日本废弃物行政的历史和架构

一、江户时代-环境厅设立

近代之前的江户时代（1603-1868年），日本曾有修理灯笼、锁、陶磁器等的工匠，以及收购回收废纸、旧衣物和餐厨垃圾、粪便的商贩存在，这种状况一直延续到明治时代（1868-1912年）初期，日本垃圾的收集和处理要么由排放者自行解决，要么由民间的垃圾处理商收集，将其中有价值的东西出售获得利润。然而随着城市化的发展，日本城市与将餐厨垃圾和粪便等作为肥料使用的农村逐渐隔离，人们开始将无市场价值的垃圾乱扔，导致了一些卫生方面的问题。为提高公共卫生水平，日本政府于1900年制定了《污物扫除法》，确立并影响到当今废弃物行政的基本框架，即将垃圾的收集和处置定位为市町村的义务，民间垃圾处理商需接受政府的管理。

第二次世界大战后，自20世纪50年代起，经济的快速增长和城市化的发展导致日本城市垃圾急速增加。垃圾被倾倒于河流和海洋中，或堆放于户外，由此产生大量的蚊蝇，也导致了传染病的蔓延等问题。1954年，日本制定了《清扫法》，该法除延续之前由市町村进行垃圾的收集和处置的做法，还加上了国家和都道府县应给予财政和技术支持，以及居民有义务配合市町村进行收集和处置等内容。

20世纪60年代，日本进入高度经济成长时期，城市垃圾增加的速度进一步加快，也愈加多样化。日本以往各个工业行业排放的废弃物也由市町村进行处理，但随着生产活动的不断扩大，污泥、废合成树脂、废油类等废弃物在未得到恰当处理的情况下被废弃。另外，随着城市的开发，排放出大量的渣土砖瓦类的建筑废材，有些被非法倾倒于空地、道路、河岸等。此外还发生了工厂排放的废弃物中含有重金属等危险有害物质，以及塑料焚烧产生有毒废气等问题。

这个时期，日本不仅废弃物污染加剧，大气和水污染也日趋严重，公害问题亟待解决。为此，1970年11月，日本召开了被称为公害国会的临时国会（第64次国会），通过了14部公害相关法令。在公害国会上，为建立包括产业废弃物在内的废弃物整体的处理体制，日本全面修订了《清扫法》，制定了《有关废弃物处理及清扫的法律》（废弃物处理法）。

公害国会召开后的第二年即1971年，日本出台了环境厅设置法，同年7月1日环境厅成立。之前由于废弃物处理是基于保护公共卫生目的进行的，所以由日本厚生省（卫生部门）管辖，虽然废弃物处理法中明确提出包括防止公害措施在内，均以“保护生活环境”为目的，但是废弃物处理行政仍由厚生省继续负责，没有移交给环境厅。

二、何谓废弃物？

判断一个物品是不是废弃物取决于该物品的供需平衡，即看其是否有交易价值。因供需平衡依赖于收集和处置的费用及制度等，同一件物品在一个国家是废弃物，到了另一国家就可能作为有价物进行交易。然而，一个物品所拥有的物理特性并无二致，虽然因物品的不同而存在差异，但作为资源的性质即“资源性”与作为“污染物”的性质即“污染性”都是一样的。

物品的资源性与污染性并非都会表面化，而是具有“潜在资源性”和“潜在污染性”特点。例如，废电器电子产品使用了金属和塑料，经过规范化处理可以取出其中有用的金属和塑料。但是不规范的处理可能无法取得有用的物质，甚至使有害物泄漏，最终会造成哪种结果全靠处理方法。但如果不加处理，有用物和有害物都不会出现。因此，废电器电子产品兼具潜在资源性和潜在污染性，且几乎所有的废旧产品都具有这样的属性。

要实现物品的资源性，如果与得到的资源的价值相比污染性更大，那么处理就不划算，无法在市场交易，最终成为废弃物。问题是，人有某种倾向，在评价一个物品的价值时更关注其能够带来经济效益的潜在资源性，而忽视其潜在污染性。结果就是在回收利用过程中忽视环境污染问题。

