国有控股混合所有制企业内部控制的研究

魏敏伊 罗丽萍 李达

[摘要]混合所有制改革给国有企业的发展带来了新的机遇与挑战，优化了市场经济体制。国有企业在改革过程中由于监管不足、内部治理机制不完善等原因往往造成内部控制失效、诱发国有资产流失等问题。在信息化、国际化、市场化的背景下，国有控股混合所有制企业需要不断完善企业内部控制机制，加强企业内部控制建设。

[关键词]国有控股；混合所有制企业；内部控制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201915073

自2013年实施混合所有制改革以来，非公有资本被引进国有企业，改变了原来国有股“一股独大”的格局，改善了国有企业产权主体缺位所带来的治理效率低下的现状。2015年国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中提出国有企业发展混合所有制经济需要建立健全混合所有制企业治理机制。在2017年，监事会深入企业实地监督，推动国企在淘汰落后产能、重组整合、压缩管理层等级等方面取得卓越成效，国企利润大幅增长，央企利润增速创近5年同期最好水平（证券时报，2017）。截至2018年，国家发展和改革委员会与国有资产监督管理委员会已推出三批混合所有制改革试点示范项目，实现了电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大重要领域全覆盖，并延伸到国有经济较为集中的一些重要行业。[ZW（]来源： 经济体制综合改革司http：//zysndrcgovcnxwfb201804/t20180412_882291html[ZW）]而内部控制作为合理保证混改背景下国有控股企业发展与建设的内部治理机制，需要得到充分重视，因此，在混合所有制改革的背景下研究国有企业的内部控制对于提高企业治理效率，完善内部经营有重大意义。

1文献综述

目前文献大多是从公司治理、行业领域以及投资者保护的角度研究国有企业在混合所有制改革中遇到的问题以及对策。在公司治理方面，刘运国等（2016）研究发现非国有股东在高层治理维度的参与有助于提高国有企业内部控制质量，且这种积极作用只存在于竞争性国有企业与地方国有企业。杨红英等（2015）從董事会治理结构、董事会构成和董事会信息共享机制等方面对国有企业混合所有制改革中企业的内部治理进行了研究，并针对混合所有制改革中遇到的问题提供建议。在行业领域方面，徐灿等（2018）提出混合所有制改革下的国有企业应把顶层设计作为出发点，把企业划分为公益性与功能性和竞争性。李军等（2000）从国有股在混合所有制企业中占比不同的角度出发，发现对于涉及国民命脉的重要行业，国有企业应保持绝对的控制权。在投资者保护的角度方面，秦江萍（2017）发现相对国有参股上市公司，国有绝对控股上市公司对中小股东的权益保护效应更为显著。郑晓洁（2018）则归纳总结以及分析了当前国有企业内部控制存在的问题。

可以发现，现有文献对国有企业混合所有制改革遇到的问题研究已经逐渐成熟，但是从内部控制为角度对混合所有制企业的研究较少。本文结合国有企业混合所有制改革的背景，从内部控制五要素的角度出发探讨了国有控股企业在混改过程仍然存在的问题，并提出相应的建议，为当前混合所有制改革进一步推进提供一定的借鉴意见。

2混合所有制改革背景下国有控股企业内部控制存在的问题

21内部环境层面

在国有绝对控股企业中，国有企业股权结构存在“一股独大”的现象，股权流通性差，政府官员由于不直接参与分享投资决策带来的利益因此缺乏足够的动机发挥监督的职能，从而使经营者容易形成“内部控制”，造成国有资产的流失。经过混改后，股权结构发生一定变化，形成股权多元化特征。由于各投资主体利益诉求不同，参与公司治理的能力和目的也不同，控股股东、制衡股东、中小股东的制衡作用受到制衡股东类型、持股比例等的影响，因此并不能非常有效地发挥作用。在企业组织架构方面，内部治理机制不够完善，有些混合所有制国有企业在董事会、股东大会、监事会等职能机构的建设不够合理，因此仍然存在着经理层过度消费行为不能得到遏制，管理层凌驾于控制之上的现象，且我国混合制企业根据国有股持股比例不同划分不同，行业性质，制度环境等不同也会影响企业内部控制，若企业没有根据自身情况而盲目效仿，将会严重影响企业生存发展，阻碍混合所有制深度改革。而在企业文化方面，原国有企业经营管理受到政府部门过度干预，具有浓厚的行政色彩，在混改过程中国有和民营资本的融合需要充分的适应期，共同建立企业价值观才能增强企业的创新力和活力。

22风险评估层面

混合所有制企业由于股权结构复杂，其对风险管理的要求更高，所面临的风险也越大，通常表现在业务管理、信息披露、组织管理等方面及股权制衡机制、监督机制的不完善、资产管理责任不明确等问题极易引起管理层滥用职权进行不正当关联交易、非法资金占用，从而对企业生存发展有不利影响。而国有资本持股比例，民营资本参股方式等也会影响国有资产的保值增值，从而影响企业的治理效果。

