特色小镇发展模式与政策思考

易文芳 汤铭春 方应波

内容摘要：基于当前浙江和住建部对特色小镇定义的差异，本研究提出特色小镇“二元模式”的概念，并分别从提出背景、理论基础、概念、本质、目标、功能等方面分析“平台模式”和“建制镇模式”的区别与联系。特色小镇的发展虽然被寄予重任，但在特色小镇的建设过程中不能盲目崇拜以江浙为代表的“平台模式”，以传统建制镇为载体，重构生产力布局的“建制镇模式”同样重要。地方政府应坚持分类指导、多元发展的原则，遵循经济和社会发展、城市化和市场经济的规律来推动特色小镇的建设;在特色小镇的建设和运营过程中，特色小镇的策划比规划更重要、产业比区位更重要、建设的方法比资金更重要、生存比政策更重要。

关键词：特色小镇   平台模式   建制镇模式

引言

党的十九大提出，我国城镇化要以城市群为主体，构建大、中、小城市和小城镇协调发展的格局，并明确了未来城镇化的方向。2017年，中央一号文件提出要培育一批一产、二产、三产深度融合，集生产、生态、生活于一体且宜居宜业的特色村镇。由此可见，培育特色小镇从国家宏观政策层面成为推进新型城镇化的重要抓手、深化供给侧结构性改革的重要平台、统筹城乡发展的重要途径。为了引领经济新常态，深入贯彻党中央、国务院关于新型城镇化的建设目标，推动区域创新发展，加快高端要素集聚，特色小镇在浙江省“应运而生”并得到高度认可。随后，国家三部委联合下发特色小镇培育工作的通知，标志着以提升新型城镇化发展、助推产业结构升级、探索创新协调发展的特色小镇模式在全国推广，特色小镇建设迅速成为我国经济新热点。

浙江省人民政府对特色小镇的定义为，特色小镇是具有独特产业定位、非镇非区的创新发展平台，同时兼具文化、旅游和社区功能。特色小镇的规划面积约3平方公里，建设面积控制在1平方公里左右，固定资产投资原则上3年累计达到50亿元，按3A级景区标准打造，产业定位为旅游的特色小镇按5A级景区标准建设。从住房和城乡建设部已公布的特色小镇名单和三部委在特色小镇培育工作通知中对特色小镇内涵的界定，特色小镇申报主体为除县城关镇以外的建制镇，重点推荐全国重点建制镇，而国家发改委在特色小（城）镇建设的指导意见中明确指出，特色小镇包括两种类型，即特色小镇和特色小城镇。特色小镇定位为非镇非区的创新发展平台，特色小城镇定位为产业基础好、人口和经济规模优势突出的传统建制镇，特色小镇和特色小城镇齐头并进、协同发展，互为补充，可以看出国家发改委明确区分了特色小镇和特色小城镇（传统建制镇）。根据有关特色小镇的政策文件分析，目前我国特色小镇建设实际存在“二元模式”：一种是促进产业转型升级和供给侧结构性改革、强调定位产业“平台”、着力打造区域增长极的“平台模式”（郭琴，2018）;一种是推进新型城镇化建设，强调发挥城镇化对新农村辐射带动作用的“建制镇模式”。“平台模式”虽有成功的经验可供模仿，但我国各地区的基础和区情各异，浙江的建设模式和经验并非全国都能复制（郝华勇，2017），“建制镇模式”尚处于探索之中。当前，特色小镇建设全国处于火热的状态，但同时也存在诸多问题，因此，探究建设特色小镇的发展模式，对推进特色小镇健康发展具有重要意义。

特色小镇“二元模式”的区别

（一）提出背景

1.“平台模式”特色小镇出台的背景。特色小镇原为“舶来品”，源自国外小城镇发展的实践和经验。发达国家许多特色小镇如瑞士的达沃斯、美国的格林威治、法国的普罗旺斯，凭借独特的产业定位、文化和旅游资源，促进了区域经济的发展和繁荣。从历史渊源来看，中国特色小镇起源于浙江“块状经济”和区域特色产业多年的实践。浙江是我国市场经济最为发达的省份之一，在过去30多年时间里，数以万计的中小企业在浙江形成了近500个工业产值在5亿元以上的“产业集群”（朱敏，2016）。浙江依托“块状经济”支撑工业化的发展，也是县域经济的主要形式，“块状经济”不仅创造了浙江辉煌的历史，至今仍占有重要地位。然而，随着世界产业结构调整和我国经济进入新常态，浙江“块状经济”也暴露出一些问题，如产业同质化、创新能力不强、后续发展动力不足、产能过剩、有效供应不足。在新的经济常态下，浙江希望通过建设特色小镇来优化生产力布局，打破空间资源瓶颈、有效供给不足、高端要素集聚不足等问题。

