当代中国地方官员有序政治流动及其经济性影响——实际任期考察的视角

姚金伟,韩海燕

(1.国际关系学院国际经济系,北京 100091;2.陕西省社会科学院人文杂志社,陕西 西安 710065)

一、问题的提出

成大事者，以多得替手为第一要义。政治精英转换是当代中国地方官员有序政治流动的基本动力，而人事更迭存在深刻的经济根源，即改革开放和四个现代化事业。中华人民共和国成立后，毛泽东依靠发动群众，遏制官僚主义膨胀，地方官员更多来自中央政府的政治授权，这就实现了中华人民共和国成立后的单一制国家建设。十一届三中全会确立了党和国家工作重心的转变，即从阶级斗争转向经济建设。邓小平大力起用年轻锐利的地方年轻干部，鼓励他们争当改革干将和闯将。他提出了“干部四化”的主张，并支持组建了第三梯队，掀起了政治精英大转换的政治浪潮。徐湘林[1]指出：年迈体弱、缺乏良好教育和专业知识的老干部离开了领导岗位，取而代之的是新型的中青年知识—技术型官僚；他们大多受过良好的教育和具有相关的专业知识，对十一届三中全会以来的政治路线和方针政策持拥护态度,从革命干部到技术官僚的政治精英转换奠定了中国改革开放的政治基础。

中国经济奇迹存在深刻的政治根源。改革开放初期，中央组织部成立青年干部局，组建第三梯队，他们成为四个现代化路线的坚定执行者。经济绩效和经济发展能力越来越成为官员晋升提拔的重要依据，中央组织部将此写入了干部考核管理办法等一系列组织规定。1979年11月，中央组织部印发《关于实现干部考核制度的意见》，提出了政绩考核的概念，要求对干部工作成绩从德、能、勤、绩四个方面进行考核。1998年5月，中央组织部印发了《党政干部考核工作暂行规定》，提出领导班子考核内容为思想政治建设、领导现代化建设的能力和工作实绩三个方面。并对工作实绩做了明确界定：在经济建设、社会发展、精神文明建设和党的建设等方面所取得的成绩和效益，在推进改革、维护稳定方面所取得的成绩和效益。地方县以上党委和政府领导班子的工作实绩主要包括各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益与后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度，科教文卫体事业的发展，环境与生态保护、人口与计划生育、社会治安综合治理等状况。这就突出了经济绩效和经济发展能力在“能、绩”考评中的分量。随着中国经济社会发展进入不同阶段，对地方官员经济绩效和经济发展能力的考核要求也逐渐发生变化，这些变化均是适应不同时期经济社会发展要求的有效政策调整。根本意义而言，能力导向型的干部选拔机制是当代中国地方官员有序政治流动的依据。各时期人事政策调整的重点，也只是对能力有所侧重的要求。

地方官员有序政治流动是认识中国经济40年改革发展的逻辑主线。剖析当代中国地方官员有序政治流动的依据、结果、影响，对于理解中国道路和中国模式具有深刻意义。更进一步地，追溯到中国古代历史，当代中国政治人事制度设置与中国古代官制的历史延续性何在？现代中国在经历了学习原苏联和欧美的制度洗礼后，如何坚守历史传承？笔者基于地方官员实际任期的考察谨做初步探讨。

本文可能的学术贡献主要体现在三个方面：首先，揭示了中国经济增长的政治根源，率先提出了地方官员任期与投资增长之间所存在的“三上二下式倒U型分布”，揭示了中国政治商业周期的结构性特征，深化了对中国模式的探讨。其次，通过统计和计量分析，深入剖析了当代中国地方主官实际任期，具体提出“五年任期制缩水为三年之政”，弥补了学界对政治激励研究的短板，该结论具有丰富的政策意义。最后，更深一步讨论了中国传统智慧对现代治理的历史和机制的延续性，特别是用最简单的实际任期调控解决最复杂的权力—信息不对称性难题。

