印尼全球海洋支点战略的实施与展望——基于国家战略适应性的分析

应霄燕 谢静岩

【内容提要】印度尼西亚现任总统佐科·维多多自上任以来提出全球海洋支点战略对近年来印尼的发展起到重要的推动作用。印尼全球海洋支点战略内涵不仅仅限于经济领域，而是对于国家整体发展的重大变革；然而在相关方面依然存在战略的适应性问题，即该战略面临区域发展失衡的制约困境、地缘政治与外交关系的连带效应以及自然灾害与社会文化方面的一些挑战。面对此类适应性问题印尼需要在人才培养、城市建设、文化交流和海洋开发等方面进行变革。分析印尼全球海洋支点战略的适应性问题，可以加深对印尼全球海洋支点战略的顶层设计与现实困境的理解，从而有助于对中短期印尼国家政治经济发展形势的合理预期。

自2014年佐科·维多多担任印尼总统以来，印尼在经济、政治、军事、外交等各个方面都实施了大规模的改革措施。作为一位有着长远战略眼光的国家领导者，佐科在竞选总统过程中提出的全球海洋支点战略，成为其当选总统后政策制定及政府工作的重要指导。目前佐科的本届总统任期已经结束，2019年的总统大选对于其围绕全球海洋支点战略的工作成果以及因此而有的民众支持率变化将提供一次严格检验；同时，分析全球海洋支点战略在印尼国内的适应性将有助于对中短期印尼国家政治经济发展形势进行合理预期。

一、全球海洋支点战略与印尼国家发展的新变化

全球海洋支点战略由佐科·维多多于2014年竞选总统期间提出，当选总统后该战略经过修改与完善被正式确立为佐科领导下新一届印尼政府国家战略性的施政纲领。选举期间佐科向印尼选举委员会提交了一份名为《愿景、使命与计划》的竞选宣言，在宣言中充分表达了对保护印尼领土完整与发展国家基础设施和经济,提升国际声望的愿望和主张，在宣言中出现了“维护地区主权，通过确保海洋资源的方式维持经济独立”、“使印度尼西亚成为一个独立、先进、强大的海洋国家”等内容(1)Joko Widodo, Jusuf Kalla, “Jalan Perubahan Untuk Indonesia Yang Berdaulat, Mandiri dan Berkepribadan: Visi Misi, dan Program Aksi”, 20 May, 2014. https://www.kpu.go.id/koleksigambar/Visi_Misi_JOKOWI-JK.pdf/.，虽然在宣言中并没有出现详细的政策和计划说明，但该宣言的出现说明佐科在上任前就已经对印尼在国际社会中的地位与扮演的角色和本国未来的发展道路进行了深入思考。2014年11月的东盟领导人峰会上，佐科作为印尼总统在发言中正式提出全球海洋支点战略，主要包括五个方面的内容：(1)重建印尼海洋文化；(2)巩固和管理海洋资源，重点关注渔业资源；(3)优先发展海洋基础设施和交通；(4)通过海洋外交加深同各邻国的协同开发；(5)加强构建海军防御能力(2)Robertus Wardi, “Ini Doktrin Jokowi di KTT Asia Timur”, 13 November, 2014.http://www.beritasatu.com/nasional/224809-ini-doktrin-jokowi-di-ktt-asia-timur.html/.。通过上述内容可以看出，“海洋”在战略中的基础和支柱地位，从佐科对于印尼的发展定位来看，海洋是印尼国家实力的重要组成部分，但之前长期没有得到应有的重视，以至于政府一直没有对海洋进行合理有效的开发。佐科认为推动印尼社会发展的关键在于重整政府对于海洋的战略定位，因此在就任总统后推动多项提高海洋话语权的政策，如不断提高海军军费占GDP的比重、提高对海洋事务的执法力度、建设多处港口及经济特区等，并以总统令的形式规定印尼海洋政策的目的在于“为各部门、机构和地方政府制定指导方针，为发展海洋战略而开展的计划、行动、监督和评估，以实现全球海洋支点的目标”(3)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Presiden Jokowi Teken Perpres Kebijakan Kelautan Indonesia”, 1 March, 2017. http://setkab.go.id/presiden-jokowi-teken-perpres-kebijakan-kelautan-indonesia/.。印尼的全球海洋支点战略也引起了我国学者的高度关注，将其与中国“一带一路”倡议相比较，并探索两国战略对接的可行性，通过分析战略对接的可行性来判断两国及地区进行合作的可能性及合作方式、领域和具体的项目，以推动两国及地区的合作与发展，当然这种分析地区多边合作的思路本质上依然是一种生意伙伴或贸易往来的逻辑，从经济利益角度出发开展合作，会重点关注资本的投资方式、经济效益的合作共赢及多边贸易的合作模式等领域，对于非资本主导的往来与合作通常采取辅助或不做建设的策略。这种以贸易主导的思路对于印尼及其全球海洋支点战略的理解与佐科的国家战略在很多问题上并不一致，这种差异在当前以及未来一些双边往来的过程中所形成的矛盾会不断出现，而应对这种变化就需要从印尼自身的角度看待未来的发展问题。