2.“建制镇模式”特色小镇出台的背景。从城市化发展阶段看，中国城镇化发展经历了资源、要素和产业集聚在城镇的1.0时代;随着城市规模扩大、人口增加，诸如污染和交通堵塞等城市病突发的2.0 时代;当前我国城镇化率达到57.4%，城镇化正进入资源和产业要素向外扩散的3.0时代，城市发展模式已由“城镇化”过渡至“大城市+特色小镇”。特色小镇位于乡村和城镇的枢纽，注定成为我国新型城镇化和乡村振兴两大战略的落脚点。因此，特色小镇应该成为城镇化3.0时代承接功能转换的重要舞台。从城市化发展战略的角度看，我国要坚持以城市群为主体，構建大、中、小城市和小城镇协调发展的格局，小城镇的地位和作用不可忽视。国务院在进一步推动新型城镇化的意见中也同样强调特色镇的作用，指出要将促进小城镇发展和疏散大中城市中心功能相结合，以实现农业现代化和和解决农民就近城镇化。“建制镇模式”的指导思想是依托特色小镇推动新型城镇化和美丽乡村建设，以此促进大、中、小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

（二）理论基础

1.“平台模式”的理论基础。产业集聚是指产业资本要素在特定空间不断汇集，从而吸引相同产业高度集中在某一特定地理空间的现象。产业集聚现象最早由马歇尔关注并提出相应理论，按照产业集聚的驱动力可分为两种类型，即市场驱动型和资本驱动型。市场驱动型产业聚集一般出现在特定的专业化市场，随着市场功能和信息服务的完善，最终形成产业链条完整的产业集群。浙江省的产业集聚属于典型的市场驱动型。资本驱动型一般是发生在有产业转移的背景下，这种产业集聚的形成主要是通过一定数量的资本迁入，引发同类企业朝这个地区汇聚，目前国内起推动和促进作用的迁移性资本主要是外商直接投资（陈晟，2017）。马歇尔之后，产业集聚理论有了较大发展，比较有影响的有韦伯的区位集聚论、熊彼特的创新产业集聚论、EM胡佛的产业集聚最佳规模论、波特的企业竞争优势与钻石模型等（陈晟，2017）。从“平台模式”的特点来看，正是基于特色主导产业推进特色小镇发展的过程，它的理论基石是产业集群理论;从本质上讲，产业集聚理论为“平台模式”特色小镇对区域经济的推动作用提供了规范的理论依据和科学的解释（卫龙宝等，2016）。

2.“建制镇模式”的理论基础。1898年，埃比尼泽·霍华德爵士的“花园城市理论”提出类似特色小镇的结构与空间模式。“花园城市”也被称作“田园城市”、“田园都市”。霍华德认为田园城市规模不宜过大，能够为人们提供丰富的社会生活即可，由委员会受托掌管，小镇城区占地4.05平方公里，居住32000人，其中30000人在城市，2000人在乡间。尽管“花园城市”的规划理念是理想化的，但是花园城市理论已经越来越被学者所接受。美国社会学家万斯于1977年提出城市“区域核理论”，该理论认为，随着人口向郊区迁移，远郊出现城市核，城市与郊区的相互作用强度降低。由于郊区城市核的出现，郊区的城市“自我维系能力”得以加强，最终摆脱对城市中央商业区的依赖，重新塑造了城市的功能。一个空间发展相对良性的城市有多个独立的“城市区域核心”。区域核形成以就业为主要生活方式：创业、就业、生产、流通、分销、消费和娱乐一体化。万斯认为，大部分城市的居民越来越不会使用整个城市辖区，除非有特殊需要;相反，他们在一个相对足够有效的、发挥自己作用的城市空间内生活和工作。随着城市地理空间经济要素的市场化整合，在城市群内各城市间势必产生要素间的相互流动，在城市与城市经济要素流动“结点”处便产生新的“增长点”，最终产生新的城市空间。这种新的城市空间被称为城市“外围城镇”、“迷你城镇”和“技术社区”。“花园城市理论”、城市“区域核理论”和“技术社区—技术中心”理论均为“建制镇模式”特色小镇的发展提供了理论支撑。在新型城镇化建设中，特色小镇成为统筹城乡发展的重要载体，也是一种非常有效的实践模式，是区域产业结构优化升级的必然路径。