二、依据：能力导向型的干部选拔机制

(一)起用一代新人

从五条标准到“干部四化”。1964年，毛泽东在《人民日报》刊发的《九评苏共中央的公开信》中，提出了选拔培养接班人的五条标准：必须是真正的马克思列宁主义者；必须是全心全意为中国和世界的绝大多数人服务的革命者；必须是不但要团结与自己意见相同的人，而且要善于团结那些与自己意见不同的人，还要善于团结那些反对过自己并且已被实践证明是犯了错误的人；必须是党的民主集中制的模范执行者，而不能像赫鲁晓夫那样，破坏党的民主集中制，专横跋扈，对同志搞突然袭击，不讲道理，实行个人独裁；必须富于自我批评精神，勇于改正自己工作中的缺点和错误，而绝不能像赫鲁晓夫那样，文过饰非，把一切功劳归于自己，把一切错误归于别人。十一届三中全会实现了党和国家工作重心的转移，但仍有一些领导干部对十一届三中全会的路线、方针、政策不理解、不支持，甚至抵制。对时局的隐忧，特别是担心“三种人”(即文革中靠造反起家的人、帮派思想严重的人、打砸抢分子)兴风作浪，邓小平着手考虑提拔中青年干部。1979年11月，邓小平在中央党政军机关副部长以上干部会上指出，“现在我们国家面临的一个严重问题，不是四个现代化的路线、方针对不对，而是缺少一大批实现这个路线、方针的人才”[2]。紧接着，邓小平提出了“干部四化”。1980年12月，邓小平在中共中央工作会议上提出，要在坚持社会主义道路的前提下，使我们的干部队伍年轻化、知识化、专业化，并且要逐步制定完善的干部制度来加以保证；提出年轻化、知识化、专业化这三个条件，当然首先是要革命化，所以说要以坚持社会主义道路为前提。

组建第三梯队。1981年4月，陈云[3]在《提拔培养中青年干部是当务之急》明确提出，从现在起，就成千上万地提拔培养中青年干部，让德才兼备的中青年干部在各级领导岗位上锻炼，老干部对他们实行传帮带，使大量的中青年干部成为我们各级党政工作强大的后备力量，随时可以从中挑选领导干部。实际上，第三梯队这个说法由胡耀邦提出，是相对第一梯队和第二梯队而言的，具体来说，第一梯队指的是中央常委，第二梯队指的是主持中央日常工作的干部，第三梯队指的是年龄在50岁上下、特别是40岁上下的中青年干部。当时主持中央日常工作的第二梯队干部年龄也是60岁以上了，与第一梯队年龄相差不大。为此，中央组织部成立“青年干部局”(其中，一处负责联络部委，二处负责联络地方)，由李锐担任第一任局长。1983年9月，中共中央批准下发了《中央组织部在全国组织工作座谈会上的报告》，提出了关于第三梯队建设的原则性要求。随后一个月左右，中共中央印发《关于建立省部级后备干部制度的意见》，具体公布了第三梯队建设的目标和任务等实施细则。

1985年，后备干部梯队初步形成。陈坚[4]指出，最初要求在1984年7月前选定1 000名省部级后备干部，到1985年，中央组织部共选出省部级后备干部855名、地局级后备干部17 690名、县处级后备干部96 945名。与此同时，从1980—1985年，全国选调了9 900名应届优秀大学生到基层锻炼。此后，1986年和1987年又进行了名单更新。青年干部局承担了组建第三梯队的主要工作，在考察干部时，严格落实“干部四化”，特别是严格把好政治、年龄和文化三关。当时青年干部局还自行设计了民意测验表格，旨在运用定量考核办法提高大规模干部考察的效率，为了避免选出平庸、四平八稳的干部，特意不设置中或良，而只设置非常好、好、差、很差这四类选项。

扶上马、送一程。第一批第三梯队名单初步确定后，中央组织部制定《关于加强与改进部委第三梯队建设工作的几点意见》，对第三梯队采取因人而异、分类指导的培养措施，放到主要领导岗位上锻炼。在青年干部局的帮助下，列入第三梯队的后备干部相继建立起相称的履历表。当然，第三梯队名单实行滚动式管理，对列入名单的人选逐年进行考核，新发现优秀人才也随时补充，而逐渐暴露问题的人选也及时调整出去，这就保证了第三梯队较高的人才队伍水平。1984年10月，十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，其中第九条明确提出，“起用一代新人，造就一支社会主义经济管理干部的宏大队伍。”最初为防范“四人帮”势力复辟而缔造的第三梯队，则成为改革开放基本国策的坚定执行者：从1985年开始，第三梯队名单中的后备干部先后走上党政一把手的领导岗位；从党的十三大—十八大，多数中央委员均出自第三梯队；而十七大和十八大政治局常委中，只有两位未被列入第三梯队。这样的人事安排从根本上保证了中国改革开放的现代化进程顺利推进。

