贸易争端与美国和纳粹德国敌对的起源

陈弢

近现代以来，领导和推动自由贸易的国家往往发展成为世界霸权国家。霸权兴衰长周期理论的集大成者莫德尔斯基（George Modelski）指出，要成为世界领导者的大国，除了要具备一定量的经济规模之外，还应在制度创新（Innovation）方面有质的突破，形成一种“量與质的特殊结合”。①这种创新是霸权国家在其国内开放稳定的基础上对世界霸权体系进行构建。按照莫德尔斯基所说，创新在于“提出具体的体系模型并确定国际经济秩序的基本规则”②。

1930年代是二战后形成的美国全球霸权体系的重要开创期。当时的国际经贸体系出现了一场空前巨大的危机。在一场世界性的经济危机过后，世界主要大国都采取了以邻为壑（beggarthyneighbor）的对外经贸政策。1933年3月罗斯福正式就任美国总统后，美国作为世界头号经济强国，其改革和经济复苏令世界期待。1933年底，著名经济学家凯恩斯致信罗斯福：“你已经使自己成为各国力求在现存制度范围内运用明智试验以纠正社会弊病的人们的信托人。如果你失败，合理的变革会在全世界受到损害，只好让正统观念和革命去互相厮杀出一条路来。”③而在对美国霸权制度的构建进行研究时，相当多的学者认为，“1934年体制”以及互惠贸易协定（Reciprocal Trade Agreement，下文简称“RTA”）是美国设计“战后政治和贸易秩序的第一步”。④

目前国内有关1930年代美国重新构建国际经贸制度的研究中，很少有对其与其他国家，尤其是纳粹德国构建的对抗性体系进行竞争的研究。大多数研究倾向于从政治外交史角度出发，认为美国政府在二战爆发前的对德绥靖政策中起到了重要作用。⑤此外，国内学者认为，美国构造世界多边自由贸易体系的努力是在二战期间进行的。⑥这些研究无疑忽视了在政治外交领域之外美国与纳粹德国所进行的RTA谈判问题。RTA及对外贸易谈判“标志着美国开始领导和重塑国际自由贸易体系”。David Lake， Power， Protection， and Free Trade， Cornell University Press， 1988， p.72.与此同时，对德贸易谈判的失败，使得美国政府将德国视作制度上的根本敌人。就连美国政府内绥靖派的代表——时任副国务卿韦尔斯（Sumner Welles）也认为，纳粹德国若继续其当时的贸易政策，将“会损害美国所有的贸易协定及其政策的根本准则”。因为，“要应对这种竞争，世界各国政府必须对其私人企业进行看管”，参见：“The Under Secretary of State （Welles） to the German Ambassador （Dieckhoff）”， United States Department of State ed.， Foreign Relations of the United States （FRUS）， U.S. Government Printing Office， 1937， Vol.Ⅱ， pp.333337. 两种不同贸易制度的竞争是如何影响了美国对国际贸易体系的塑造？又如何导致了美国对德敌意的起源？就美德所进行的RTA协定谈判过程及其影响进行考察，显得十分必要。本文拟在对德美原始档案材料解读的基础上，对美国外交政策及德美双方谈判的缘起、发展、终止及其影响进行探讨，从而加深我们对贸易与和平、战争及国际政治变迁之间关系的思考，并解释美国所构建的这一套国际体系的基本性质，及其为何难以应对纳粹德国对和平的挑战。

一、 德美两国重建世界经贸秩序的不同道路

在1930年代初的世界经贸体系中，世界主要大国都采取了以邻为壑的封闭性经济贸易战略，关税战、货币战成为当时国际经济的主旋律。美国国会在1922年和1930年分别通过了《福德尼·麦克康伯法案》和《斯穆特·赫利法案》，这两个法案规定，一旦他国对美国商品征以高额关税，美国应当采取关税报复作为回应。同时，一直作为自由贸易制度捍卫者的英国也缩进了帝国特惠制度下过日子。作为资本主义世界力图通过协商合作解决世界经济危机的一次世界性经济大会，1933年伦敦经济会议也以失败告终。

RTA法案就是在这种背景下出台的。1934年6月12日，经过几个月的“拉锯”之后，罗斯福正式签署了在国会参众两院通过的RTA法案。该法案为双边贸易协定，主要是授权总统与他国进行双边协商以减低关税。从此，罗斯福总统获得了通过与全球各国进行双边协商来实现美国贸易政策自由化的机会。其实质精神在于，通过与他国签署互惠协定，给予他国商品更多进入美国市场的机会，从而换取美国出口贸易的增长。简而言之，就是“投之以桃，报之以李”。在互惠贸易协定的基础上，美国试图凭借丰富的原材料、巨大的市场、强大的生产能力以及雄厚的资本将这种双边协议以无条件最惠国待遇无条件最惠国待遇是指，如果美国与甲国签订了有关某种商品的关税优惠条约，那么这些优惠就将自动适用于乙国及丙国，只要乙国和丙国给予从美国进口商品的待遇为它们给予其贸易伙伴的最好待遇，即最少的税率和贸易阻碍。同时这一原则也包括惩罚和报复措施，即如果乙国或丙国不给予美国商品最好的待遇，那它们两国的产品在美国则将承受《斯穆特赫利法案》所制定的高关税。美国无条件最惠国原则最早由1923年哈定总统时期的国务卿休斯推行实施。与赫尔相比，休斯更重视其经济功效，单纯考虑通过该原则扩大美国商品的出口。与此同时，当时美国的高关税也使这种最惠国待遇打了折扣。参见Cordell Hull， The Memoirs of Cordell Hull， Macmillan， 1948， pp.359360.的形式扩大到全世界，最终建立一个在美国领导下的和平富裕的自由资本主义世界体系。