日本的废弃物行政，除了造成严重污染可能性较低的废纸，与其说从实现其资源性的角度推动回收利用，不如说一直更重视从污染性的角度如何进行规范处理。

图1 废弃物处理法中国家、地方公共团体、排放企业的关系

图2 产业废弃物处理状况（2015年度）

图3 一般废弃物处理状况（2016年度）

在日本废弃物处理法中，将废弃物定义为“垃圾、大型垃圾、燃烧后的残渣、污泥、粪尿、废油、废液、废碱、动物尸体等其他污物或无用的固体或液体形状的物品”，认为这些是无价值的东西。另外，将废弃物分为“产业废弃物”和“一般废弃物”两种，产业废弃物是指“伴随企业生产活动产生的废弃物燃烧后的残渣、污泥、废油、废塑料等”，排放企业负有处理责任，进行收集运输及处置的废弃物处理业原则上需要都道府县知事的批准。另一方面，一般废弃物，也被称作“产业废弃物以外的废弃物”，按惯例市町村负有处理责任，进行收集运输及处置的废弃物处理业原则上需要市町村长批准。（注：日本的行政架构为国家、都道府县、市町村三级结构）

日本2015年度的产业废弃物总排放量为39119万吨，再生利用量为20756万吨，回收利用率为53%，最终处置量（填埋量）为1009万吨，占总排放量的3%。2016年度的一般废弃物总排放量为4317万吨，总资源化量（不含燃烧时的热能利用）为879万吨，回收利用率为20%，最终处置量为398万吨，为总排放量的10%。

废弃物处理法中除规定一般废弃物和产业废弃物的处理责任分担，还根据法律和相关标准推动制定无城市农村差异的全日本统一的废弃物处理设施、最终处置场（填埋场）的构造标准以及维护管理标准，实施处理设施建设补贴项目，推动了日本废弃物的规范处理。

三、20世纪80年代至今

从20世纪80年代后半期，日本大量生产、大量消费、大量废弃型的社会经济活动愈加常态化，日本出现废弃物排放量增加、大型家电产品等难以进行规范处理、PET瓶普及等造成容器包装增加、运往最终处置场的废弃物量增加，现有最终处置场剩余容量出现危机，一般废弃物场剩余容量处置还剩10年、产业废弃物剩余容量只剩1-3年。同时，由于邻近居民的反对，废弃物焚烧设施和最终处置场的建设也面临困境。

在此形势下，日本重新审视过去以废弃物的规范处理为基本的废弃物政策，将重点转移到控制废弃物循环利用（3R：Reduce、Reuse、Recycle）的必要性增加。1991年，日本废弃物处理法得到修订，法律制定目的中加上了控制废弃物排放、分类和再生利用（再资源化）的内容。同年，在通商产业省主导下制定了《有关促进资源有效利用的法律》（资源有效利用促进法），规定了产品的设计和制造环节应注重环境保护，以推动企业废弃物的自主回收及再生利用等。

当时，日本废弃物工作由厚生省负责，资源回收利用工作由日本通商产业省等制造企业的监管部门负责，环境厅负责的业务只限于参与资源有效利用促进法基本方针的制定等。1995年容器及包装物回收利用法、1998年家电回收利用法等相继出台，单项产品的回收利用处理法的建设不断完善，但在这些工作中环境厅的参与仍然十分有限。

图4 循环型社会相关法律制度的历史沿革

1998年，日本中央省厅（部委）等改革基本法确定将环境厅升级为环境省。1999年制定的环境省设置法决定将厚生省管辖的废弃物行政移交给环境省，2001年1月1日环境省正式成立。自此，在环境行政几大支柱中，除环境厅设立之初形成的公害对策、自然保护，以及20世纪90年代之后重要性逐渐凸显的气候变化等地球环境问题的应对，新加上了废弃物问题。

为实现从大量生产、大量消费、大量废弃型的社会到控制自然资源的消费、尽量减轻环境负荷的社会转换，2000年日本制定了《推进循环型社会形成基本法》。该法明确了以推进从生产到流通、消费、废弃过程的物质高效利用和回收处理为目的的基本框架，成为推动3R实施的最重要的制度保障，并且成为以往单独存在的废弃物处理法、资源有效利用促进法、容器及包装物回收利用法、家电回收利用法等有关废弃物、回收处理的法律的框架法。另外，2000年日本还制定了《有关建筑施工的建筑材料的再资源化等的法律》（建材回收利用法）、《有关促进食品循环资源的再生利用等的法律》（食品回收利用法）、《有关推进国家等采购环保产品等的法律》（绿色采购法）。因此，2000年也被日本称为循环型社会建设元年。