(二)数字出官？问卷结果检验

经济绩效和经济发展能力是否成为干部选拔的重要依据？2017年5—9月，笔者对湖南省衡阳市、四川省成都市、贵州省贵阳市和安顺市200名县处级以上地方官员进行了问卷调查。共发放问卷200份，回收179份，其中有效问卷159份，有效问卷率为79.5%。问卷对象为县处级以上的地方官员，具体如副市长、县长、县委书记以及各市直机关职能部门负责人等。其中，就性别而言，男性官员为105人，占66%，女性官员为54人，占34%；就年龄分布而言，35岁以下官员为55人，占34.6%，36—40岁官员为72人，占45.3%，41—45岁官员为31人，占19.5%，46—50岁官员为1人，占0.6%；就行政职务分布而言，副市长26人，占16.4%，县(区)长21人，占13.2%，副县(区)长29人，占18.2%，其他83人，占52.2%，这里的其他指的是市委市政府、市人大政协及各市直机关和职能部门的副处级以上领导，包括调研员等；就行政级别的分布而言，副处级以上官员为133人，占83.6%，厅局级官员为26人，占16.4%。问卷对象基本社会特征变量的标准差分布显示，数据分布基本稳定，数据质量较好。

70%以上的问卷对象认为地方官员(县区级和地市级)提拔看重经济绩效和经济发展能力。具体而言：对县区级干部提拔的认识中，71.7%的问卷对象同意或完全同意干部提拔中对经济绩效和经济发展能力的看重；对地市级干部提拔的认识中，更有79.24%的问卷对象持同意或完全同意的态度；就完全同意的认知分布而言，问卷对象对县区级干部的提拔依据的态度比对地市级干部更显著。这就意味着绝大多数的问卷对象都认识到，经济绩效对于县区级和地市级干部提拔具有十分重要的意义。

进一步追问，地方干部选拔的决定性因素有哪些？本调查问卷设计了九项选拔指标，问卷对象从这九项指标中选前四项决定性因素的指标。综合目前学界研究视角，这九项指标具体总结为：年龄和学历；资历；血缘和姻亲关系；老乡、同事、同学关系；相同的爱好和兴趣；经济绩效和发展经济的能力；政策创新的能力；平衡各方利益的能力；不犯错和不担责。就县区级官员晋升决定性因素(前四)分布情况看，28.3%的问卷对象选择的是年龄和学历、经济绩效和发展经济的能力、政策创新的能力以及平衡各方利益的能力；9.43%的问卷对象选择的是资历、经济绩效和发展经济的能力、政策创新的能力以及年龄和学历；8.18%的问卷对象选择的是年龄和学历、经济绩效和发展经济的能力、平衡各方利益的能力以及不犯错和不担责。从具体分布来看，问卷对象具有共识的是年龄和学历、经济绩效和发展经济的能力以及平衡各方利益的能力。就地市级官员晋升决定性因素(前四)分布情况看，34.59%的问卷对象选择的是资历、经济绩效和发展经济的能力、政策创新的能力以及平衡各方利益的能力；13.21%的问卷对象选择的是年龄和学历、经济绩效和发展经济的能力、政策创新的能力以及平衡各方利益的能力。从具体分布看，经济绩效和发展经济的能力、政策创新的能力以及平衡各方利益的能力这三个因素在地市级官员晋升因素中具有共识性认识。