按照时任美国国务卿赫尔（Cordell Hull）等人的规划，RTA法案的核心精神体现在无条件最惠国原则中。但它并非赫尔原先设想的多边贸易谈判和关税减免，而是通过无条件最惠国原则将双方达成的减免协定惠及其他国家。这也就是所谓的“双边谈判、多边受益”原则。这样的规划是出于对当时大环境的考虑。在伦敦经济会议后的国际经济合作低潮中，双边贸易谈判显然更容易达成，也不会像多边谈判那样引起美国国会的强烈反感。

这之后，美国政府开始与他国进行互惠贸易协定谈判，以最终实现谋求和平、缔造霸权并将其他国家融入由美国领导的多边自由国际体系的目标。随后一系列RTA协定的签署，标志着美国开始大幅降低关税。美国对国外商品的平均关税由1934年的46%降到了1962年的12%。Michael Bailey， Judith Goldstein and Barry Weingast， “The Institutional Roots of American Trade Policy： Politics， Coalitions， and the International Trade”， World Politics， 1997， 49（3）， pp.309338. RTA不但為世界各国的双边贸易协定谈判提供了重要的指南，而且，随着美国国内关税的降低，全球市场也逐渐出现自由化倾向，世界矛盾得以缓和。美欧各国迅速抛弃了以邻为壑的贸易政策。

与美国拟重新构建多边自由国际体系不同，此时的纳粹德国完全是以国际秩序挑战者的形象出现在世界舞台上的。它在政治和军事上加速推进重整军备，挑战《凡尔赛协定》后的欧洲国际关系现状，对世界和平造成了巨大威胁。在经贸领域，德国的经济民族主义趋势越发明显。1933年伦敦经济会议失败，德国舆论普遍认为这吹响了“国际经济的丧钟”。③④Patricia Clavin， The Failure of Economic Diplomacy： Britain， Germany and the United States，19311936， Palgrave Macmillan， 1996， p.164; p.164; p.167.第一次出席如此规模的国际经济会议的纳粹德国代表们是带着几分满意和欣喜离开伦敦的。同年7月28日，一家德国官方报纸宣称，伦敦发生的事情足以说明，德国放弃支持多边国际经济体制以及类似的乌托邦思想的决定是正确的。③与会的纳粹党员克罗格曼（Krogmann）兴奋地告诉希特勒，德国现在可以充分利用西方国家的冲突，由于在伦敦的失败，“美国目前显然是在到处寻找朋友”。④

希特勒执政初期，并未直接管理和干涉德国的经贸事务。此时德国对外贸易的主要负责人是时任经济部部长沙赫特（Hjalmar Schacht）。作为德国政府内著名的国际派人物，沙赫特保守但不激进。他不仅亲自参与了1920年代魏玛德国与西方国家的几次经济会议，还结识了众多英美银行家、商人和政治上层人士，被称作“唯一受到英美金融界注意的德国人”约翰·韦茨：《希特勒的银行家》，张禹九译，光明日报出版社，2000年，第81页。。沙赫特与纳粹激进派不同，他之所以支持纳粹扩充军备，并不是为了对外发动战争，而是想借此恢复德国的经济，“使生产要素物尽其用，并消除失业”。⑦Amos Simpson， “The Struggle for Control of the German Economy，19361937”， The Journal of Modern History， 1959， 31（1）， p.39. 沙赫特认为，自给自足相当于“割喉自杀”⑦，德国最终还是要回归正常的世界体系。因此，他的经济政策从根本上是要使德国重新成为一个国际经济强国，而非纳粹渴望的自给自足的封闭国家。为此，沙赫特曾多次向西欧诸国表示，德国目前的困境是由难以获得世界贸易市场导致的。只要德国获得了一定数量的殖民地，满足了原材料需要，就会重新融入世界经济。