23控制活动层面

混改后的国有企业在会计基础和系统控制、职务分离、授权审批管理以及绩效考核等方面也有许多不同。通过完善会计记录的准确性和完整性，确保不相容职务之间相互分离，公开透明审批程序，明确授权审批范围，控股股东以及制衡股东同时享有对重大事项的表决权能够一定程度杜绝高层管理人员徇私舞弊的行为。原国有控股企业在绩效考核方面依据国资委指标进行评估，往往会造成管理层为了达到指标而做出不利于公司整体利益的行为，因此如何在坚持党组织领导下适当调整考核指标对于企业经营管理有着重大影响。

24信息与沟通层面

混合所有制企业中，信息沟通在各部门之间，不同职责员工之间及时有效的传达能够确保企业在短时间内共享财务信息，从而有利于管理层做出正确的投资决策。首先，一些混改国有企业在内部治理机制上的不完善容易造成信息在中小股东、控股股东和管理层之间流通不当，从而造成控股股东或者管理层行使机会主义行为，侵占中小股东权益。其次，部分上市公司在内部控制信息披露方面不够规范，普遍存在披露内部控制缺陷时避重就轻、遗漏或隐瞒披露的现象。2016年我国上市公司执行企业内部控制规范体系基本报告显示：内部控制缺陷认定标准未披露的上市公司占总全部上市公司的比例由2015年的150%上升至2016年的191%，上升了041%，纳入实施范围上市公司中仍有120家未披露内部控制评价报告，占比724%。[ZW（]来源：财政部会计司http：//kjsmofgovcn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/201801/t20180112_2794743html[ZW）]尽管证监会于2014年制定《公开发行证券的公司信息披露编报规则第21号》中规范了上市公司内部控制信息披露格式，但是上市公司在实际内容的披露上存在一定的自主裁量权。

25内部监督层面

部分混改后国有企业仍然存在着内部审计机构独立性不足、审计计划不够、机构设置不合理、人员配备不充分等问题。混改后的国有控股企业内审人员大多是政府官员，在审计过程中可能沿袭混改前的审计方式，对审计目标定位不够合理，过于关注事后审计而缺乏对企业经营活动全程监控，因此对审计结果的建议和应用也不够充分。尽管混改后审计流程得到一定程度的优化，但是股东会、监事会、董事会、管理层之间的责任还不够明确，独立董事制度往往流于形式而不能充分发挥监督作用，因此难以满足和维护中小股东的利益。

3混合所有制背景下优化国有企业内部控制的建议

31不同股权结构混合所有制企业内部控制建设

根据国有资本在混合所有制企业中所占比例不同分为国有资本绝对控股型企业、国有资本相对控股型企业、国有资本参与型企业。国有资本占比不同的混合所有制企业由于内部控制缺陷不同，应当从不同方面加强内部控制建设。国有资本绝对控股型企业在保证政府掌握控制权的条件下，应当加强对民营资本的监督，同时也要激发民营资本在国有企业中的活力。国有资本相对控股型企業中国有资本与非国有资本相互制衡，应当充分发挥非国有资本的监督作用，减少国有资产流失。国有资参股型企业本质上是竞争性企业，应充分协调各资本的利益，优化内部控制建设模式。

32内部控制建设应适应“互联网+”时代的改革需要

随着“互联网+”信息技术的发展，内部控制建设也应当紧跟时代潮流。一方面，国有控股企业应当引进和培养计算机方面的人才，对企业风险管理提供指导建议，建立健全风险评估体系，提高内部控制效率。另一方面，国有企业应当利用信息技术的先进性，完善信息沟通交流制度，构建内部控制组织框架，确保信息在各部门、各员工之间及时传达，从而使管理层能通过及时准确的信息进行投资决策。

34完善内部控制机制，加强内外部监督

国有企业应当提高对内部控制建设的重视程度，结合混合所有制改革中发现的不足改进内部控制机制，根据《配套指引》《公开发行证券证券的公司信息披露规则第21号》等相关文件，规范并统一上市公司内部控制信息披露格式和内容，不断优化内部控制缺陷认定标准原则。另外，国有企业应当加强内外部监督，明确内部审计机构相关职责，同时加强中介机构和公民等社会力量的外部监督，促使相关信息透明化。

4结论

国有企业混合所有制改革不能流于形式，其重点不仅在“混”，也重在“改”。混合所有制企业在内部控制方面仍存在一定的问题，需要通过股权结构的调整，针对不同股权结构的侧重点进行完善以适应当前信息化、国际化、市场化的趋势，不断完善企业内部控制机制，加强企业内部控制建设。

参考文献：

[1] 刘运国，郑巧，蔡贵龙非国有股东提高了国有企业的内部控制质量吗？——来自国有上市公司的经验证据！[J].会计研究，2016（11）：61-68，96.

[2] 杨红英，童露国有企业混合所有制改革中的公司内部治理[J].技术经济与管理研究，2015（5）：50-54.

[3] 徐灿浅谈混合所有制改革下的国有企业公司治理[J].中国管理信息化，2018，21（21）：8-9.

[4] 李军，肖金成混合所有制企业中的国有资本管理[J].经济研究参考，2015（3）：18-25.

[5] 秦江萍混合所有制企业内部控制的中小股东权益保护效应[J].中国流通经济，2017，31（12）：80-91.

[6] 郑晓洁混合所有制改革背景下的国有企业内部控制研究[J].贵州商学院学报，2018，31（2）：65-70.