能力导向成为地方官员选拔的主要依据。从问卷对象对县区级和地市级官员晋升决定性因素的认知看，具有共识的是三种能力，即经济绩效和发展经济的能力、平衡各方利益的能力以及政策创新的能力，其中尤其以经济绩效和发展经济的能力和平衡各方利益的能力最受认可。而存在差异的是，在县区级官员的晋升决定性因素中，年龄和学历同样发挥着重要作用，其次是政策创新的能力。而在地市级官员晋升决定性因素中，政策创新的能力发挥着重要影响，其次是资历。这种差异是对地方官员政治晋升过程中选择偏好的深刻反映。长期以来，“数字出官”被用来描述干部选拔中看重经济绩效的现象，甚至在官场流行“GDP出干部”上述说法。通过上述问卷调查似乎也进一步证实了上述说法：在县区级和地市级干部提拔中，经济绩效和发展经济的能力确实是重要因素，但这也并非绝对，同样重要的考量因素还有官员平衡各方利益的能力以及政策创新的能力，此外，还有年龄、学历和资历。这意味着组织部门提拔地方官员虽然突出能力导向，但这个能力是综合能力，特别是2006年中央组织部印发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》倡导正确政绩观之后，“唯GDP论”有所缓解。2014年中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，进一步优化干部提拔标准。当然，毋庸置疑的是，经济绩效和发展经济的能力仍然是中国能力导向型干部选拔机制的基础，这是由中国经济发展模式所决定的。

三、结果：五年任期缩水为三年之政

地方党政领导干部任期制有着严格的制度规定。干部任期制是中国政治民主化的重要改革成果，源自邓小平对领导干部职务终身制的废除。从20世纪80年代开始，浙江省、四川省、天津市和山东省等地开始了党政领导职务任期制的零星试点。1995年开始，中国陆续出台了多项有关干部职位任期制的政策法规。1999年，中央组织部成立“建立党政领导职务任期制的制度和法规问题研究”课题组，同时在天津市、江苏省、福建省、浙江省、辽宁省、山东省、济南市、青岛市和成都市等九省份展开课题研究，这批研究成果成为后来各地党政领导职务任期制政策文件的来源。2000年8月，中共中央公布了《2001—2010年深化干部人事制度改革纲要》，明确指出实行党政领导职务任期制。

2002年，十六大报告第一次在党的工作报告中明确提出，实行党政领导干部职务任期制。2004年，全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十八条规定，“地方各级人民政府每届任期五年”。2006年，中共中央发布《党政领导干部职务任期暂行规定》，明确规定，“党政领导职务每个任期为五年，在相同职务上任职不超过两个任期，其中民族自治地方的少数民族领导干部可以适当放宽”，第四条对此进一步强化，“党政领导干部在任期内应当保持稳定；党政领导干部在一个任期内因工作特殊需要调整职务，一般不得超过一次”。不满一个任期的只有六种特殊情况，即达到退休年龄、由于健康原因不能或者不宜继续担任现职务、不称职需要调整职务、自愿辞职或者引咎辞职和责令辞职、因受处分或受处罚需要变动职务或者被罢免职务和因工作特殊需要调整职务。因此，从制度层面看，中国官员的任期规定十分明确。

干部五年任期制由此得以确立。2007年，党的十七大报告强调，在党的领导干部任期制初步确立的情况下，接下来的主要工作是，健全领导干部职务任期、回避、交流制度，完善公务员制度。2009年，中央组织部发布《关于严格执行干部职务任期规定保持干部在法定任期内稳定的通知》规定，“市、县、乡党政领导班子成员在同一个岗位应当任满一届，无特殊原因未任满一届不得调动。”2013年11月，中共中央出台《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，明确提出，“完善党政领导干部职务任期制度，适时修订《党政领导干部职务任期暂行规定》，严格控制选任制领导干部任期内职务变动，规范干部轮岗交流，避免党政领导干部因调动频繁而引发短期行为”。2014年9月，中共中央办公厅印发《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》明确要求，“保持乡镇干部队伍相对稳定，乡镇党政正职一般应任满一届，乡镇领导班子成员任期内一般不得调动或调整”。

2016年，中央再次印发三个法规文件强调干部五年任期。这三个法规文件分别是《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任期回避暂行规定》。根据这三个文件规定：党政领导职务每个任期为五年；党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务；且县级以上地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满十年的，必须交流。此外，《中国共产党党章》对党组织各级委员会任期都做了规定：从中央到基层党的委员会每届任期均为五年。2018年7月，中共中央办公厅印发《关于党的基层组织任期的意见》规定：村和社区党的委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期为5年。