尽管如此，为了迅速稳定和恢复德国经济，沙赫特在对外贸易中采取了大肆构建排他性双边易货贸易协定的办法，以提振德国的出口贸易。德国政府不仅通过各种形式对与美国企业在世界出口市场竞争的德企进行补贴，还在外贸领域出台了阿斯基马克（ASKIMark）制度。他国若想出口商品到德国，则必须同意由德国进口商通过德国银行确定的一个专门账户进行交易。同时，他国通过对德出口所挣得的钱也只能购买德国的商品，且不能将其兑成美元等外汇转移出德国。⑨Michael Ebi， Export um jeden Preis， Die Deutsche Exportfrderung von 19321938， Franz Steiner Verlag，2004， p.187; pp.188189.在这种制度下，德国与中国及中美、南美等地区的国家达成了贸易协定。⑨德国因此也获得对华出口的大量增长，并使得中国对德贸易入超扩大。周建明：《民国时期的中德贸易》，载《中国经济史研究》，2007年第1期，第132141页。更严重的是，强调国家主义和贸易保护主义的德国经济学说此时还在中国等国家产生了巨大影响。严鹏：《德国历史学派与民国时期中国经济学的发展》，载《德国研究》，2011年第2期，第4045页。而在美国的RTA法案签署后，德国在1935年10月甚至正式废除了1923年与美国签订的附有最惠国待遇条款的德美贸易条约，并打算以此威逼美国服从德国的贸易原则。可以说，纳粹德国这些构建封闭性经济区的做法和经济贸易思想同以双边协定、多边互惠的RTA法案精神背道而驰，使其成为美国在全球范围内的主要竞争者。

二、 德美有关贸易问题的初步接触

为了回应德国废除德美贸易条约的行为，美国将德国列入了贸易黑名单，并规定德国不能享有任何通过RTA谈判自动惠及他国的好处。同时，美国国务院也一直在考虑将德国纳入RTA体系的计划。1935年年初以来，赫尔和美国国务院诸君多次或明或暗地指出，一旦德国遵守无条件最惠国待遇原则，美国就会与德国重新签订贸易协定。美国政府认为，这样做有利于维护世界和平。同年3月28日，赫尔对德国驻美大使路德表示，德国政府现在有一个前所未有的机会来领导西欧恢复正常的政治、社会与和平关系。他反复强调这一机会非常容易失去，因此“需要一个有决心的人，全心全意地追求国际事务、政治、经济与和平的稳定，这样才能成功”“Memorandum by the Secretary of State”， March 28，1935， FRUS，1935， Vol. II， p.319. 。同年4月4日，RTA行政主管萨伊尔（Francis Sayre）与路德会谈时表示：“一旦德国接受平等待遇及最惠国待遇原则，我们今晚就能签订协议。”③Patrick Hearden， Roosevelt Confronts Hitler： Americas Entry Into World War II， Northern Illinois University Press， 1987，p.66.同年4月30日，他再次对路德暗示，德国能找到缓解当前紧张形势的办法，那就是接受平等待遇和最惠国原则，“这样的和解必须建立在我国计划的基础之上”③。

此时的美国政府认为，纳粹政府的经济部部长沙赫特是德国稳健派的代表，可以与其进行谈判。1935年5月17日，驻德大使多德（William Dodd）在给赫尔的信中指出，纳粹政府内部存在以沙赫特、外交部部长牛赖特（Konstantin von Neurath）、国防军总参谋长布伦伯格（Werner von Blomberg）为代表的稳健派与以戈培尔及罗森堡（Alfred Rosenberg）等为代表的纳粹党激进派之间的斗争。⑤“Letter From the Ambassador in Germany （Dodd） to the Secretary of State”， May 17，1935， FRUS， 1935， Vol. II， p.266; p.269.他认为，稳健派仍然在政府内起着重要作用，“尽管激进派常常成功地使政府采取激进措施，而稳健派也成功地使这些政策在实际操作中有所节制”⑤。

在得知美方有意商讨新的贸易协定之后，沙赫特也发出了一些积极的信号。1935年7月5日，沙赫特在巴黎与出席国际商业联合会大会的美国代表团团长沃特森举行了会谈，并表示支持赫尔旨在消除国际贸易壁垒的贸易计划。⑦⑨Edgar Nixon ed.， Franklin Roosevelt and Foreign Affairs，19331937， Vol.Ⅱ， Belknap Press of Harvard University Press， 1969，pp.550551; pp.8283; p.541.同年8月，他通过路德对赫尔表示：“沙赫特博士等人明确地认识到，德国有时使用的双边贸易手段确实是有害无益，而且他们都非常支持美国现行的经济计划（指RTA），一旦条件成熟，德国政府将宣称其对此计划的兴趣。”⑦随后，美国政府也开始收敛起过去在对德贸易问题上的强硬态度。时任驻德使馆商务参赞米勒前一年还坚决反对与德国协商贸易协定，此刻也开始与其商谈有关德国购买60万捆美国棉花等事项。William Dodd， Ambassador Dodds Diary， Harcourt Brace， 1941， p.254.

