PPP模式在地方政府债务治理中的应用及优化研究

黄伟　李文新

摘要：在地方政府债务规模扩张和风险加大背景下，PPP模式的推出有利于控制地方政府债务膨胀、缓解财政资金紧张状况，也可促使地方政府转变职能、增强债务及综合治理能力。文章在阐述地方政府债务风险现状及危害基础上，剖析PPP模式在地方政府债务治理中的应用优势及存在问题，最后从秉持内涵发展、严格控制PPP项目无序增长、健全法律体系、加强运行监管、促使政府角色转换、完善风险分担和利益共享机制等方面提出优化PPP模式的建议。

关键词：地方政府债务；债务风险；PPP模式

一、地方性政府债务现状及影响

（一）地方政府债务风险现状及特点

地方政府债务是指在某一时点上，地方政府作为债务人由于以往支出大于收入形成的赤字总和，其发展现状呈现以下特点：一是总体规模过大、增长速度加快，偿债压力增大。在2014～2015年的还债高峰期，地方政府到期债务总余额高达2.4亿元。二是地方政府对土地财政依赖度较高。据2014年《土地财政依赖度排名报告》披露，浙江、天津等地土地财政依赖度高达67.635%和65.736%，最低的山西也达23.843%，单一的还款来源增大了偿债风险。三是债务期限结构错配严重，总体债务期限偏短，长期资金占用较多，借短用长矛盾突出，加大了债务期限风险。

（二）地方政府债务过重的影响

据财政部统计数据，截至2017年年底，我国政府债务余额为29.95万亿元，其中中央和地方政府债务余额分别为13.48万亿和16.47万亿元。过高的债务负担加大了地方政府的偿债信用风险和财政运行风险。特别是一些财源不足的偏远地区，由于缺乏严格的预算管理和内部控制，财政运行风险更为严重。其次，地方政府债务会增加中央财政运行风险。由于地方政府债务缺乏风险预警和防御机制，又不存在破产清算，一旦发生债务风险，只能由中央财政兜底，中央财政有限的援助与日益增长的地方债务矛盾日益突出。最后，过重的地方政府债务增大了宏观调控难度。特别是近年房地产市场调控力度加大，土地出让收入减少，在土地财政依赖度较高的地市偿债风险急剧增加，有可能引发经济和金融危机。

二、PPP模式在地方政府债务治理中的应用现状及优势分析

（一）PPP模式在地方政府债务治理中的应用现状

PPP模式（public private partnership）指政府与私人组织之间以特许权协议为基础向社会提供公共物品或服务，是公私资本之间以利益和风险共担为前提形成的合作关系。PPP模式自21世纪初引入中国以来，主要用于基础设施、市政工程、城镇综合开发等大型建设项目中，在鼓励社会资本参与公共产品和服务供给、弥补政府建设资金不足、促进经济社会发展等方面发挥了积极作用。据《全国PPP综合信息平台项目管理库2017年报》显示，截至2017年年底全国入库PPP项目7137个、投资额10.8万亿元，同比净增项目2864个、净增投资额4.0万亿元。市政工程、交通运输、城镇综合开发项目投资额居前三位，分别为31983亿、30306亿和10759亿元，合计占同口径全国总投资额的72.2%。

很多地方政府都PPP模式作为债务治理的重要举措，甚至将化解债务风险作为引入PPP项目的重要动因，财政部2014年发布的相关文件也将化解地方政府债务风险纳入PPP项目政策目标，并将地方融资平台的部分公共服务项目转型为PPP合作项目，客观而言，PPP项目的推行一定程度上缓解了地方政府的债务压力。

（二）PPP模式在地方政府债务治理中的优势分析

1. PPP模式有利于缓解短期内地方财政资金风险

以PPP为项目基础，可以有效改善政府的收入支出现金流、缓解当期现金支出压力，降低当期存量债务，特别是与政府其他债务形式相比，PPP项目融资实可以通过跨期调度机制缓解地方政府长短期债务资金的错配问题，有效降低短期内的财政资金风险，也有利于防范存量债务风险。

2. PPP项目有利于强化地方政府的内部控制和预算管理

根据我国现行会计准则，公共资产需要纳入政府预算以及资产负债表中。从预算管理角度，政府须按合约规定给予社会资本方一定的报酬或费用，这就促使政府在编制年度预算时必须充分考虑、留出充足的支付空间，从而督促政府合理负债、避免出现财政幻觉。在资产管理运营过程中，PPP模式秉持政企分开的管理理念，将资产管理权与运营权分开，对特许经营年限和技术等事项有着明确约定，加强了合同的刚性约束和正常执行。

3. PPP模式有利于提升公共项目运营效率，降低长期债务风险

较之于一般市政项目，以风险共担和收益共享为根本原则的PPP项目具有较强的比较优势，也能有效提升项目的预期收益。特别是到项目后期伴随着收益增多，政府分成和财政收入增加，可增强地方政府长期偿债能力。

三、PPP模式在地方政府债务治理运用中存在的问题

（一）项目良莠不齐，规模增长过快

在政府财政部门的强力推动下，各级地方政府积极响应，PPP模式在我国获得井喷式发展。在4年多时间内项目数量从零飙升至7000多个，总投资额超过11万亿元。反观PPP模式的发端地英国，自推行后的20多年间，总共完成700多个项目，总投资不超过6000亿元。盲目跟风造成无序增长，为部分地方政府借PPP模式打造政绩工程、变相举债等乱象埋下伏笔。另外，在PPP项目激增背景下，一些项目运营期需要政府付费给社会资本方，一些存在可行性缺口的项目还需政府补助，此类隐性债务造成地方政府未来的偿债压力和潜在的债务风险。