佐科作为出身于贫民家庭并通过完整民主选举程序当选总统的政治领导人(4)徐利萍:《从贫民窟到总统府：印尼传奇总统佐科》，社会科学文献出版社，2015年，第4页。，对国家道路发展与国内社会现状的深刻体察有着个人自身的了解。从其个人从政经历来看，佐科从基层公务员到雅加达市长，长期保持着务实与注重效率的作风，同时也深受印尼传统文化与伊斯兰宗教文化的影响，丰富的从政经历及对印尼社会的深刻了解使得佐科能够以严谨的视角思考印尼在东南亚以及国际环境中的处境。佐科在总统就职演说中特别提到，“我们已经忽略海洋、海峡和海湾太久了，而海洋、海峡和海湾是我们文明的未来。现在正是这个时候，让祖先的口号纵横四海重新响彻云霄”(5)徐利萍:《从贫民窟到总统府：印尼传奇总统佐科》，社会科学文献出版社，2015年，第194页。。可以看出，佐科将海洋设为国家战略的支柱不是一个为解决短期问题而制定的临时方案，而是一个未来中长期推动国家现代化的整体战略。其中并不仅仅是通过投入资本进行经济建设来提高经济实力，同时也包含发展印尼文化在东南亚地区的影响力和在国际环境中提升印尼国际地位和话语权的设想，因此在分析印尼的国家战略时就需要考虑印尼文化和社会环境的因素。印尼社会的民族有爪哇族、巽他族、马都拉族、马来族及华人，宗教以伊斯兰教为主、同时还有天主教、佛教、儒教等。在长期外来殖民的过程中印尼人民对于本民族及国家的认同表现出强烈的民族主义情绪，历史上民族主义对印尼政坛产生过多次重大影响，其原因大多可归纳为外来意识形态对印尼本土文化的巨大冲击与外来政治经济因素对印尼社会产生的影响不对等。把握这种思想上与现实中变化之间的差异是理解印尼政治的重要方面。

作为一个典型的群岛国家，海洋已融入到印尼政治、经济、社会文化生活的方方面面。与陆地国家不同，印尼国内的国土区域基本以岛屿为主，行政区域划分也以天然的不同岛屿为界进行划分。佐科之前的历任领导人在国家建设的战略方面大多采用发展本地区为优势、吸引外资、对外开放等政策，没有从政策上将各地区统一到整体框架内，最终导致不同区域之间发展不平衡的问题突出，在基尼系数长期处于0.4左右高值的同时，印尼各岛区之间城乡贫困率的差异也高达两倍(6)Badan Pusat Statistik, “Persentase penduduk miskin Maret 2018 Turun Menjadi 9,82 Persen”, 16 July, 2018. https://www.bps.go.id/pressrelease/2018/07/16/1483/persentase-penduduk-miskin-maret-2018-turun-menjadi-9-82-persen.html/.。佐科上任后强调印尼作为一个整体的协同效应，将海洋作为国家发展的一部分，将过去认为阻碍经济发展的海洋作为国家构建的重要通道，从战略上重新认识了海洋对于群岛国家的重要性，这一改变使得国家整体的发展方向发生变化，印度尼西亚在地缘区位和跨国贸易中的优势也获得大幅度提升。

二、印尼全球海洋支点战略所面临的适应性问题

虽然佐科计划将全球海洋支点战略定位于印尼的国家战略来提升国家整体实力，但受印尼现阶段的社会结构和现实环境影响，能否承载这一战略计划就需要分析当前印尼在不同方面所面临的适应性问题，从而探讨解决问题的方法和出路。

(一)区域经济结构失衡及基础设施匮乏带来的制约效应

印度尼西亚自独立以来，其经济水平长期被不同研究者和机构评价为发展中国家的行列。佐科在2014年参加总统竞选期间提出到2018年将印尼GDP增长率提高到7%(7)AseanUp, “Indonesia’s Jokowi Targets 7% Growth by 2018”, 11 February, 2016. https://aseanup.com/indonesias-jokowi-targets-7-growth-2018/.，从2018年第二季度的数据来看距离这一目标依旧较远，随后政府将目标调整为5.4%。根据印尼统计局发布的数据显示，自2014年以来印尼GDP基本保持在5%左右，2018年第二季度增长5.27%，达到佐科在任期间的最高水平(8)Badan Pusat Statistik, “Ekonomi Indonesia Triwulan II-2018 Tumbuh 5,27 Persen”, 6 August, 2018.https://www.bps.go.id/pressrelease/2018/08/06/1521/ekonomi-indonesia-triwulan-ii-2018-tumbuh-5-27-persen.html/.，这一发展速度在东南地区也处于优势和领先地位。但从GDP贡献的分布及产业分布来看并不均衡。印尼受外来殖民文化和地缘分布及历史的影响，国内爪哇、加里曼丹、苏门答腊、苏拉威西和巴布亚等地区的经济水平差异巨大。统计资料显示，进入21世纪以来，以首都雅加达为核心的爪哇地区四省在全国GDP比例中比重超过50%(9)Badan Pusat Statistik, “Distribusi Persentase Produk Domestik Regional Bruto Atas Dasar Harga Berlaku Menurut Provinsi,2000-2013”,8 October, 2014. https://www.bps.go.id/statictable/2009/06/29/1625/distribusi-persentase-produk-domestik-regional-bruto-atas-dasar-harga-berlaku-menurut-provinsi-2000-2013-persen-.html/.。雅加达及周边爪哇地区已经成为印尼各个产业发展的支柱，不论是印尼最大港口雅加达国际集装箱码头(JICT)及丹戎不碌港带来发展航运业的地理优势，还是受政策影响建立的印尼证券交易所及一系列金融和服务业带来资金与人力资源，使得雅加达成为东南亚第一大城市。从就业人口的统计分布上也可以看出，在爪哇地区就业的人口比例超出国内其他地区，而爪哇地区在制造业和服务业的绝对优势也体现在就业人数上(10)Badan Pusat Statistik, “Penduduk Berumur 15 Tahun Ke Atas yang Bekerja Menurut Provinsi dan Status Pekerjaan Utama, 2017”, 13 March, 2018. https://www.bps.go.id/statictable/2018/03/13/2000/penduduk-berumur-15-tahun-ke-atas-yang-bekerja-menurut-provinsi-dan-status-pekerjaan-utama-2017.html/.，雅加达和爪哇地区占据了印尼的经济命脉。经济中心和产业支柱过于集中已经成为印尼经济发展无法回避的问题，造成这一问题的原因，主要受长期发展的积累和基础设施完备的影响，每一届政府无法忽视雅加达的城市规模，进而选择将资金和政策规划倾向于爪哇岛上这个开发已超过500年的特大型城市，以此来规避发展其他地区可能出现的潜在性风险，保证投资和新政能够在政府任期内取得显著成效。这种偏向保守的政策路线在长期积累的过程中将印尼国家经济重心和基础设施建设集中到爪哇地区，造成区域经济发展不平衡。