在现行干部选拔制度的作用下，地方党政官员的实际任期已经由任期制所规定的五年缩水为三年，如表1所示。由表1可知，从1978—2018年，当代中国地方党政官员实际任期分布情况看，多数比例的地方主官，具体包括：23.0%省委书记、24.4%省长、22.8%市长、22.8%县/区委书记和23.9%县/区长实际任期均为三年。就市委书记而言，20.2%的市委书记实际任期为四年，实际任期为两年和三年的市委书记占比皆为18.8%。就中国地方党政官员的实际任期而言，278名省委书记的实际任期均值为53.7个月(约4.5年)，320名省长的实际任期均值为46.9个月(约4年)，3 156名市委书记的实际任期均值为43.3个月(约3.5年)，3 321名市长的实际任期均值为39.4个月(约3.25年)，2 519名县/区委书记的实际任期均值为42.4个月(约3.5年)，3 321名县/区长的实际任期均值为38.8个月(约3.25年)。其中，县级主官的实际任期均值接近市级主官，主要原因是受限于县级主官履历的可获得性，致使目前该数据库中县级主官编码数量有限。随着县级主官履历编码数量的扩大，县级主官实际任期均值与市级主官实际任期均值的差距将会进一步扩大。

表1 当代中国地方党政官员实际任期统计：1978—2018年

资料来源：根据笔者自制的《当代中国地方官员数据库：1978—2018年》整理而成。

表2报告了159名调查对象对省级、地市级和县区级书记及行政长官实际任期的认知情况。具体而言，省委书记的实际任期集中于4.6—5年，省长的实际任期集中于4.1—4.5年，81.1%的调查对象认为省委书记的实际任期在5年以内，71%的调查对象认为省长的实际任期在4.5年以内。地市委书记的实际任期集中于3.6—4年，市(地)长的实际任期集中于3.1—4年，47.7%的调查对象认为地市委书记的实际任期在4年以内，67.3%的调查对象认为(地)市长的实际任期在4年以内。县(区)委书记的实际任期集中于3.1—3.5年，而县(区)长的实际任期集中于2.6—3年，49.7%的调查对象认为县(区)委书记实际任期在3.5年以内，66%的调查对象认为县(区)长的实际任期在3年以内。而从标准差分布看，基本上是级别越高，标准差越大，这意味着对于地方政府而言，级别越高，官员实际任期的变化幅度越大，而越接近基层的地方官员，其实际任期变化差异越小，实际任期分布越集中。这159名调查对象对地方长官实际任期的认知分布与表1所报告的当代中国地方党政官员的实际任期基本一致，例如，这159名调查对象对市委书记的任期分布中，35.2%的任期认知集中于3.6—4年；而表1市委书记的平均实际任期为43.3个月，恰处于3.6—4年的范围之内。这意味着测量具有较好的建构效度，其结论也具有可推广性。

表2 地方官员实际任期认知的概率密度分布表

四、影响：中国政治商业周期的结构性特征

在实际任期的作用下，当代中国地方官员有序政治流动产生的宏观经济影响尤以政治商业周期表现最为深刻。特别是“三上二下式倒U型分布”，即在一届地方政府五年任期内，存在固定资产投资前三年较快增长，后两年增长速度回落的现象。姚金伟等[5]基于1978—2012年省级固定资产投资的面板数据分析发现了这一统计现象，并在稳健性检验部分，对七个五年小周期分别做了检验，除了三次外部冲击所在的三个小周期存在差异性扭曲作用，其他四个五年小周期都存在“三上二下式倒U型分布”的结构性特征。Xi等[6]针对1994—2011年市级地方主官的实证分析也证实了政治商业周期的存在，并进一步讨论了能力和机会主义在异质性的地方主官群体中的差异。具体而言，能力相对较低的官员，机会主义特征越显著。