在经过这些前期的交流之后，罗斯福和赫尔决议派遣在德国及欧洲其他地区拥有大量投资的商人富勒（Samuel Fuller）出使德国，以了解详细情况。罗斯福在写给多德的信中表明，富勒访德除了接触希特勒之外，主要是为了与德国稳健派代表人物沙赫特进行联系。⑨

德方最初的回应比较积极。1935年9月17日，沙赫特发表演讲，表示德国应该用经济手段而非军事手段解决争端：“如果我们被认为行动像野人，就会受到损失，因为外国人不愿与我们做生意。”约翰·维茨：《希特勒的银行家》，张禹九译，光明日报出版社，2000年，第194195页。6天后的9月23日，沙赫特就与富勒在美国驻德使馆进行了秘密会谈。沙赫特表示，德国的经济问题在于其不能获得充足的原料，也没有足够的外汇储备。因此德国需要建立一个马克经济区以获取原材料，德国必须拥有殖民地。同时，他还向富勒直接表示希望与美国签订附有最惠国待遇的RTA，甚至表达了亲赴美国谈判的愿望。由于沙赫特一直以来都以倡导双边易货贸易著称，这让富勒都感到吃惊：沙赫特为了争取美国支持德国的殖民地要求，甚至愿意以签订最惠国原则为基础的贸易协定作为交换。“Memorandum by Mr.S.R.Fuller，Jr.， of a Conversation With Dr. Hjalmar Schacht， Minister of Economics and President of the Reichsbank of Germany”， September 23，1935， FRUS，1935， Vol.Ⅱ， pp.282286.

沙赫特的回应让美国政府十分满意。1935年12月2日，罗斯福在一封私人信件中夸奖了德国的成就：“由于沙赫特魔术般的政策，德国看上去正在从破产的状况中走出，这为其赢得了国际银行家的赞誉。”在这封信中，罗斯福强调了美国解决国际危机的意愿：“（若世界各国）以美国的政策作为榜样，我们就能使人们思考并获得拯救自己命运的机会。”③④⑤Edgar Nixon ed.， Franklin Roosevelt and Foreign Affairs，19331937，Vol.Ⅲ，pp.102103; pp.152156; p.293; pp.291293.1936年1月3日，罗斯福在美国国会发表的国情咨文指出，“那些寻求对外扩张、试图纠正由于过去的战争而导致的不公正、寻求贸易市场、想要增加人口或者渴望以他们自己的和平的方式对文明进步做出贡献的国家目前显得耐心不足，不愿通过和平协商或诉诸世界平等的理念去寻求合理合法的目标”。他最后表示，“美国政府将以身作则，使用所有合乎规范的手段来劝说世界各国重归和平与信任”。③

在这种情况下，富勒第二次前往柏林，并在1936年4月1日与希特勒进行了会谈，沙赫特担任翻译。谈判的主题仍旧是殖民地问题，富勒推荐以比属刚果作为德国的原料产地，而德方想要的是喀麦隆。④在富勒后来写给罗斯福的备忘录中，他指出目前与德国进行RTA对话是合理的。希特勒并不想立即发动战争，而是渴望待价而沽的谈判。美英应该努力减轻德国的负担，要实现持久的和平，“这就需要采用国务卿所提出的以最惠国原则为基础的互惠贸易法案”，“由于其避免了美国的政治参与，因此这事实上是美国目前为维持和平所能使用的唯一之计”。⑤

大约同时，德国正式向美方提出了进行RTA谈判的请求。1936年3月30日，德国驻美大使馆一秘迈尔对时任美国国务院贸易协定司司长格拉迪表示，德国政府已要求其与美国商谈附有无条件最惠国待遇的互惠贸易协定，并提出了具体建议。在当晚写给美国国务院的备忘录中，格拉迪表示，这一请求似乎体現了德国从排他性双边贸易体系中走出的意愿。“Memorandum by the Chief of the Division of Trade Agreements （Grady）”，March 30，1936， FRUS，1936， Vol.Ⅱ， pp.221222.同年4月3日，驻德大使多德也从德国人那里收到了类似的信息。“Letter From The Ambassador in Germany （Dodd） to the Secretary of State”， April 3，1936， FRUS，1936， Vol.Ⅱ， p.223.在此后一段时间中，德美之间有关RTA的谈判主要由两国大使馆负责进行。

三、 德美谈判的正式开始及进展

在正式协商开始后，德美双方出现了激烈的争论。首先，美方认为，谈判的前提是德国必须先转变现行的贸易政策。此时，德国并未废止其歧视性的贸易政策，提议中仍然保留了以阿斯基马克及其他补偿措施作为支付手段。美国国务院担忧：“他们（德方）会通过怎样的手段来支付增加的从美国进口的商品呢？”美国国务院所做的分析报告具体见FRUS，1936， Vol.Ⅱ， pp.224225.赫尔对德国驻美使馆官员强调，在美国宁愿为自由贸易政策牺牲自身利益的情况下，不希望看到那些执行狭隘商业政策的国家只是为了眼前利益而暂时服从这一政策，那样的政策将会是灾难性的。因此，他希望德国驻美大使馆参赞莱特纳（Leitner）回国后德国能像美国那样全面实行自由商业政策。“Memorandum by the Secretary of State”， May 4，1936，FRUS，1936，Vol.Ⅱ， pp.225227. 赫尔认为，一旦这份协定是建立在平等待遇原则以及最惠国待遇基础之上，美国的RTA体系就将“在条件和情形允许的时候将德国囊括入内”“Memorandum by the Secretary of State”， January 25，1937， FRUS，1937，Vol.Ⅱ， p.329.，“美国贸易政策的根本原则必须得到承认与实施”“Telegram From the Ambassador in the United States to the Foreign Ministry”， January 25，1937， Foreign Office and United States State Department ed.， Documents on German Foreign Policy（DGFP）， Ser.C，Vol.6， H.M.， 1983， p.332.。总之，经过充分评估后，美国要求德国必须全心全意地忠实于RTA的基本规则，只有这样方能正式开展谈判。