对于打破这种地区不平衡可能面临的巨大投资风险，佐科采取的对策是积极为往届政府已设立的经济特区(Kawasan Ekonomi Khusus，简称KEK)吸引更多投资(11)印度尼西亚于2010年为发展地区经济设立经济特区，截止到2019年共设立13个经济特区，详情可参考官方网站：http://kek.go.id/.，尤其加大外资的引入力度。从佐科当选以来不断奔走于印尼国内各地及亚洲各国的行程活动来看，佐科从领导人角度进行招商引资的力度之大是前几任总统所不能及的。但与政治成就不同，能够吸引本国资本或外国资本进行投资的最大动力来源于可靠的收益，其可靠性的来源不光是总统作为国家领导人所承诺的政策和行政命令，更需要具有能够支撑经济活动的基础设施和社会环境，其中包括劳动力和稳定的生产环境。印尼已有的13个经济特区基本平均分布于每个大岛或群岛的人口集中区域，每一个特区的发展成效各不相同，大部分特区都面临着“长期具备书面规划但没有迈出第一步”的问题，佐科所要解决的问题正是如何让沉淀在蓝图上的规划变为现实。2017年10月20日，位于努沙登加拉群岛西部的曼达丽佳(Mandalika)旅游特区正式落成，佐科出席纪念仪式。据印尼媒体报道，曼达丽佳旅游区的开发计划已有近30年的历史，但长期受土地问题影响无法完成收购，由于地价过高且没有合理的土地交易制度，导致常年处于停滞阶段。(12)Dusep Malik, Agus Rahmat, “Hampir 29 Tahun Mangkrak, Jokowi Resmikan KEK Mandalika”, 20 October, 2017. https://www.viva.co.id/arsip/969105-hampir-29-tahun-mangkrak-jokowi-resmikan-kek-mandalika/.佐科利用总统的行政力量为征地提供了有据可循的征地机制，利用2年时间为曼达丽佳项目提供支持，最终在2017年获得8家酒店集团价值18万亿卢比的投资和预期5.8万个工作岗位(13)Sekretariat Kabinet Repoblik Indonesia, “Diresmikan, Presiden Jokowi Pesan Bangunan di KEK Mandalika Jangan Niru Model Bali Atau Spanyol”, 20 October, 2017. http://setkab.go.id/diresmikan-presiden-jokowi-pesan-bangunan-di-kek-mandalika-jangan-niru-model-bali-atau-spanyol/.，使得该项目于2017年得以正式落成并走上正轨，印尼政府预期将该项目的吸引投资规模继续扩大3倍。

与颇有成效的案例相比，并不是每个经济特区都能如此顺利。在其他经济特区的问题上，基础设施缺乏和投资风险过高所带来的弊病并不容易解决。位于苏拉威西岛北部的比通(Bitung)经济特区到2018年依然处于停滞的状态，这一状态导致北苏拉威西省的开发计划收到严重影响。佐科对比通经济特区寄予厚望，他认为该经济区“是印度尼西亚实现全球海洋支点战略的根本条件之一”。(14)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Perkecil Ketimpangan, Presiden Jokowi Minta Pembangunan KEK Bitung Dipercepat”, 14 February, 2017. http://setkab.go.id/perkecil-ketimpangan-presiden-jokowi-minta-pembangunan-kek-bitung-dipercepat/.比通经济特区的计划中包括建立比通国际枢纽港，成为印尼东部商品贸易和物流运输中心，同时结合港口优势发展渔业、制药业和农业。(15)Dewan Nasional Kawasan Ekonomi Khusus Republik Indonesia, “Bitung”,18 July, 2018. http://kek.go.id/kawasan/Bitung/.“中央政府计划于2018年5月16日之前启用比通经济特区，但北苏拉威西省难以实现这一目标”。(16)Ryo Noor, “Jokowi Utus Tim Cek KEK Bitung: Targetkan Beroperasi 16 Mei 2018”,11 April, 2018.http://manado.tribunnews.com/2018/04/11/jokowi-utus-tim-cek-kek-bitung-targetkan-beroperasi-16-mei-2018/.省政府没有足够的预算收购开发所需的土地，公路、港口及园区的修建在预算上带来的巨大缺口超出了省政府职权能够控制的范围，即使由总统特别授权的协调委员会进行梳理也没有顺利解决问题。究其深层次的原因来看，影响计划推进的原因在于过高的战略定位与落后的基础设施建设水平之间的差距为特区建设带来难题。比通市作为港口型的工业城市，基础设施建设对于经济发展水平至关重要。但2010年至2014年港口装货量与卸货量出现下滑，2013年进出港船只数量比去年下降35.11%(17)APEC Secretariat, “Policy Review for APEC Low-Carbon Model Town Phase 5 Final Report Bitung”, North Sulaweisi, Indonesia, 1 June 2016. pp.17-19.，港口生产能力及配套交通运输的基础设施落后已经成为限制比通发展的大问题。佐科将比通至万鸦老的公路IIA段的建设项目作为力保2019年总统选举连任的关键政治成果之一，要求在2019年三月前完工(18)Ameidyo Daud, “Jokowi’s Infrastructure Project and Ammunition for Elections”, 7 December, 2018. https://en.katadata.co.id/in-depth/2018/12/07/jokowis-infrastructure-project-and-ammunition-for-elections/.，从侧面也显示出其交通基础设施建设的薄弱，相关类似问题的项目也包括雅加达至泗水的高速公路、跨苏门答腊公路等多个建设工程。基础设施建设的大范围多点开工是佐科在其任期内的工作重点之一，这些长期缺乏建设的地区面临的压力和进度推进的阻力是摆在面前的现实问题。由长期积累的非自然或地理因素形成的障碍在短期内可以通过政府贷款、共同开发等方式得到改善，但将增加经济发展的成本，以这种人为的手段对印尼相对落后的经济结构进行改造，使得国家整体的人口就业分布和经济构成在未来一段时间内快速发生变化，由此产生的衍生问题及劳动力缺口、工程维护等问题将对佐科的战略构想形成潜在隐患。

