事赔偿 案件的仲裁和调解，建立违法分子承担赔偿责任的渠道，便利受害群体的索赔获偿，提升广大投资者及相关权利人行使民事追偿 权的积极性 。证券监管部门和司法部门应完善规则、顺畅机制、加强实施。有关社会机构应加强服务，发挥公益组织保护、服务投资 者的作用。社会各方应通力合作， 通过民事赔偿诉讼、调解、和解和 仲裁等渠道 ，促使违法者承担赔偿义务 ，帮助索赔者实现赔偿，让人民群众有获得感 ，让民事赔偿成为提高违法违规行为成本的“第二战场”。

信息联通，让违法失德者处处受限。资本市场是信用市场，守法守规、诚实信用是资本市场赖以生存的基础。失信惩戒是市场经 济的必然要求，也是提高违法违规成本的重要方式。惩戒措施包括融资限制、机构设立限制、任职资格限制、加强检查频度和力度等方面，此外还与失信人银行贷款 、交通出行、消费行为等挂钩， 在提高违法违规成本方面效果明显。资本市场已经建立了比较完备的诚信法规体系和诚信管理制度，但制度的落实有赖于整个国家的信用信息共享，需要各部门 相互交流嚴重失信人员名单、失信关联黑名单和失信重点关注名单等 。只有这样，才能推动形成 “一处违法、处处受限”的局面，让违法违规者无处遁身。