特色小镇“二元模式”的联系

（一）概念关联

从特色小镇关于“平台模式”和“建制镇模式”的概念来看，“平台模式”本质上是一种新的块状经济形式，强调打造创新驱动发展的新平台，关注的是“镇”的功能性概念;“建制镇模式”本质上是新型城镇化的重要实践，强调连接城市与农村、统筹城乡发展，重点强调“镇”的实体概念。然而，这两种模式在概念外延方面上是一致的，都强调“特”在支撑小镇健康发展中的核心地位，主要包括以下几点：第一，产业“特”，特色产业是一个国家或地区在长期发展过程中积累和形成的一种或多种独特资源、文化、技术、管理、环境、人才等优势且具有核心市场竞争力的产业或产业集群;第二，人群“特”，目标定位提升区域甚至国际产业竞争力的载体，特色小镇的产业定位决定了特色小镇的成员以高智力和高技能者为主，这类群体对特色小镇的居住环境和人文环境要求极高;第三，位置“特”，特色小镇分布在核心城市集聚力和分散力交互的平衡点，这样既可以享受都市圈或中心城市的综合服务，又相对独立，自身承担更专业的功能，形成融合生产、生活、生态良性内部循环互动的集聚空间，发展特色小镇代表着城市化的一个更高阶段，是都市经济生产力布局的高级形态;第四，功能“特”，特色小镇拥有完善的功能组合，整合了完整开放的产业功能、静谧的居住空间、完美的商业环境、公共服务和基础设施，融生产、生态和文旅为一体，完全与万斯对居住环境的界定条件相一致。

（二）本质相同

不同领域的专家对特色小镇的本质有不同的表述。住房和城乡建设部村镇司原司长李兵弟认为，“特色小镇的核心本质是制度环境，多年以来，我国优势资源和要素都是向城市高度集聚，如今必须强调要向宜居型城市发展”;中国金融智库研究员杨国英认为“发展特色小镇，本质是我国城市化重心的下沉”;新型城镇化倡导人口和经济在地理空间中的均衡分布，并强调改善小城镇的反磁力功能，尽管新型城鎮摆脱了过去对小城镇的片面依赖，但它仍然强调小城镇的重要作用。中国社科院学部委员蔡昉提出，创造力的汇聚是未来全要素生产力的源泉，因此创造力的汇聚才是新型城镇化，尤其是特色小镇的本质。从不同领域专家对特色小镇本质的界定，“平台模式”和“建制镇模式”从本质来讲都强调发展空间的异位，即依托“镇”汇集优势资源，重构或定义区域新的经济增长点或核心。

（三）目标一致

国家发改委明确将“特色小镇”和“特色小城镇”区分开来，国家发改委提出的特色小镇即为“平台模式”，特色小城镇即为“建制镇模式”，两种模式相得益彰、互为支撑。特色小镇定位为高端产业、汇聚高端要素、非镇非区的创新发展平台，同传统的建制镇和产业园区相区别，强调“镇”的功能性概念;特色小城镇定位为产业基础好且具有一定人口和经济规模的传统建制镇，突出“镇”的实体性概念。虽然“平台模式”和“建制镇模式”形式不同，但它们的共同目标都定位于促进供给侧结构性改革。“平台模式”实为促进产业供给侧结构性改革的平台，即以产促城;“建制镇模式”实为促进城市供给侧结构性改革的平台，即以城带产。

（四）功能趋同

从国家宏观政策层面看，“平台模式”和“建制镇模式”均承担着国家经济转型发展的战略重任，即依托特色小镇促进产业结构优化升级、转换经济发展动能和推动新型城镇化的平台和载体。从宏观上讲，特色小镇的基本功能是推进供给侧结构性改革，提升县域经济、重构生产力空间布局的试验场和创新驱动发展的平台;从微观上讲，特色小镇为它所承载的企业提供完善的公共服务，并为创新人才提供舒适、静谧的生态宜居环境。特色小镇的产业功能、旅游功能、文化功能和社区功能与新型城镇化对宜居环境和产业氛围中构建产业生态圈的功能定位趋同。

政策建议与思考

国家鼓励和支持特色小镇的发展，目的是为我国转型期经济结构的调整和新型城镇化发展指明方向，虽然浙江特色小镇取得的成绩有目共睹，但不能盲目崇拜以江浙为代表的“平台模式”，以传统建制镇为载体，重构生产力布局的“建制镇模式”同样重要。因此，各地区建设特色小镇一定要因地制宜，立足地区实际情况，以解决产业转型升级、转换发展动能和就地城镇化和新型城镇化为目标，以政策红利和政绩为导向，玩概念型特色小镇注定走向失败。从政策层面上，发展特色小镇要坚持分类指导和尊重市场规律;从特色小镇的规划和运营上要重点抓好特色小镇的策划论证、产业定位、运营方式和盈利模式。