(二)地缘政治与外交关系形成的连带制约效应

纵观印尼的投资项目规模统计表可以发现，外国资本在印尼的投资长期占据不可或缺的地位。根据印尼投资协调委员会(BKPM)发布的数据显示，外国直接投资(FDI)在2015年至2017年的三年期间占全年直接投资比例超过60%(19)Republik Indonesia Badan Koordinasi Penanaman Modal, “Domestic and Foreign Direct Investment Realization in Quarter IV and January-December 2017”, 30 January 2018. p.5.，是国内直接投资(DDI)的两倍左右。这一比例随着印尼国内直接投资规模在2018年的上升出现一定变化，但外国资本在印尼市场依然占有绝对优势的比重。从投资方的分布来看(见图1)，新加坡和日本常年对印尼进行成规模的直接投资，中国、香港地区、韩国和马来西亚等亚洲国家对印尼也有固定的投资份额。这一投资来源在短时期内成为印尼提升国家经济实力的必备条件，如果单独依靠印尼国内的资本进行开发，势必无法在短期内实现工业化和制造业的升级转型。佐科对于印尼发展必须借助外国尤其是周边邻国资本这一点具有十分清醒的认识，因此出访时，探讨的主要议题基本都是有关对印尼投资和开发建设项目合作问题，佐科利用政府首脑的角色向世界打开吸引投资的大门，但同时也因此将面临更激烈外交和地缘政治角逐压力。

图1：部分国家对印尼直接投资规模季度表 单位：亿美元

数据来源：Badan Koordinasi Penanaman Modal, Domestic and Foreign Direct Investment Realization (2016-2018)

由于印尼基础建设水平相对落后，政府需要引入外国投资方进行大规模修建基础设施或工业项目，不同项目所引入的投资方在国际政治舞台上的博弈也跟随投资方向的变化转移到印尼。这种政府间的竞争关系对于依仗外资开发本国资源的印尼来说，无疑是增加了对外和对内两方面实施项目的难度。以铁路建设为例，印尼对于建设铁路具有现实的需求，爪哇岛长期以来缺乏现代化铁路，致使交通成为地区发展的一大瓶颈。印尼政府计划在雅加达—万隆——泗水一线修建现代化铁路，中国和日本都对该计划提出合作意向。由于日本在印尼具有较长时间的投资经验，印尼政府首先与日本对于雅加达—泗水铁路项目进行谈判，佐科上任后首先以项目负担过重，政府无力承担为由停止铁路项目。期间中国通过多方努力，提出不需要占用政府预算，以企业合作的方式进行开发雅加达—万隆段跌路，最终于2015年10月同印尼达成合资协议(20)新华社：《中国企业赢得印尼雅万高铁项目》，中国政府网，2015年10月16日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/16/content_2948111.htm.，于2017年4月正式签署工程总承包合同(21)国家发展和改革委员会：《雅万高铁EPC合同签署》，中国政府网，2017年4月5日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/05/content_5183585.htm.。期间中日印尼三方多次在项目建设上进行多轮谈判，中日两方在东南亚地区的影响力与各自对印尼的外交关系成为项目竞争的重点，最终雅加达——万隆段高铁项目的竞争以中方中标宣告结束。虽然雅万高铁是中国高铁走向海外首个获得成功的项目，但同更大规模的雅加达—泗水段铁路项目相比在规模上仍有差距，虽然中方多次提出建设该项目，但印尼方面依然选择了日本提出的政府及企业贷款45亿美元的方案建设日方长期计划的雅加达—泗水项目(22)Jun Suziki, Wataru Suzuki, “Indonesia to Use Japan Loans and Private Capital for $4.5bn Railway”, 20 April, 2018. https://asia.nikkei.com/Economy/Indonesia-to-use-Japan-loans-and-private-capital-for-4.5bn-railway/.，不难看出印尼政府在平衡与中日关系上的各种考量，即使会承担技术上双方铁路无法对接的弊病，为日后维护和升级带来先天性的阻碍，印尼政府也需要把握好同中日两国在贸易和合作上的关系。虽然目前看来印尼政府采取的平衡政策在地区建设上颇具成效，但从长远发展的角度来看，考虑到复杂的外交关系，多国共同参与建设印尼开发项目的局面受制于外交的稳定性。佐科对于全球海洋支点战略的构想，从外交基本面上就需要与东南亚乃至亚洲、美洲、澳洲等地多国维持良好的多边外交关系，其海洋支点的内涵就在于为各方提供交流平台，加强国际间各国的联系，从而提升印尼在国际舞台上的话语权和影响力。虽然经济上需要来自外国的投资，但政治上印尼政府对于周边海域的执法问题和海军建设计划的行动对地区政治局势又添加了不确定因素，2015年5月20日，正直印尼国家觉醒日，海洋和渔业部部长苏西在佐科总统的授权下在多个区域公开炸毁41艘在印尼海域非法捕鱼的船只，她表示“这次行动是对外国船只在印尼海域非法捕捞的严厉教训，有助于改善印尼渔民的福利及保护国家领土完整”(23)TodayOnline, “Indonesia sinks 41 illegal fishing boats, including one from China”, 21 May 2015.https://www.todayonline.com/world/asia/indonesia-sinks-41-illegal-fishing-boats-including-one-china/.，该行动在周边地区引起强烈反响，其他国家及媒体认为这一行动是夸张且毫无意义的。海洋上的支配力量对印尼政府在实力上和形象上都至关重要。有学者认为，“印度尼西亚新提出的海洋支点战略能否实现基本取决于用强有力的海洋安全局势来保障国家领土和地区安全”(24)Dewi Santoso & Fadhillah Nafisah, “Indonesia’s Global Maritime Axis Doctrine: Security Concerns and Recommendations”, Jurnal Hubungan International, Vol.10, No.2, December 2017, p.88.，在这一背景下加强军事建设对合作投资的邻国来说会考虑与印尼的外交关系发展，尤其是在南海问题尚且没有妥善全面处理的局势下，经济发展很容易受到政治局势影响。

