滨海型国家生态文明地区创建指标体系设置构想

■文 / 庄雄平

被称为蓝色国土的海洋，无论资源和空间的利用，还是在环境和战略方面的作用，都受到世界各国的高度重视。突出陆海联动，加强陆域、沿海、近岸、海洋的生态环境保护是建设海洋强国的关键前提，也是社会主义生态文明建设中不可或缺的重要组成。进行滨海型生态文明创建研究，符合客观实际，是创建体系整合融合和改革完善的必要路径。

一、滨海型国家生态文明创建体系设置初衷

随着“两山”理论实践的深入，中国各地党委政府对生态环境保护意识愈发强烈，而生态创建作为地方工作实践的总载体、主平台，在沿海地区的生态环境保护中尤显突出，各地参与创建的主动性和积极性高涨。而在实践中发现，目前沿海地区生态文明创建体系涉及两个方面：原国家海洋局和原环境保护部根据职责分别制定了国家级的生态文明建设指标，即《海洋生态文明示范区建设指标体系（试行）》（国海发[2012]44号,以下简称海洋示范区指标）和2018年5月出台的 《国家生态文明建设示范县、市指标（修订）》（以下简称环保示范市指标）。两个领域的生态文明示范区因导向和目标有所区别，指标设置各有不同，但同时又有不少交叉，对不同区域的生态文明建设有各自很强的指导意义。从目前实际现状分析，沿海地区的海洋生态和陆域生态密不可分，海洋生态文明应与其他生态文明一同规划建设，一同规划保护，尤其是职能职责归并，应将分开分散的生态创建标准进行整合融合，全面推进沿海地区生态创建，更应切合实际，体现统筹。

二、滨海型国家生态文明地区创建指标体系构建研究

（一）现有国家考核指标体系分析

1.指标差异化分析

海洋示范区指标和环保示范市指标进行对比，其框架结构设置上基本相似，两者在制度建立、能源消耗、资源空间保护面积、城镇污水处理率、满意度调查、生态文明宣传等6项指标上均有设置，存在共性指标，只是核算方法有所不同。但是由于创建的目标不同，大部分指标内容差异明显，环保示范市指标体系较为全面，而海洋示范区由于制定时间相对较早，指标绩效考核上有一定的局限性和特定性，比如在生态制度方面，海洋示范区通过创建来提升海洋系统自身能力建设，环保示范市指标体系则侧重突出当代生态文明建设方向，与当前中央所提党政实绩考核、环保制度落实、生态环境损害责任追究等最新内容更好匹配。

2.指标导向分析

从指标构成上看，海洋示范区指标中海洋经济发展占23%，海洋资源利用占26%，海洋生态保护占22%，海洋生态文化占22%，海洋管理保障占11%。其主要侧重于海洋资源利用保护，提高海洋生态文明建设水平，推动沿海地区经济社会发展方式转变。而环保示范市指标中生态制度占22%、生态环境占20%、生态空间占9.7%、生态经济占15%、生态生活占27%、生态文化占7.3%，其更侧重于陆域经济与环境的协调发展，并在指标设置上，增加一些制度方面的内容。

（二）滨海型生态文明创建设想

一是建立合理有序的空间发展格局。进一步强化空间布局，形成生产、生活、生态分区发展的良好空间格局。在生产、生活区域之间构建良好的生态缓冲体系，同时，充分利用滨海型广阔滩地、滨海湿地等自然资源，构建“湖水-河流-湿地-海洋”的复合生态系统，形成自然生态与人工生态有机结合的生态格局。

二是形成良好的海洋资源循环体系。滨海型城市相对可开发利用的资源有限，包括国土空间，矿产能源资源及水资源等，因此，构建合理的水循环、能源系统及土地集约利用水平是滨海型城市发展的必由之路，也是滨海型生态文明建设的核心之一。同时，滨海城市在发展过程中应形成特色鲜明的临港工业、滨海湿地、滩涂保护带、风力潮汐电站等不同的沿海风光带，形成差异明显的滨海城市特色。

三是强化全民参与的创建体系。创建工作核心本质就是让广大市民有较强的参与感和幸福感，如何利用滨海生态系统的优势，让群众参与到创建工作中，让大家感受到创建的变化及构建宜居宜业的生态城市，才是创建的根本目标追求。

（三）指标体系架构设置

通过参考分析国内外学者成果确立构建滨海型国家生态文明地区创建指标体系构建。一是仍以现有国家级生态文明建设示范市指标为基准，将海洋生态文明建设指标纳入，剔除重复类指标，将部分指标进行合并整理。二是以目前滨海城市发展过程中存在的主要环境问题为切入点，提出针对性的解决问题的思路和变法，从而形成相应的指标，体现解决实际问题的导向性作用。三是以广泛的公众参与为目标，将创建的过程、成果体现在广大市民的参与度上面，使得创建过程中，体现出创建工作对市民生产、生活方式的改变及对人居环境的改善，从而使公众获得对生态家园的归属感和幸福感。