2002年，日本制定《有关报废机动车的再资源化的法律》（机动车回收利用法）；2012年，日本制定《有关促进废旧小型电子设备等的再资源化的法律》（小家电回收利用法），同时推动了家庭排放垃圾的收费和分类、多氯联苯废弃物（废PCB）的规范处理和非法倾倒对策等的实施。

2011年3月，东日本大地震产生了大量的灾害废弃物，出于环境卫生和灾后振兴等工作的需要，这些废弃物必须尽快处理。因此，日本同年制定了废弃物处理法的特例措施，以及《有关东日本大地震产生的灾害废弃物的处理的特别措施法》，同时以长远的灾害废弃物对策为目的，2015年日本对于废弃物处理法进行了部分修订。另外，由于东京电力福岛第一核电站事故的原因，将有一定浓度的放射性元素铯的焚烧灰、下水污泥等作为指定废弃物加以管理等的政策也有进展。

2017年7月，日本环境省废除“废弃物和回收利用对策部”，将之前横跨三个局的废弃物和回收利用对策以及放射性物质污染对策实施统一管理，新设置了“环境再生和资源循环局”，职员人数约170人。环境省负责环境的职员在中央政府大约有1000人（其他核管控厅约1000人、驻地方机构约1000人，合计约3000人。驻地方机构中也有担任废弃物行政的职员），据此计算，从事废弃物行政的职员人数占20%左右。环境再生和资源循环局成为日本环境省中和自然环境局并列第一的最大部门。

四、经验启示

很长一段时间，日本废弃物行政是从公共卫生角度出发并进行管理的，因而由日本厚生省负责。2001年开始，从保护生活环境、构建循环型社会的更高的视角出发变为由环境省负责。同时，日本回收利用的基本理念，与其说重视物品的资源价值（资源性），不如说更重视防止环境污染（污染性）。

日本废弃物处理法为了防止污染性可能带来的环境影响，规定对于家庭排放的一般废弃物由可信度高的市町村负责处理、回收利用，对于工厂等排放的产业废弃物，不完全依靠市场机制，而是对收集搬运、处理处置加以管控，且对可参入市场的人进行限制。但是这样的制度另一方面有碍资源分配效率的提升，损害了物品的资源性。

基于这种考虑，各个主管部门也分别负责回收利用，如容器包装、家电、机动车、废电子设备等由经济产业省、废建筑材料由国土交通省、食品废弃物由农林水产省负责，使交易可以灵活开展。但其基本原则是实施废弃物的规范处理，各种回收利用制度具有废弃物处理法特例措施的性质。为此，日本所有的回收利用制度都有环境省参与，共同管理法律的实施。没有针对所有物品防止其潜在污染性的统一制度。在资源再生利用中容易发生环境污染问题，并让低质量的再生资源从业者有存活的空间。

日本将权限集中在环境省的做法带来了一些变化。比如，在制度制定时，日本不仅考虑到处理排放的废弃物的排放者责任，还要求企业由设计到生产环节采取环保措施的生产者责任延伸（EPR）的角度出发，放到整个供应链的范围来考虑，以及开展有助于废弃物与气候变化协同效应减排的设施建设等。

日本废弃物处理法出台已有50年左右的时间，该法也是日本环境法律中修订次数最多的。和大气以及水污染问题相比，日本需要解决的废弃物问题迄今为止一直持续存在。今后也需要适应时代的变化不断研究解决新问题，包括废弃物规范处理设施的建设、非法倾倒对策、废弃物焚烧产生的二恶英对策及PCB等危险废物的处理、推动控制废弃物产生以及再生利用等3R措施的实施、大规模灾害发生时的集中废弃物处理、适应太阳能电池板和电动汽车普及等社会变化需要的回收利用技术的开发、引发海洋污染的废塑料的规范处理等。

在人员、企业、物品的移动愈加活跃的全球化时代，废弃物行政的国际交流和协调比以往任何时代都显得更加重要，期望日中产业界、学术界以及政府间的交流不断取得进展。