（一）政策建议

1.分类指导，多元发展。特色小镇不仅体现了区域发展现代化结构优化的价值，也体现了城市化普及的现代性价值，同时它也是在全球城市化的背景下，参与全球分工的一种新的发展方式。特色小镇的形成和发展与社会经济发展水平密切相关，它是地区城市化发展高级阶段的产物，是城市文明的结晶。因此，特色小镇的发展要坚持分类指导、多元发展的原则，对于尚未完全显现规模经济的现有中心镇和新型城镇化综合试点建制镇，要充分发挥现有基础和集聚效应，依托特色资源和独特产业深化特色主题，用创新思维挖掘比较优势，通过特色产业、特色景观、特色文化、特色空间、特色建筑等不同形态载体支撑小城镇特色标签和可识别性，打造成“建制镇模式”的特色小镇;对于具备较强发展实力和产业基础，位于都市圈“磁力中心”和“反磁力中心”临界点的中心镇和新型城镇化综合试点建制镇，可以充分利用大城市消费和要素的溢出效应，重点发展科技创新型和高端引领型产业，从而打造区域新的增长极，即“平台模式”。

2.尊重规律、有序推进。特色小镇的形成和发展是一定区域产业集聚状态下自然发展的结果，特色小镇的建设应尊重三大规律，即社会经济发展规律、城市化规律和市场经济规律。特色小镇在一定程度上是历史文化积淀的产物，也是社会经济和城市化发展到一定阶段的产物。特色小镇首先起源于发达国家并持续发展并不是偶然的，而是社会经济和文化积累沉淀到一定水平后自然形成的。因此，我国特色小镇的建设不能盲目追求数量和政绩，而应该根据当地独特的文化和地理环境，挖掘特色产业优势，侧重特色小镇的运营和管理，力争脚踏实地，建设一个、成功一个。面对当前特色小镇口号式、运动式的推进和发展，需要冷静思考，厘清发展特色小镇的基础是否具备、特色产业是什么、谁来投资和运营、如何吸引投资者和运营者等问题。

（二）几点思考

1.特色小镇策划第一、规划第二。策划是项目建设、开发、投资和运营的灵魂，特色小镇的策划包括产业定位、拟建项目发展基础和发展趋势全方位的谋划和论证，最终提出有创意、有价值的发展目标和可执行的最佳实施方案的过程。特色小镇的策划其核心是投资价值的策划，解决资本谁来投、愿意投、抢着投;其次是商业价值运营的策划，解决现金流和超值回报的问题。特色小镇的策划主要回答要建设一个什么样的平台，如何建、谁来建等问题。特色小镇的规划是长远而全面的发展计划，是对未来整体性、长期性问题的思考和考量。特色小镇建设的成功与否取决于策划和规划相对位置的确定，盲目规划而缺少全方位细致的策划，纵然投资了也难以建成特色小镇。

2.特色小镇产业第一、区位第二。特色小镇只有区域优势，没有形成独特的产业基础和集群，建成后也将是一个商业化的地产小镇，缺乏可持续发展的动力。特色小镇的健康发展需要营造出良好的就业和创业氛围，为特色产业的落地生根提供土壤。有产业才能集聚人口，人口集聚才能繁荣小镇，产业是特色小镇建设的核心内容，围绕特色主导产业形成产业集聚生态圈，最终实现“以产立镇、以产带镇、以产兴镇”。纵观特色小镇运作成功的发达国家，小城镇成为产业集聚的空间、创新发展的平台、国家产业竞争力的载体。因此，特色小镇的发展和延续需要特色产业做后盾，没有产业支撑的小镇最终将难以为继并成为一座空城。

3.特色小镇建设第一、資金第二。特色小镇是集产业功能、居住功能、旅游功能和文化传承为一体的综合性区域，因此特色小镇的建设需要政府、开发商、运营商、投资商和规划机构的多方联动和协作。特色小镇建设的核心在于如何推动产业转型升级、如何实现城乡协调发展并适应新时代的需求，而不是用钱就能堆出一个特色小镇。没有盈利能力和盈利模式的特色小镇仅靠国家层面的专项建设基金和银行层面的金融产品支撑是很难坚持下去的，如果将资金比做为特色小镇“输血”，那么特色小镇的建设能力和水平就相当于“造血”。反之，低成本运作与建设是减少与降低特色小镇投资风险的有利保障。

4.特色小镇的生存第一、政策第二。在国家利好政策的刺激和引导下，特色小镇的建设如火如荼，随着特色小镇年度考核制度的出台，特色小镇空前热闹的背后，各级政府不遗余力且喜忧参半。国家支持特色小镇的发展，是鼓励地方政府在新的形势下探索如何依托特色小镇推动产业转型升级，缩小城乡差距，为转型期社会经济的发展和新型城镇化指明方向。特色小镇的生存与发展需要有企业思维、市场意识和创新理念，重点打造特色小镇的盈利模式、市场体系和商业环境，撬动社会资本尤其是民营企业参与特色小镇的建设。当前各地特色小镇进入实质性阶段，是否能够顺利通过考核实质上是在检验特色小镇的盈利模式，盈利模式决定了特色小镇的生存能力。

参考文献：

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