整个滨海型国家生态文明地区创建评价指标框架体系拟定3个层次，分别为领域层、任务层和指标层。领域层由滨海型生态文明绩效评价指标体系基本模型框架的6个层面构成：生态制度、生态环境、生态空间、生态经济、生态生活、生态文化；任务层由滨海型生态文明绩效评价指标体系实现目标，设置涉及制度与保障机制、环境质量改善、生态系统保护、环境风险防范、空间格局优化、资源节约与利用、产业循环发展、人居环境改善、生活方式绿色化、观念意识普及等10项任务目标;指标层用以从本质上反映滨海型国家生态文明绩效评价体系的具体变化情况，共选择38个指标，其中约束性指标17项，参考性指标21项。

三、总体评价

（一）推动滨海生态文明制度体系建立完善

海洋示范区指标从完善制度与保障机制的角度出发，在生态制度领域设计了4项约束性指标和3项参考性指标，其中河（湖）长制、湾（滩）长制和“三线一单”环境分区管控体系作为特色指标。由行政区各级党政主要负责人担任“河（湖）长、湾（滩）长”，负责组织领导相应河、湖、湾、滩的管理和保护工作，通过责任到人，追究到位的监察处置体系，有助于推动区域自然资源资产的登记、确权，为领导干部的离任审计提供依据。以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境管控单元的划定和落实，推动滨海生态文明制度体系建立完善。

（二）加快环境质量的提升

海洋示范区指标从环境质量改善、生态系统保护和环境风险防范三个角度出发，在生态环境领域提出了5项约束性指标和4项参考性指标。其中环境空气质量、水环境质量、船舶污染物有效收集处理率作为特色指标，将进一步推动地方政府完成国家或上级政府下达的大气环境质量改善目标任务、水环境质量改善目标任务、海洋环境质量改善目标，有效提高区域空气环境质量、水环境质量和海洋环境质量，进一步推进海洋环境全过程监管模式及相关管理制度的建立，有助于加强对海洋环境风险的调查、监测、评估和修复，有利于提高对船舶污染物及危险废物的处置及综合利用量。

（三）推动空间格局的优化

空间格局是一个区域的经济社会发展和规划的重要基础。海洋示范区指标在生态空间领域提出了两项约束性指标和两项参考性指标。其中小微企业搬迁入园率作为特色指标，以“两山”理论实践为目标，通过淘汰一批、规范一批、推进一批、完成一批的方式，有效促进地方产业转型升级，从宏观上推动区域空间格局的优化，推动地方产业转型升级，优化国土空间开发布局。

（四）促进区域经济可持续性

海洋示范区指标从资源节约利用和产业循环发展出发，在生态经济领域提出了两项约束性指标和4项参考性指标。这些将有助于提高区域的能源、资源利用率，控制区域能源、资源的消耗总量；提升工业用地的利用效率，加大土地集约化利用程度，推动区域经济集聚性与可持续性发展；推动海洋产业的生态化与权重；加大秸秆肥料化、饲料化、能源化、原料化、基质化等综合利用程度，促进畜禽养殖场通过还田、沼气、堆肥、培养料等方式综合利用畜禽粪便，并有效提高对一般固体废物的综合利用处置；另外，考虑滨海型城市实际用水紧缺的状况，参照国家生态工业示范园区考核指标体系中的单位工业增加值用水量和再生水（中水）回用率作为特色性指标设置。

（五）推进人居生活绿色化

海洋示范区指标从人居环境改善和生活方式绿色化两方面出发，在生态生活领域提出了4项约束性指标和4项参考性指标。其中生活垃圾无害化处理率作为特色性指标，将有效控制 “脏、乱、差”现象，改变“垃圾围城”的尴尬局面；通过加大绿色建筑的推行力度，提升公众使用公共交通（公共汽车、轨道交通、班车、城市轮渡等）、自行车、步行等绿色方式出行的比例，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，进一步促进人居环境的改善。

（六）弘扬并推进生态文化发展

海洋示范区指标从普及生态文明观念出发，在生态文化领域提出了4项参考性指标。其中生态文明公共文化设施建设、开放和海洋生态文明示范基地建设作为特色性指标，将有助于提升创建地区全面参与创建的氛围，进一步提高对海洋生态环境保护的认识，推动资源节约、污染防治、生态保护、可持续发展等生态文明知识的推广和普及，有效加大政府环境信息和企业环境信息公开力度，推广党政领导干部生态文明培训计划，进一步提高公众对生态文明建设的满意程度。