(三)自然灾害与社会差异带来的挑战

受地理因素影响，印尼国内大部分区域都处于环太平洋火山地震带的范围中，常年面临火山、地震及海啸的威胁。同时在大气运动的影响下也处在热带气旋频发的区域，台风及强降雨引发的山洪和泥石流对各个岛屿具有不小的破坏作用。全球减灾与重建基金会将印度尼西亚的自然灾害风险等级的11个类别中有9项例为高风险(25)Global Facility for Disaster Reduction and Recovery, “Think Hazard-Indonesia”,16 October, 2017.http://thinkhazard.org/en/report/116-indonesia/.。统计数据显示，进入21世纪以来，印尼发生的自然灾害数量明显上升(见图2)，与此相对应的受灾人数和财产损失也不断增加，如此频繁的自然灾害对国家经济发展和社会稳定带来了持续性且无法规避的挑战。印尼自2004年大海啸事件后对防灾减灾投入更多预算，于2008年建立印尼国家灾害管理委员会(BNPB)并直接由总统负责，同时印尼政府加入仙台框架并参与减少灾害风险的国际合作。虽然印尼政府在防灾减灾预案上取得一些成效，但总体上给人的印象依然无法从容应对自然灾害带来的巨大破坏。2018年八月发生在龙目岛的一系列地震和九月发生在斯拉维西岛的7.5级地震及衍生海啸共造成500多人死亡、约35万人受灾，经济损失约5.28亿美元。这一灾害对政府救灾能力提出了严峻的考验，国家灾害管理委员会由于不希望将灾害等级上升为国家级灾难，因此拒绝国际社会帮助的做法让各国救援力量感到不满(26)Kate Lyons, “Indonesia Orders Foreign Aid Workers Helping with Tsunami Effort to Leave”, 9 October, 2018.https://www.theguardian.com/world/2018/oct/09/indonesia-orders-foreign-aid-workers-helping-with-tsunami-effort-to-leave/.，而印尼政府所组织的救援行动在效率上颇为缓慢，“因为医院在地震中受损，许多幸存者在户外接受治疗，夜间搜救工作因电力和通讯中断受到阻碍，灾后的道路受损和重型机械的缺乏也阻碍了救援工作”(27)Bimal Paul, “Lombok Earthquakes Reveal that Indonesia’s Disaster Management Is Shaky”,22 September, 2018. http://www.eastasiaforum.org/2018/09/22/lombok-earthquakes-reveal-that-indonesias-disaster-management-is-shaky/.。另一方面，潜在的隐性自然灾害也在威胁着印尼国家战略的发展。根据地质专家的调查显示，首都雅加达受地表层塌陷的影响，在海平面上升的大背景下已经面临严重的洪水威胁。专家认为“在没有采取保障城市生存的特别措施情况下，雅加达661.52平方公里的土地将有四分之一在不到十年间被淹没……到2050年，雅加达北部将有90%的面积被水淹没”(28)A.Muh, IBnu Aqil, “Jakarta Sinking Fast: Experts”, 5 December, 2018.http://www.thejakartapost.com/news/2018/12/05/jakarta-sinking-fast-experts-subsidence.html/.。地面沉降速度的增长为印尼经济政治命脉埋下重大安全隐患，为未来雅加达的区位发展增加了不确定性。这种自然灾害带来的破坏不论是短期的剧烈破坏还是长期的潜在风险，都会影响国家中长期的发展空间，虽然当前的科学水平无法从本质上解决这些自然灾害，但其对社会结构、政府公信力及社会资本的挑战是国家战略层面需要解决的现实问题。提高妥善处理自然灾害的能力是印尼成为海洋强国的道路上一项无法回避的课题。

图2：1990年至2018年印度尼西亚自然灾害数量 单位：次

数据来源：国家灾害管理局——国家灾害数据中心 (Badan Nasional Penanggulangan Bencana, Data Informasi Bencana Indonesia)

