国家发改委首提收缩型城市 土地财政下的城市扩张或将结束

宋兴国 范孜恒

进入城镇化中后期，城市将如何发展？发改委文件首次提出收缩型城市，这意味着政府层面不再单方面考虑城市增长和扩张。在重构新型城镇化空间格局的背景下，将优化“城市群—都市圈—中小城市—特色小镇”这一结构下的土地、资金等要素配置。

在经历了一轮迅猛增长之后，中国的城市该如何发展

4月8日，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下称《重点任务》），布置了包括加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展等方面19条具体任务。

《重点任务》再次强调了“城市群—都市圈—中小城市—特色小鎮”的新型城镇化空间格局框架，试图通过转变城市发展观念，优化资源要素在城乡之间、大城市与中小城市之间的合理配置，最终实现人口、产业在这一空间格局内的再分配。

收缩型城市会更多吗

记者注意到，《重点任务》不仅指出要加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设，还在房地产市场调控政策、区域制造业布局、大气污染防治、城乡产业协同等多个领域，强调了协同发展的重要性。

对此，首都经贸大学特大城市研究院研究员叶堂林告诉记者，从我国城镇化进程来看，靠单一城市自主发展的阶段已经基本结束，城市群和都市圈发展是从初级到中级的发展阶段，越来越强调与周边的合作。

此外，多位受访人士表示，此次《重点任务》对于城市发展，不再单方面考虑城市增长和扩张，开始相对地思考一些城市在收缩中带来的各种问题，显示了我国新型城镇化过程中，城市发展理念的转变。

《重点任务》中提到，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

对此，有地产人士分析，文件一方面要求全面放开大城市落户限制，另一方面提出中小城市发展要分类施策，并在官方文件中首次提及“收缩型”城市，符合城市化一体两面的发展规律，未来人口等政策可能进一步分化。

中央财经大学城市管理系主任、副教授王伟指出，“收缩型城市”是从国外引入的概念，包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯顿等地区，都经历过城市收缩的阶段。其主要体现在人口流失、产业衰退，城市空间和公共设施闲置等三个方面。在我国，还有一种特有的城市收缩现象，即常住人口少于户籍人口的“户口倒挂”现象。

王伟认为，这也在一定程度上代表着城市规划理念的转变。过去我国地方政府主导的城市规划，由于土地财政等影响，基本上是基于城市扩张预期所做的增长型规划，用地指标和人口规模都在不断地增加，在一些城市，预期与现实并不相符。

记者注意到，近年来，学术界开始注意到我国一些中小城市人口“收缩”的现象。

根据清华大学建筑学院特别研究员龙瀛的研究，在2000年到2010年间，中国有180个城市的人口在流失，同期出现人口流失的乡镇和街道办事处则超过一万个。

首都经济贸易大学副教授吴康也曾发布研究成果称，2007—2016年间，中国有84座城市出现了“收缩”，这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。

王伟则指出，城市的扩张和收缩有其必然性，是城市发展的一体两面。一方面，大城市的扩张，城市群的出现和人口在空间分布的不均衡，有其必然性。另一方面，城市的收缩也有其人为性，我国严格将城市按照行政级别划分，也导致了资源和要素过度向行政级别高的大城市集中，导致这些城市出现“虹吸效应”。

土地指标给都市圈松绑

在重构新型城镇化空间格局的背景下，优化“城市群—都市圈—中小城市—特色小镇”这一结构下的土地、资金等要素配置，是此次《重点任务》的另一个重点。

《重点任务》在多处均提到了土地指标的相关改革政策。

《重点任务》提出，深化“人地钱挂钩”等配套政策。全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。

此外，《重点任务》还提到，在符合土地用途管制前提下，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。在符合空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市。

农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐告诉记者，所谓的异地调整入市，主要是指对不成整的、零星的集体建设用地复垦后，腾挪出的建设用地指标在合适区域调整入市的情况，也有部分是指不同村组间建设用地互换等。

在指标流转方面，上述地产分析人士告诉记者，根据国务院发布的相关文件，只有“三区三州”及其他深度贫困县，其城乡建设用地增减挂钩节余指标，才可以由国家统筹后跨省域调剂使用。而此次文件对都市圈内的跨区域指标做了“松绑”，这意味着，比如北京都市圈内，河北的部分地区有建设用地指标结余的，可以将指标流转给北京，从而保障北京的用地供应。

在人力资源方面，《重点任务》不仅全面放开大城市落户，还表示要推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的人力资源市场，统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业。《重点任务》还提到，要健全涉农技术创新市场导向机制和产学研用合作机制，引导科研人员按规定到乡村兼职和离岗创业。

要素结构的调整，最终会服务于产业结构的调整。《重点任务》提出，要引导大城市产业高端化发展，发挥在产业选择和人才引进上的优势，提升经济密度、强化创新驱动、做优产业集群，形成以高端制造业、生产性服务业为主的产业结构。引导中小城市夯实制造业基础，发挥要素成本低的优势，增强承接产业转移能力，推动制造业特色化差异化发展，形成以先进制造业为主的产业结构。

对此，叶堂林表示，这类产业布局的设定，更多是基于区域分工定位的调整。从产业结构的角度来看，我国已经到了工业化的中后期。以发达国家的经验来看，后工业化社会的产业结构主要以服务业为主，但只发展高端而没有中低端的产业链配套，也难以带动区域的产业发展。

叶堂林认为，从产业链的角度，核心城市需要发展高端服务业和研发产业，比如研发、品牌、销售等高附加值环节。同时依托中小城市，利用其土地和人力要素成本较低的优势，负责制造等低附加值环节，与大城市形成分工，形成梯度转移的格局。