任期前三年投资快速增长是关键。根据159名问卷对象对地方官员任期与投资增长“三上二下”的认知情况可知，89.94%的问卷对象认为，前三年投资力度大，后两年投资衰减的政治商业周期表现显著。何以第四年成为任期内的敏感年份呢？这一年是官员流动的重要考察期，组织部门和上级党委酝酿人事调整会特别关注这一年的官员行为。此外，中国共产党全国代表大会召开在即，在地方官员看来，中国共产党全国代表大会前一年是政治敏感期。一方面，是因为中国共产党全国代表大会由基层政府往上逐级召开；另一方面，中国共产党全国代表大会召开前夕，地方辖区内不能出现有碍政治安定局面的事件。表3报告了问卷对象对任期内晋升关键年与中国共产党全国代表大会前晋升敏感期认识的交叉分析，由表3可知，任期的第四年既是晋升关键年，又是中国共产党全国代表大会前的晋升敏感期，交叉列表的相关性指数显示不存在共线性问题。这就意味着从第四年开始，地方官员要特别注意查漏补缺，防范投资风险，特别是出现投资过快所引发的重大安全生产事故、损害生态环保事件以及征地拆迁所引起的群体性事件等一票否决行为。

表3 地方官员关于晋升敏感期认知的交叉分析列表

注：交叉列表的Pearson相关性数值为-0.04，Spearman相关性数值为-0.03，二者不存在共线性问题。

五、历史基因：不变之变

官员任期制是中国古代官制的重要内容。《尚书·尧典》记载，“三载考绩，三考黜陟幽明，庶绩咸熙”。秦汉以来，任期制有一个逐步摸索、形成的过程。西汉时曾实行久任制，到东汉后期，官员任期过短甚至成为“害民之政”，“转动无常、轻忽去就”，政风急剧恶化。西晋之际，出现了六年任期的明确规定。南北朝时，出现了地方官员任期由六年改为三年。北周时对官员实行“每岁一考，四年黜陟”的制度。南北朝时加强对地方官员考核任期年限的缩短，表明中央政府加强对地方官员的管理权，这主要是源自对地方叛乱势力的防控。隋唐以后，官员任期制度逐步完善，特别是考任制逐渐成熟。隋朝实现大一统后，为了防止地方割据势力，规定九品以上地方官员全部由中央吏部考察任命，且郡县官员实行定期移任制。隋朝稳定3—4年任期，唐承隋制，唐代官员的任期根据不同的官职一般在3—5年。宋明清奠定了地方官员“三年一任之法”。虽然宋代地方官员与京官经常调整任期，但基本遵守一年一考核、三年一升迁的官员考核任期制度。明朝前期，曾坚持“内外官满三年为一考，六年再考，九年通考黜陟”的九年任期制度，后来不断缩短。到明代的嘉靖与万历年间，部分县令的平均任期已经缩短到三年左右。清代继承明代地方官员三年一考核的制度，但因为实际中存在丁忧、弹劾、别派他用等情况，官员任期远远达不到法律规定的时限。

地方官员实际任期缩水由来已久。就地方官员的实际任期而言，苗书梅[7]指出，在宋神宗朝以前，普遍以三年为一任，哲宗朝以后，幕职州县官员仍以三年为一任，京朝官员出任者则以两年满任为主，南宋时选任之外的地方官员均以两年为任期，实际执行中比北宋末年的换易速度更快，地方官员任期太短遂成为当时政治弊病。周雪光[8]指出，明清之际地方官员实际任期平均不足三年。刘鹏九等[9]指出，据清康熙及民国《内乡县志·职官》记载，在清代内乡县历任县官113人，除连任、临时升用、卒于官职和丁忧等特殊情况，平均任期为两年半，基本与规定的三年任期相吻合。当然，就清朝整体而言，州县官员平均任期也有一定变化，康熙朝(公元1662—1722年)州县官员平均任期为四五年，乾隆朝(公元1736—1795年)平均任期为三年，到嘉庆(公元1796—1820年)和道光年以后平均任期只有一年多。在官员任期急剧“缩水”中，吏胥和幕宾等掌握了当地理人治事的实权。吴仁安[10]指出，清代不论是科举入仕还是捐纳成官的，在其正式出任为州县官员之前，均不懂法制条律，实际指挥州县官办事者，却是熟读清律又深知“事例”的法治专家幕宾和吏胥，这也有了“与吏胥共天下”的说法。此外，晚清之际，各省督抚在州县任职中的权力越来越大，相应地，这些督抚自行征辟的幕僚更是显赫，在晚清动乱变革之际，更有幕僚直接成为督抚或协助督抚决策，这也就产生了“幕僚当国”的说法。