在社会层面，印尼作为穆斯林人数最多的国家保持着世俗化的社会制度，同时拥有稳定的华裔群体和基督教群体，不同背景的群体在饱含印尼传统文化的群岛地区共同构成现代印尼社会。从历史上来看，虽然在不同意识形态和政治理念的影响下印尼出现过群体之间的对抗局面，但总体来说社会趋向于稳定，这与印尼文化自身的包容性和群岛分布上的地理因素有关。因此印尼文化在国家发展战略层面能够以更开放的姿态参与国际事务与合作。但近年来印尼社会局势出现变化的征兆，雅加达2016年发生强硬派穆斯林对市长钟万学不当言论事件的大规模游行抗议，其规模之大在近年来印尼政坛非常少见，最终印尼法院判处钟万学获刑两年(29)Joe Cochrane, “Governor of Jakarta Withdraws Appeal of Blasphemy Sentence”,23 May, 2017. https://www.nytimes.com/2017/05/23/world/asia/indonesia-ahok-blasphemy-appeal.html/.。作为一名华裔并信仰基督教的市长，钟万学是佐科任雅加达市长时期的得力副手，佐科担任总统后获得继任。不论是国内穆斯林还是非穆斯林群体都十分明显感受到强硬派抗议的最大动力是希望扩大伊斯兰群体在印尼政坛的影响，印尼民众对于这种激烈的街头政治对抗在情感上感觉极其复杂，当社会稳定与宗教问题在印尼社会开始不相容时，往往会出现两败俱伤的结果。同样是政治极端事件，2018年12月1日巴布亚省发生分裂主义武装分子杀害31名建筑工人的事件，巴布亚省基础设施落后且通信不畅导致政府反应迟缓，但国家警察局局长表示有信心很快稳定局势(30)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Kapolri: Akar Masalah Kekerasan Bersenjata di Papua Soal Kesejahteraan”, 6 December, 2018. http://setkab.go.id/kapolri-akar-masalah-kekerasan-bersenjata-di-papua-soal-kesejahteraan/.。巴布亚省自印尼独立建国以来就有小规模武装分子驻扎，但由于该地区长期处于未开发状态因此没有在印尼国内引起大规模争端。佐科对开发巴布亚省具有长远计划，在该省投入大量资金修建公路和发电站等基础设施，希望通过发展巴布亚地区的经济推动海洋战略能够在东部地区建立支点。但历史遗留问题让各方逐渐认识到这一计划所包含的风险，事后佐科要求“安全部队在巴布亚任何地方都要时刻确保施工安全，以便在丛林中进行基础设施建设，尤其是对公路建设工人的安全保障会一直持续下去”(31)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Agar Aman, Jokowi Minta Pekerja Infrastruktur di Papua Didampingi Aparat Keamanan”, 7 December, 2018. http://setkab.go.id/agar-aman-jokowi-minta-pekerja-infrastruktur-di-papua-didampingi-aparat-keamanan/.。印尼国内的宗教问题和地区问题在佐科不断推进国家开发计划的过程中逐渐从过去相对平静的社会环境中凸现出来，全球海洋支点战略所展现的开放合作姿态对印尼社会的稳定是一种挑战，如果在开放的过程中为争端提供生长空间，则会加剧社会动荡而无法实现稳定发展，因此这些问题必须依靠印尼自身的力量以和平的方式妥善解决，这对佐科在第二任总统任期的工作提出了不小的挑战。

三、提高印尼国家战略适应性的出路

从上述分析中不难看出，在国内和国外、政治和经济环境、自然和社会问题的影响下，全球海洋支点战略面临从计划到实践的问题。为提高战略计划的适应性而对发展规划进行不断完善，是解决问题的可行方法。

(一)重视人才培养及引进

纵观印尼国内多个经济特区的开发计划可以看出，当前各个特区的开发重点是产业结构的升级，不论是工业制造、矿产开发还是港口改造，都是对该地区原有的经济结构进行现代化建设，很多项目都是在没有工业基础的条件下从零开始，这也预示着各个经济特区对劳动力的需求随着开发进度的提高会不断扩大。虽然资本短缺是印尼目前在统计数字上的短板，但从各国现代化的经验中可以发现，资本积累在经济结构的发展中是一个相对稳定的过程，随着建设时间的累计国内企业能够进行投资的资本会不断增加，这是工业化初期资源转化的必备过程。与之相对应，没有显示在统计数字上的短板是人才的缺口，对于技术性人才的需求并不会随着资本积累而自然得到满足，尤其是在当前局面下，印尼所提供的开发条件主要为物质资源，外国资本主导了对印尼投资，导致发展经济所需的工艺、技术及管理模式依然由外国投资方提供。为确保经济特区能够成为国内经济发展的长期支柱，特区的基础设施及现代化工业模式与时俱进，就需要加强对劳动力和技术性人才的培养。佐科在2018年全国大学生会议上就对学生表示，不能仅着眼于爪哇地区，而要看到印尼各个地区的发展潜力，“作为一个大国，管理印尼所面临的挑战和障碍也很大……我们必须依靠人力资源开发的力量”(32)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “2045 Jadi Negara Keempat Terkuat, Presiden Jokowi: Jangan Hanya Lihat Jawa, Lihat 17 Ribu Pulau Lain”, 7 December, 2018. http://setkab.go.id/2045-jadi-negara-keempat-terkuat-presiden-jokowi-jangan-hanya-lihat-jawa-lihat-17-ribu-pulau-lain/.。同时佐科于2018年底宣布为接受“希望家庭计划”(Program Keluarga Harapan，简称PKH)转移支付扶贫计划的家庭提供海外培训和教育的资助(33)Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, “Presiden Jokowi Minta Pendamping PKH Dikirim Belajar ke Luar Negeri”, 14 December, 2018. http://setkab.go.id/presiden-jokowi-minta-pendamping-pkh-dikirim-belajar-ke-luar-negeri/.，以此提高印尼本地人才的规模和水平，并提出人才培养是下一任期中的一项工作重点。可以看出佐科认识到人才培养对经济发展的重要作用。