而德方的要价则完全相反，提出以获得殖民地和其他国家首先开放市场作为谈判的先决条件。1937年1月，作为纳粹德国政府官员的沙赫特获准在美国著名的国际主义杂志《外交事务》上发表文章，明确地解释了德国的贸易政策。他指出，没有德国的繁荣也就没有欧洲和世界的繁荣，“如果德国能靠获得它自己的原料来源而在经济上得到发展，这只会有助于刺激一般的世界贸易。……它不仅会提高德国人民的生活水平，而且将提高整个工业世界的生活水平”。因此他明确指出，美国应该鼓励经济绥靖的行动。在其他国家满足德国的经济公平要求以前，德国是不会放弃自给自足的。麦克唐纳：《美国、英国与绥靖》，何杭生、周兴宝、张毅君译，中国对外翻译出版公司，1987年，第14页。同年2月，沙赫特表示，只有西方国家给予德国经济好处并提供殖民地给德国，希特勒才会坐下来谈判。那时，自给自足和出口补贴等非常贸易措施都将被废止，而德国也将真正地限制军备扩充。Patrick Hearden， Roosevelt Confronts Hitler，p.107.

德美双方的贸易协商还涉及其他国家，因此是一个相当复杂、难以立即解决的问题。例如，即使美国同意，德国提出的殖民地要求也是美方所不能直接做到的。美国本身并无多少殖民地，因此这就需要促使拥有大量殖民地的英法等国将自己的殖民地让给德国并开放市场，这也涉及其正在和英国等商谈的RTA协定。打破帝国特惠制事实上是赫尔的一贯目标，而他是将这一目标与德国融入自由世界经济体系和争取和平联系起来看待的。1936年10月，赫尔就对英国大使林赛指出开放世界市场使德国重新富裕起来的必要性，“任何有理性的人都能判断，6500万德国人民，在无食无衣也没有足够的原材料的情况下，会无限期地坐在那里（等待）苦难和形势继续恶化吗？”“Memorandum by the Secretary of State”， October 22， 1936， FRUS，1936， Vol.Ⅰ， p.689.1937年1月底，在英美两国就RTA进行的首次高级会谈中，赫尔要求英国发表一个自由贸易声明，以利于德国和意大利等国毫无疑问地感受到这样一个计划的好处并出于自身利益而考虑加入。因为，“一旦轴心国家开始在经济上合作，解决政治问题的谈判就将迅速且积极地展开”。Cordell Hull， The Memoirs of Cordell Hull， pp.524526.然而，无论是出让殖民地还是开放市场，当时的英国都不会轻易就范，这其实涉及美英对世界霸权的争夺。中国国内对此时美英有关谈判的研究可参见张振江：《从英镑到美元：国际经济霸权的转移（1933—1945）》，人民出版社，2006年。因此，德国的要求很难达到。

纳粹政府的谈判意愿对德美RTA谈判的成败也极为重要。纳粹执政初期，希特勒主要通过沙赫特等人来掌控德国经贸事务。而此时沙赫特等稳健派却逐渐在纳粹政府内部失势，德国谈判的意愿显得多变且不确定。1936年10 月，希特勒正式签署了以实现经济上的自给自足和扩军备战为导向的四年计划，纳粹党徒戈林被任命为该计划的主管，从而开始了纳粹德国经济的新时期。这样，沙赫特已经不能再独自处理德国经济事务。在这种情况下，德国要满足美国的条件——放弃双边易货贸易并遵从无条件最惠国原则就显得更加困难。1937年初，希特勒明确表示反对沙赫特等人提出的德国出席日内瓦国际原材料委员会会议的提议。“Minute by the Director of the Economic Policy Department”， January 12，1937， DGFP， Ser.C，Vol.6，p.283.同年2月10日，德国外交部的一份文件表明，戈林等人正在加紧通过各种双边歧视性手段获取战争所需的物资。“Letter From the Reich Federation of Industry to the Foreign Ministry”， February 10，1937， DGFP， Ser.C，Vol.6，pp.395398.同年4月15日，德國银行主管之一布林克曼对时任美国驻柏林副领事福克斯表示，鉴于德国目前虚弱的经济状况，德美两国之间不可能达成一个公正的贸易协定，因此德国将通过特殊手段进口所需农产品。“Letter From the Consul General of Berlin （Jenkins） to the Secretary of State”， April 15，1937， FRUS，1937， Vol.Ⅱ， pp.329330.