任期制根植于单一制。本文基于对中国地方官员实际任期的研究有三个基本结论：首先，就行政层级而言，上级政府主官实际任期比下级政府主官实际任期长，省级党政领导的实际任期长于地市级党政领导，地市级党政领导的实际任期长于县区级党政领导。具体而言，省委书记比市委书记实际任期长10个月，省长比市长长8个月。其次，就党委书记和行政首长而言，从省级到县区级，均存在地方各级党委书记实际任期长于行政首长，省委书记比省长实际任期长7个月，市委书记比市长实际任期长4个月。最后，就中国省市县三级地方主官的整体实际任期而言，平均任期大致为三年，这与历史上宋明清地方官员实际任期大体一致。对地方官员实际任期的研究就回归到了单一制的历史制度传承：尽管民国以来，中国政治制度上先后学习了日本、欧美和原苏联等，但政治秩序演化仍然是基于单一制的历史制度传承，这是中国政治制度演化的逻辑主线，也是中国现代国家治理的基本框架。

实际任期：用最简单的办法解决最复杂的问题。中国地方治理中存在两个显著的不对称性，分别是权力不对称性和信息不对称性。中国政府层级中的权力是自上而下层层授予的，是典型的多层委托代理问题。其中，权力不对称性指的是，上级权力大于下级权力，下级权力来自上级的授予；信息不对称性指的是，下级比上级更接近百姓，下级比上级掌握了更多的地方性知识。中国国家治理的基础因此呈现出两个显著特征：上级比下级掌握更多的权力，但下级比上级掌握更多地方信息。权力不对称性容易导致内重外轻和头重脚轻，即中央权力过大、而地方自主权弱化；信息不对称性容易导致下级欺骗上级、乃至地方欺瞒中央，也就形成了山高皇帝远的地方封闭。如何通过有效的机制设计妥善协调这两个不对称性，构成了央地关系调整的根本。中国历史上的政治家们经过长期的摸索，逐渐找到了成本最低、效率最高的解决途径，这就是实际任期的机制安排。为了维系政治秩序的稳定，在任期上，上级官员要比下级官员拥有更长的实际任期，这就保证了上级政府对于下级政府拥有更多的自由裁量权，特别是人事调控上的自主性；下级官员一旦欺瞒上级、或者治理绩效欠佳导致民怨，上级官员在实际任期届满前，就有能力撤换下级官员。恰是实际任期的机制安排，使得权力不对称性克服了信息不对称性，同时也是通过有效任期的机制设计，使得中央政府得以有效调控地方主官，抑制了地方势力的膨胀。这就有效维护了单一制的稳定性和历史制度的传承。

作两个极端的假设进行逻辑反推。如果上下级权力对称，皆来自法治，特别是任期制能得到完整执行，每一层级地方官员一届任期五年能够得到实际执行，则单一制势必滑向联邦制。这是因为上级政府将失去对下级官员人事调控的自主权，进而上级政府调控下级政府的能力将被大大削弱，地方政府将更多地依法行政。如果上下级信息对称，特别是上级政府运用技术和制度获取地方性知识的能力足以优于下级政府，则市级政府和乡镇政府在编制上均可以取消，省直管县将得以实现，政府扁平化治理结构将得以形成。两个不对称性是理解中国地方政府层级架构以及中国政治秩序演化的关键。特别是改革开放以来，中央政府按照干部四化组建了第三梯队，为践行十一届三中全会的路线提供了充分的人才储备，确保了以经济建设为中心的现代化道路不发生变更。特别重要的是，中央政府确立了能力导向型的干部选拔机制，并逐步建立和完善了地方官员任期制，这就保证了中央政府充足的人才供给，在有序的政治代际更迭中实现当代中国地方官员有序政治流动：经济发展能力突出的年轻干部得以提拔晋升到更高层级政府担任主官，并且在实际任期的机制设计下，避免了地方主义的膨胀，维护了单一制和政治秩序稳定；与此同时，地方官员在实际任期内的自主权得到了相应的保障，这也为其证明或展示自身经济发展能力提供了制度前提和合法性依据。