但另一方面也需要注意到，人力资源本身具有流动性，如何确保所需人才向国家投资重点建设的区域流动是影响区域长期发展的要点，因此对于特定区域如经济特区进行人才引进也必不可少。单独实施教育方面的人才培养及海外留学计划，对于现阶段的印尼来说具有一定人才流失的风险，即使从行政层面对人员流动进行疏导，也无法从社会层面打破雅加达及爪哇地区对于高水平人才的吸引格局。加强对经济特区教育资源的投入，在特区建立与该区域经济发展规划相匹配的高等教育机构，完善地区基础教育，提高地区劳动力水平，不失为行之有效的方法。同时可以在地区高校为主体的基础上加大对于外来人才的引进，为国外各领域专家提供中短期授课讲学的平台，从而提高课程质量，以国家层面的支持为印尼教育领域引入高水平的教育资源。从佐科对于印尼的长远预期中可以看到，海洋作为国家战略重心预示着三大产业都将以对外开放为主的格局主导国家经济发展。在对外开放的过程中，人力资源是否具有优势直接影响到印尼海洋经济的话语权分配。在教育资源分配和人才引进的过程中体现国家对不同地区建设的需要，使得国家教育水平的发展与经济水平的发展共同提升。实现区域人才吸引力与经济产业的分布相匹配，确保人力资源水平得到提高，人力资源配置与投资区域规划同步，才能最终实现国内人力资源稳定培养和配置的格局。

(二)制定第二城市圈开发计划

雅加达作为印尼首都以及开发历史最长的城市，受基础设施完善、投资规模稳定等多重因素的影响已经带动整个爪哇地区形成城市圈。其重心作用导致国内经济发展失衡的弊端已经在各个方面逐渐体现，加之面临自然灾害的潜在风险与日俱增，开发第二城市圈可以成为破解这一困局的有利方案。自佐科上任以来，2017年开始在政府内部探讨迁移首都的计划，“政府计划在年底前完成对能够成为印尼新首都的潜在可选城市进行评估”(34)The Jakarta Post, “Indonesia Studies New Sites for Capital City”, 10 April, 2017. https://www.thejakartapost.com/news/2017/04/10/indonesia-studies-new-sites-for-capital-city.html/.，但一直没有明确公开进一步细节。与迁移首都相比，开发建设第二城市圈更为简单可行。在行政体系上政府不需要面临多选一的选择题，不会发生大规模的人员调整，降低了迁移行政体系的成本。而在印尼国内对建设大城市认同较高的加里曼丹岛，城市建设计划在政坛及社会层面上也会遇到较小阻力。目前世界各国在城市发展上已经进入多城市圈带动不同地区建设发展的阶段，通过特大城市之间在交通、人员流动、投资分配等方面的联动作用发展规模经济。印尼在只有雅加达一枝独秀的局面下无法在国内找到与其体量相当并产生联动作用的城市，这使得经济发展不平衡的现象逐渐固化，国际市场对单一城市的发展模式承载全球海洋支点的可靠性也会有所质疑。即使迁移首都将行政职能从雅加达剥离，也无法保证新首都所在的城市能够成为下一个特大型城市，雅加达的经济地位并不会随着政府机构的迁移而直接受到影响，因此降低雅加达地位的方案本身就带有先天性的不足。

建设一座新的特大型城市并带动周边地区形成城市圈，首先可以带动印尼国内在内海航运和港口业的实力，为印尼提升自身工业水平提供了良好的平台和机遇，同时可以疏解雅加达当前在人口、交通、城市资源等方面的压力，为劳动力尤其是受过良好教育的青年人提供新的发展平台，减轻城市拥挤带来的竞争压力，提高人力资源和企业资本的利用效率。同时在新城市设立国家级应急响应中心，以应对雅加达受自然灾害影响无法发挥行政职能的极端情况，提高应对自然灾害的防灾能力，在降低重大灾害造成国家中枢机构瘫痪风险的同时提高印尼作为全球海洋支点在国际市场上的抗风险能力。需要注意的是，由于城市开发需要由政府制定计划，以国家层面对某一城市进行大规模投资及基础设施建设，其过程可能需要十几年的时间，是对政府实施中长期战略执行力的考验，对于印尼地方政府来说是异常艰巨的任务。以目前印尼地方行政机构的执行能力来看存在无法落实的可能性，因此需要中央政府直接作为计划的实施者，可以通过单独设立委员会的方式为该计划提供行政保障，并主导印尼国有企业开展长期投资建设，最终形成示范效应，带动城市逐渐形成自身发展的能力并走上正轨。

(三)挖掘本土文化并加强国际文化交流

印尼文化经历不同时期的发展已经在群岛之间形成一种独特的认同感，这种认同感是基于地理、种族、宗教等因素都不相同的社会背景下对印尼这一国家的认同情感和民族精神。不论是穆斯林教徒、华裔还是天主教教徒，作为土生土长的本地人都会首先认同印度尼西亚身份，这种包容性是印尼本土文化所独有的魅力。面对日益复杂的社会及政治矛盾，重新发掘本国文化中维系不同族群的精神纽带是避免纷争的最佳方法。为提高具有包容性的认同感，印尼有必要将本国文化带到国际舞台，同其他国家的文化进行交流。当前不论是亚洲国家还是其他大洲的国家，甚至是东亚各国对印尼文化的了解程度普遍不高，这与印尼文化没有进行对外推广不无关系。通过文化交流，在提高外界对于印尼独特文化了解的过程中建立商业往来和政治博弈之外的文化交流机制，一方面可以加深印尼同各国在情感上的互信，促进地区局势向合作的方向发展，另一方面可以提高印尼国内民众对于国际社会在文化上的认知，逐渐认同印尼作为国际社会中的一员所要承担的责任，从而唤起对本土文化的重新认同。这为印尼成为海洋强国的目标提供可靠的软实力，使得国际社会对印尼在文化情感上的认同感获得提升。通过这种以国际的视角对本土文化的重新回归抵御来自极端势力、分裂势力等不稳定因素的挑战，增强社会不同群体对于印度尼西亚的整体认同感，并赋予这一认同感在当前国际交往中的现代内涵，即推动求同存异的合作与发展。