此时，美国国内舆论对于纳粹政府的贸易政策多持批判态度，这也限制了美国政府在对德谈判时所能做出的妥协的程度。《纽约时报》多次刊文指出，德国的易货贸易政策会对美国经济和贸易体系造成损害。“Trade Board Issues New Aski Mark Rules”， New York Times， 19360130; “Germany May Gain Business in Brazil”， New York Times， 19371112.而主要出于美国民众对纳粹德国国内政策的强烈不满等因素，德美RTA谈判始终是秘密进行的。

即使德美在上述因素的影响下仍能达成妥协，两国贸易政策上难以调和的根本分歧也会阻碍一份新贸易协定的签署。RTA本身是一个扩张性的协定体系，它要求美国最大限度地扩展其协定范围，以实现全球范围内的门户开放，否则这一体系本身便不能继续运作。在国际政治经济学中，上述体系可以用“自行车理论”和“出口政治”来解释，而这也正是授予美国总统商谈对外贸易协定权力的“1934体制”的根本原则。“自行车理论”指贸易体制需要不断前进（即不断自由化），否则便会倒下，屈服于新的进口限制。“出口政治”指美国政府为消解国内利益集团的压力，将主要精力放在增加出口事务上，以开辟海外市场。对“1934体制”的性质及特点的详细解释参见戴斯勒：《美国贸易政治》，王恩冕等译，中国市场出版社，第1137页。 相比之下，英国的帝国特惠制虽然也属于经济民族主义的范畴，采取对内减免、对外排斥的方式构建其专属的贸易区域，却仍然保留货币交易而非易货贸易，从而使得三边或多边贸易成为可能。而德国以阿斯基马克为基础的易货贸易体系则完全排除了多边贸易的可能性，严重威胁着任何意义上的世界多边自由贸易的复兴。这是力图以RTA树立自由贸易大旗的美国所坚决不能接受的。

因此，虽然美国国务院要与德国达成RTA协定，但其短期目标（维护世界和平）与长期目标（扩大RTA体系，以实现美国的全球经济霸权）存在着巨大的矛盾。任何为维护和平所牺牲的美国自身利益都不能妨碍这一长远目标及美国贸易协定体系的运行。这就构成了美国以RTA协定为主所进行的经济外交的最大矛盾。时任美国助理国务卿、负责进行对外RTA谈判的萨伊尔在论及德美贸易问题时认为，双边歧视性贸易制度与基于无条件最惠国待遇原则的贸易制度正在世界各地相互竞争，“世界太小而不能同时容纳两者，因此最后必定是一方战胜另一方”。他明确指出，德国正是他指的那种国家，其正在拉美与美国进行斗争。“Memorandum by the Assistant Secretary of State （Sayre）”，January 26，1937， FRUS，1937， Vol.Ⅱ， p.6.

此时德国的贸易政策正好对美国构成了挑战与竞争之势。沙赫特通过签订双边易货贸易协定将德国的对外贸易重心转向了中国、东欧和南美。在这样的协定中，德国同意对这些国家大量的农矿产品开放市场，然而前提是对方必须也购买德国的产品。而一旦这些国家与德国签署了易货贸易协定，就不得不继续依赖和德国做生意。在世界经济贸易没有完全恢复的情况下，沙赫特的这一招屡试不爽，德国出口占世界总出口量的比重从 1934年的4.3%上涨到1936年的8.7%。③④Patrick Hearden， Roosevelt Confronts Hitler， p.70; p.69; p.70.随着这一体系的不断发展壮大，它成为纳粹增加出口与获取原材料的主要手段，连作为其发明者的沙赫特也难以对之稍作改动。

德国与南美的巴西、阿根廷、智利及乌拉圭等国签署的双边易货贸易协定尤其挑战了美国在当地的传统出口利益。双方在巴西的争斗比较突出。自1934年德国以威逼利诱的方式迫使巴西与其签署双边易货贸易协定之后，1934年到1937年，德国商品占巴西进口总量的比例由14.02%上涨到26.03%，而同期美国商品的比例则由23.67%下滑到21.02%。“The Under Secretary of State （Welles） to the German Ambassador （Dieckhoff）”， July 21， 1937， FRUS，1937， Vol.Ⅱ， p.336.而考虑到美国已在1936年和巴西签署了RTA，这样的结果就更不能让美国国务院接受。这在美国民众及朝野内引发了强烈的不安情绪。美国驻德大使多德（William Dodd）分别对罗斯福及赫尔指出，“希特勒是想将美国赶出拉丁美洲”③。美国国务院拉美司司长助理黑斯（Donald Heath）指出，美国必须使用各种手段阻止巴西与德国签署“进贡式的”易货协定。美国政府顾问菲斯1936年7月指出，“在某些情况下，美国出口贸易不能持续与这个（德国）体系竞争”④。

对此，美国对外贸易政策总负责人赫尔的态度是矛盾的。他一方面多次表示美国愿意为自由贸易牺牲其自身利益;而同时也表达了对德国在拉美所作所为的不满，声称沙赫特的贸易政策手段正在使德国“有意地取代美国在拉美贸易中的地位”“Memorandum by the Secretary of State”， May 4，1936， FRUS，1936， Vol.Ⅱ， p.227.。而在德國地位日益不稳的沙赫特并不准备对美国让步。1937年5月20日，他对多德表示，虽然赫尔的政策比裁军听起来是一种更好的解决方法，然而德国将会继续坚持其双边易货贸易政策。他还要求多德证实传闻中美国正在计划打压德国对外贸易的消息。因为据称，赫尔已经转告巴西政府，一旦巴西给予德国更多好处，美国就会停止从其处购买铜或者咖啡。“Telegram From the Ambassador in Germany （Dodd） to the Secretary of State”， May 21，1937，FRUS，1937， Vol.Ⅱ， p.332.