单一制是中国政治秩序演化和稳定的制度根基。中国地方各级官员的实际任期确保了单一制的历史延续，巩固了政治秩序的稳定。从历史经验看，如无剧烈冲击(在古代社会主要是外族入侵或农民起义)，单一制确保了中国政治秩序稳定，内部地方叛乱多数难以成功挑战中央政府统治权威。而在今天，随着全球化的加深，国际经济危机对中国政治秩序的冲击值得警惕。中国政治秩序的演化有自身的独特逻辑，这是历史惯性的力量，其中地方官员实际任期的机制安排对巩固和维护单一制尤为关键。地方官员实际任期对中国政治发展的深刻意义将日益凸显。

六、总结与讨论

就中国经济而言，政府既是问题的来源，更是问题的答案。中国经济成就令全球瞩目，然而一个耐人寻味的问题是：1978年以来，改革开放的基本国策何以能坚持40年而不变更，并且愈加深入人心？这固然受到了领袖魅力和普惠性的改革开放成效等因素的影响，然而就根本意义而言，取决于中央政府的人事制度安排，即第三梯队人才建设以及所确立的能力导向型的干部选拔机制。让坚持和贯彻四个现代化路线的一代新人担任党政主官推进经济建设，并不断自下而上地锻炼和选拔经济发展能力突出的年轻干部，这就确保了党和国家事业有着源源不断的新鲜血液和人才储备，十一届三中全会所确立的路线就不会被打断。即便在这40年中，中国现代化道路进程遭遇了一些重大挑战，特别是国际局势和外部经济危机的冲击，但中国始终坚持以经济建设为中心，不断深化改革开放，并牢牢把握住了四项基本原则，使中国特色社会主义不变色，始终做到了发展为人民。

就地方官员政治流动秩序而言：万物并育而不相害，道并行而不悖。中国地域发展差距大，各地风土人情和现代化进程均存在巨大差异，然而能力导向型的干部选拔机制却能有效调动各地发展经济的积极性，并且通过干部交流等机制，有效地促进干部轮调，进而调节各地发展差距、克服地方主义、促进政策创新成果的积极扩散。值得深思的是，干部任期制所规定的五年在实际任期中逐渐缩水为三年。当然，一方面，要看到这对干部锻炼的积极意义，特别是通过多岗位的历练，提升其应对复杂局面的能力。中国共产党特别重视干部人才培养，这关系到政治传承。根据党管干部原则，来自党、政府、企事业单位和东中西部地区等达到一定的层级或者标准后都能相互轮调，以增加多岗位、多地区的干部轮换和交流经历，丰富政治履历。另一方面，也要看到地方官员实际任期缩水所带来的短视化问题，这尤其表现在：重视项目投资和经济增长，轻视民生和环境等问题；重视高利税的重化工业，轻视农业和服务业；重视上级政府和组织部门的绩效考核指标，轻视民意反馈和改善公共服务供给质量。北宋陈舜俞针对当时地方官员实际任期缩水的情况反思道：三年而去，民不能识容色，况知疾苦乎？这种忧虑同样适用于今天。如何进一步优化地方官员实际任期，就显得尤为重要。

就官员个人而言：一切成长，均因站到了对的地方，理性的政治家懂得顺势而为。中国改革开放40年所成就的领导干部无不是顺应了时代发展潮流。从组建第三梯队到确立能力导向型的干部选拔机制，在实现四个现代化的经济发展历史大潮中，经济发展能力突出、特别是在招商引资上表现突出的年轻干部获得了较快成长，这是时代的产物。然而，特别值得注意的是，十七大以来干部晋升考核日益多元化，对民生、环保、脱贫和再分配等问题更加关注。敢于担当、勇于改革的干部成为新时代组织部门选用人的新导向，相应地，地方政策创新层出不穷。近年来，致力于精准脱贫、改善民生、优化再分配以及净化生态环境的地方政策创新得到中央政府的鼓励，相应的主官也得到了晋升提拔。从这些获得较快晋升的地方官员的实际任期看，仍然存在一定的隐忧：要警惕“人走政息”现象，许多极富探索性的政策创新随着主政官员的调整而逐渐“熄火”，而刚建立起“官识民”“民识官”的高效政府公信力也随着官员变动而分化。由此，确保地方官员实际任期的稳定，对于新时代促进地方持续发展、改进地方治理质量、提升政府公信力、实现长治久安具有十分重要的现实意义。