（二）地方政府造假包装PPP项目套取国家财政资金或变相举债

近几年随着地方政府旧融资平台被相继取缔或规范运营，在债务余额不断攀升及土地财政收入增速放缓的背景下，不少地方政府通过包装或造假PPP项目变相举债、融入资金归还到期债务，背离了PPP项目初衷，加劇了债务规模扩大和债务风险的形成。据财政部PPP中心数据显示，2018年新疆共225个虚假PPP项目被清退出库，另有219个被勒令整改，两项合计达444个，占该省上年末PPP项目总量的88.8%，涉及资金达4573亿元。全国范围内被清退项目数及涉及投资额也创历史新高。这些退库的假PPP项目，并不具备PPP的实质要件，而是政府生拉硬扯，目的在于打造政绩工程、助推固定资产投资增长、变相举债或套取国家资金，降低了政府资金的使用效益和效率，也损害了政府的公信力和社会形象。

（三）PPP项目监管缺失，利益和风险分担机制不健全

PPP作为新型投融资管理模式在我国属新生事物，相关理论储备和治理机制赶不上实践创新步伐，目前尚未建立起完善的监督管理机制，造成PPP项目普遍缺乏完善的监督管理和风险预警，项目运行中存在监管漏洞。另外，作为PPP模式运营核心的责权利分担机制并未有效体现，政府和社会资本利益和风险分担模糊不清或存在严重不对等，造成项目运营后期的利益纠纷和风险隐患，降低了社会资本参与PPP项目的积极性，也增大了地方政府长期债务风险。

（四）PPP模式缺乏相关政策支持、组织保障和法律法规约束

当前PPP项目发展缺乏相关的配套政策支持引导、组织保障和法律法规约束，造成无序发展、乱象丛生。以新疆自治区为例，在土地财政依赖度较高、经济发展对固定资产投资依赖度大及债务规模大的背景下，PPP模式近年来成为拉动经济增长、缓解地方政府债务压力的首选方式，但由于缺乏相关的政策引导和法律法规约束，造成了PPP模式井喷式无序增长，很多项目人工成本及机械设备费用剧增，既不利于项目后续的正常运作和盈利回报，也投下了政府债务危机的阴影。另一方面，地方政府在PPP项目中尚未完成角色转换、未能提供必要的政策支持和制度组织方面的保障是造成部分PPP项目被清理整顿的主要原因。新疆两个PPP示范项目（垃圾分类处理焚烧及5A级景区立体停车库项目），即因环评问题被停止推进。

四、完善PPP治理模式，优化地方政府债务治理的对策建议

（一）秉持内涵发展和质量效益优先理念，严格控制PPP项目无序增长

针对地方政府盲目跟风、大跃进式开展PPP项目造成的规模增长过快、质量良莠不齐等乱象，必须从思想上统一认识，牢固树立质量效益理念，以内涵式发展替代粗放外延式增长，谨防PPP项目的功能异化。特别注意避免将PPP项目作为扩大固定资产投资规模引擎而导致的地方经济泡沫化，杜绝通过PPP项目变相举债等加杠杆行为导致的系统性风险。科学合理进行PPP项目的可行性论证，严格控制PPP项目的规模过度扩张，将其增速控制在与地方经济发展和地方债务相适应的范围之内，确保规模合理增长和风险可控。

（二）健全PPP模式的相关法律体系

建立健全PPP模式的相关法律法规是有效化解地方政府债务风险的重要举措。为此必须建立健全PPP投融资模式的相关立法工作。政府部门在PPP项目审核时应严格按照中央政府相关法律法规文件执行，将潜在风险消灭在萌芽状态；其次，要对以往PPP项目运行中出现的法律问题进行分类汇总，剖析原因，逐个逐步完善；再次，各政府部门要统一政令、协调行动，避免首鼠两端、政出多门情况，从法律层面保障PPP项目的良性发展。

（三）加强对PPP项目运行监管

这是有效化解地方政府债务的必经之路。在推进PPP项目运行的过程中，政府的职责不仅体现在协议签署环节，更要体现在督促合同履行并对项目进行全程跟踪监管。为此，相关政府部门需对项目进行季度或年度的定期审查，相关合作企业必须定期上报项目进程以及相关财务报告等。应建立健全完善的PPP项目的准入退出机制及绩效监管等环节，在PPP模式中引入激励机制，将监管工作质量与相关负责人员经济利益相挂钩，以提升监管效率，保障PPP項目的平稳运行。

（四）完成政府角色转换和组织保障，完善PPP项目风险分担和利益共享机制

这是有效化解地方政府债务的重中之重。完善组织保障可以促使PPP项目的良性运行，地方政府应逐步健全和完善风险分担和利益共享机制，应大力培养政府和社会资本方的市场主体意识和现代契约精神，政府与私人资本之间需要明确各自所承担的风险，并划清风险承担的界限。如政府与私人资本可以通过成立有限责任公司的形式，根据事先约定的出资比例来约定责任义务和利益分配机制，以此来有效地规避风险。

参考文献：

[1]张勇.PPP模式与地方政府债务治理[J].价格理论与实践，2015（12）.

[2]吉富星.我国PPP政府性债务风险治理的研究[J].理论月刊，2015（07）.

[3]曹洪华，李艳，彭邦文.地方政府债务风险分析和PPP融资方式创新研究[J]. 宏观经济管理，2017（S1）.

（作者单位：湖北工业大学经济与管理学院）