值得思考的是，印尼社会中华裔群体从数量上是少数，但对印尼社会具有重要影响力。不论是政界还是商界，华裔精英都为印尼做出卓越贡献。印尼华裔的组织性和凝聚力非常强，印尼华裔总会、印尼中华总商会等华裔自发组建的民间团体在国内不同地区都有定期活动和组织机构。面对复杂变化的印尼国内政治局势，华裔群体的态度在社会层面拥有一定话语权。从对外交往的角度来说，作为东南亚地区的重要国家，发展中印尼关系在文化层面的交流可以考察依托印尼华裔民间团体作为平台的可行性，加强两国间文化相通相融部分的沟通往来，例如在华裔传统节日举办一定规模的文化交流活动，为印尼公民提供往来大陆特别通道等措施。通过多种形式加强华裔群体对中华文化的认同感，通过印尼文化固有的包容性将这种认同感上升为中印尼两国间交往互信的基础。这种文化上的亲近感是中印尼两国交往不能忽视的宝贵共通点，具有历史渊源的文化纽带是保持良好外交关系和贸易伙伴关系的优势之一。

(四)同各国开展长期稳定的海洋开发合作

从国家发展的角度来看，海洋对印尼来说不仅仅是一种自然资源，佐科将海洋定位于国家政治、经济、文化、军事、外交等各个领域的支点与基础，因此对于海洋的开发也将不仅限于经济领域。目前即使对发达国家来说，海洋科学及海洋开发依然处在研究探索的过程中，对于海洋的研究在模型建构、数据分析、资源开采等各个领域仍有待进一步深入，海洋开发对于印尼来说是一个相对庞大的任务，以目前印尼自身的科研及工业水平实现对印尼国内及周边海域的完全了解及掌握仍需时日，因此，不论是从研究还是开发的角度考虑，海洋开发对印尼来说需要同各国进行长期深入的合作才能实现，这种合作的形成与发展对印尼及合作国家来说都是以互利共赢为基础。通过发展印尼基础设施建设，投资方可以在未来印尼海洋战略中获得良好的合作伙伴关系。以渔业为例，印尼具有丰富的渔业发展区位因素，不论是海域面积还是渔业品种质量，都有发展优质渔业的资源，但“印尼的海洋区域与目前从业的渔民数量完全不对等……根据国家统计局2003-2013年度人口普查显示，传统渔民人数从160万人下降到86.4万人”(35)Agus Puji Prasetyono, “Ikan Melimpah di Laut, Kemana Nelayan Kita?, Kementerian Riset”,10 July, 2016. https://ristekdikti.go.id/kolom-opini/ikan-melimpah-di-laut-kemana-nelayan-kita/.，虽然政府在近两年为渔民提供渔船以增加印尼渔船的占有率，渔业产能在不断提升，但渔业基础设施、从业人员的缺乏依然限制了印尼渔业的发展速度。相关国家可以通过对印尼渔业产业升级的支持，为其提供现代化渔船及捕捞设施、合作开发定点海洋水产养殖等方式与印尼开展农业领域的稳定合作。由于渔业在印尼文化中具有重要的历史地位，与印尼在该领域的合作所带来的效益不仅仅是经济收益，还可以提升合作国在印尼社会的整体形象。探索出与各国合作发展海洋，同时能够维持对自身海洋区域具有话语权的方式，对全球海洋支点战略来说是一项艰巨的任务。目前印尼需要在外交上开创出这样一种新的地区话语体系，以实现对当前海洋实力不足这一局面的突破。

四、总结及展望

通过对全球海洋支点战略的分析可以发现，印尼正逐步进入一段快速发展时期。虽然从现象上来说是佐科担任总统后为国家带来了改革方案并推动实施，但从深层次分析，这是印尼走出军人政权或政治集团主导的强权政治阶段的必然现象。以适应性的角度来说，全球海洋支点战略所面临的阻力来自两个方面，一方面是走向全球化和工业化过程中受地缘影响形成的历史因素，其中区域不平衡问题、地缘政治问题都需要印尼在现有社会基础上创造新的发展机遇化解当前困境。另一方面是21世纪以来世界局势发展所面临的新挑战，自然环境的潜在风险和社会文化方面的问题是当前世界各国都无法回避的难题，解决这些问题是对于佐科执政能力直接考验，不论是借助政策引导还是发扬印尼文化的影响力，都需要佐科以创造性的眼光为印尼社会寻找出路。随着国家政治体系逐渐走向正轨，印尼作为地区大国在资源、地缘、文化上的优势会逐渐凸显，国家经济实力的增长及外交地位的提升将对东南亚地区的整体格局产生持续性影响。全球海洋支点战略所带来的影响从目前在国内的发展趋势来看已经摆脱了领导人轮替所带来的政策变动。因此该战略所承载的历史使命在各个方面都不断深化。从民众对佐科的支持率来看，这一战略已经得到社会认同，具备成为国家发展基本方针的潜力。以当前印尼社会的现状分析，未来全球海洋支点战略的走向很大程度上会取决于中央政府与地方政府的衔接与合作，如果佐科能够以总统的身份带动地方政府和不同地区的群体发挥出凝聚力，并在这一基础上与周边国家开展深层次合作，如与我国的“一带一路”倡议进行合作，佐科在第二任期内即有很大可能性快速提升印尼在东南亚地区的话语权。若佐科无法解决长期困扰印尼发展的各自为政局面，其政治战略势必会随着总统任期的结束而休止，印尼也将错过当前的战略机遇期。因此全球海洋支点战略的发展与佐科的个人执政能力具有密不可分的关系。