沙赫特的反应让美国国务院的绥靖派感到恐慌，比赫尔更加坚定支持与德国谈判的副国务卿韦尔斯于1937年5月25日致电多德，认为沙赫特肯定是获得了“不确切的报告”，美国政府并不想限制德国和巴西进行贸易。韦尔斯要求其“改变沙赫特的看法”，但他不希望多德在与沙赫特的交谈中带有威胁的态度。但是，就连韦尔斯自己也指出，来自德国商品的激烈竞争使得美国原先能够通过正常的竞争手段控制的领域被取代了。因此，德国与巴西的贸易应该以自由贸易原则为基础，不应使得美国贸易陷入“非经济的竞争”。“Telegram From the Acting Secretary of State to the Ambassador in Germany （Dodd）”，May 25，1937，FRUS，1937， Vol.Ⅱ， pp.332333.

德美双方的相互猜忌情绪不断滋长，无论是美国的绥靖派还是纳粹政府里的温和派，都逐渐感到双方制度的根本差异难以调和。1937年6月30日，韦尔斯邀请新任德国驻美大使狄克霍夫前来就当时美巴两国正在进行的贸易问题协商进行面谈。狄克霍夫借机直接表达了对美国政策的不满。他指出，德国与巴西的贸易只是稍稍超过了战前的数据，并没有对美国在巴西的商业利益造成威胁，德国目前的自给自足政策只是为了获得美国及其他一些贸易大国已经通过货币贬值而得到的利益。他还威胁，如果美国促使巴西限制与德国的贸易，德国将完全保留采取自由行动的权力。“The Under Secretary of State （Welles） to the German Ambassador （Dieckhoff）”， July 21， 1937， FRUS，1937， Vol.Ⅱ， pp.333337.

在這份美国国务院的备忘录中，韦尔斯的讲话充分反映了美国绥靖派的矛盾心理。他指出：美国的贸易政策不是为其自身的狭隘利益服务，它绝不会敌视或嫉妒任何国家的贸易扩张，也没有使用强迫手段影响巴西和德国的贸易关系。基于平等待遇的美国贸易政策不会使用不公平竞争或经济强制手段，美国政府欢迎德国持续地表明其支持最惠国待遇原则并消除关税壁垒。但是德国现在的政策正在给美国增添困难。德国在贸易上实施的政策与公平竞争相悖，它每年有10亿帝国马克的出口补贴，相当于20%的德国出口产品价值。德国继续其政策将会损害美国所有的贸易协定及其根本原则。“The Under Secretary of State （Welles） to the German Ambassador （Dieckhoff）”， July 21， 1937， FRUS，1937， Vol.Ⅱ， pp.333337.

德美双方贸易对话陷入僵局，德国国内的经济控制权斗争及其结果则使德国失去了接受美国条件的最后一线机会。在希特勒的支持下，在经济领域影响越来越大的戈林依据四年计划不顾一切地增加财政开支，以用于重整军备计划。1937年5月14日，德外交部部长牛耐特对多德表示，鉴于德国目前严峻的经济状况，其看不到（签署）一个国际经济协定的必要性。“Telegram From The Ambassador in Germany （Dodd） to the Secretary of State”， May 14，1937. FRUS，1937， Vol.Ⅰ， p.92.同年5月20日，在致美国国务院的报告中，多德表示，“改善德美关系的前景已不复存在，这种可能性已经荡然无存”William Dodd， Ambassador Dodds Diary， pp.400414.。同一天，来自驻法大使布利特的信息似乎也证明了这一点，法国总理布鲁姆告诉他，沙赫特最近已经终止了所有跟获取殖民地相关的谈判。“The Ambassador in France （Bullit） to the Secretary of State”， May 20，1937， FRUS，1937， Vol.Ⅰ， p.95.与此同时，德国政府正在帮助意大利与东欧一些国家建立一个排他性的经济区。在德国的帮助下，意大利和南斯拉夫签署了歧视性的贸易协定。“Memorandum by the Ambassador in Italy （Phillips）”，April 9，1937， FRUS，1937， Vol.Ⅰ， p.71.

面对受到阻碍的外交政策和日益恶化的国际局势，赫尔一反平时乐观谨慎的常态，将一脑子怒气统统发在德国身上。1937年5月15日，他对刚刚来到美国的新任德国驻美大使狄克霍夫反唇相讥道：“在（一战结束）十八年后的欧洲，恢复国际秩序和正常国际关系的唯一手段（竟然）在于极端狭隘、麻烦不断的贸易手段，以及一个疯狂扩展军备的民族。”“Memorandum by the Secretary of State”， May 15，1937， FRUS，1937， Vol.Ⅰ，pp， 837838.罗斯福的反应更加激烈，他对赫尔等人推崇备至的经济外交政策表示怀疑。1937年5月19日，他对国务次卿菲利普斯（William Phillips）表示，“越研究形势我就越相信，从经济的角度来实现和平就像一根十分脆弱的芦苇，是靠不住的”，他认为，“这个办法可能推迟战争，但是如果备战进程以目前的速度继续下去，这样的办法怎能阻止战争的爆发呢？”麦克唐纳：《美国、英国与绥靖》，第3435页。

1937年上半年之后，德美贸易对话一直处于停滞状态。同年11月下旬沙赫特辞职之后，双方的部分官员尽管还在一些场合提到过这个问题，但无异于隔靴搔痒，不可能真正使德国认同或加入RTA体系，更不可能起到赫尔等人所希望的维持世界和平的作用。德美双方有关RTA的谈判也完全以失败告终。

四、 结 语

多边自由国际体系是二战后出现的美国霸权的核心特征之一。而美国早在1930年代中期就已经开始对其进行构建了。在经济领域，这一制度以门户开放和无歧视待遇、反对双边易货贸易为特征。John Ruggie， Winning the Peace： America and World Order in the New Era， Columbia University Press，1996， p.22.1934年的RTA法案颁布后，主要在时任美国国务卿赫尔的领导下，美国政府希望通过无条件最惠国原则将协议双方达成的减免协定惠及其他国家，这也就是所谓的“双边谈判、多边受益”原则。这样的多边体系加上美国国内以私营经济为主的自由经济制度，成为美国构建的多边自由国际体系的基础。

但基于1930年代的国际政治经济背景及美国国内政治的特点，诞生于1934年的RTA法案体现了一种“深嵌式自由主义”（Embedded Liberalism）的精神，即一方面强调多边自由体系的重要性，另一方面则关注其是否能够确保美国国内的经济利益。John Ruggie， “International Regimes， Transactions， and Change： Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order”， International Organization， 1982， 36（2）， p.393.正因为如此，1930年代的美国既非“无意”承担世界领导重任Charles Kindleberger， The World in Depression，19291939， University of California Press， 1973，p.292.，也不像19世紀的英国那样主动降低关税以恢复世界经济和贸易，而是通过双边互惠基础上的无条件最惠国待遇原则，在优先照顾自身利益的情况下来领导恢复世界经济、维护世界和平。正如莱克（David Lake）所说：“1934年体制”开创后的美国仍然是个“机会主义者”David Lake， Power， Protection and Free Trade， p.215.，在与他国锱铢必较的争斗中使自己的利益最大化。

1930年代中期，美国与纳粹德国所进行的RTA谈判深受这种“深嵌式自由主义”的影响。美国政府试图通过达成RTA将纳粹德国拉入其正在构建的多边自由国际体系，从而获得更大的市场，同时也试图以此消除德国发动对外战争的野心，从而维护世界和平。但由于不愿牺牲本国利益，美国最终没能和纳粹德国签署RTA。除纳粹德国因素之外，这是双方谈判最终走向破裂的重要原因。尽管在贸易谈判失败后，罗斯福政府还曾试图通过政治外交上的绥靖来使德国放弃战争野心，但双方日益凸显的制度性矛盾使得德美和解已完全不可能。

对德贸易谈判及其失败还使美国政府逐渐形成了一种新的全球安全观。由于对纳粹德国政治经济制度了解的加深，美国越来越认识到纳粹极权主义和美国自由主义这两种制度间的分歧是不可调和的。经济贸易制度上的差异逐渐被理解为政治制度上的威胁和挑战。美国政府开始在战略上将纳粹制度视作不能共存的敌人。赫尔等人愈发强调以RTA为基础在世界上建立多边自由贸易制度是对美国国内民主自由制度的最好保证，“如果世界贸易得不到恢复，美国国内就将长期处于政府的严密控制之下”⑦Patrick Hearden， Roosevelt Confronts Hitler，p.48.。萨伊尔也指出：“如果我们选择了一条经济自给自足的道路，那就必然要坦然接受一种与美国传统及信仰不相符的、由政府控制私有企业的制度”Francis Sayre， “The Question of SelfSufficiency”， Annals of American Academy of Political and Social Science， 1936， 186， p.133.，而那将会“敲响我们这个时代文明的丧钟”⑦。与此同时，美国逐渐形成了这样一种看法，即自由资本主义制度无法在一个国家内独自存活，必须通过在全世界推动RTA来促进多边自由经济制度。这也正是美国政府在与德国商谈时表示必须以其所强调的多边贸易的核心原则——无条件最惠国原则作为谈判前提的原因。这一全球战略思考导致美国政府于1940年在相关国内智库的协助下制定了旨在向外扩张其自由主义政治经济制度的GB235计划，并且在战后积极向外扩张这一制度。