大国小农如何融入现代农业发展

陆禅

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出，到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。大国小农是我国基本国情，小农户是我国农业生产的基本组织形式。在推进农业现代化的伟大进程中，如何确保小农户不掉队，需要采取哪些措施才能让小农户共享现代农业发展成果，有哪些需要注意的问题？为此，本刊特约记者专访了清华大学中国农村研究院副院长、农业农村部农村经济体制与经营管理司原司长张红宇。

《领导文萃》：“大国小农”是我国的基本国情农情。“大国”好理解，无论从国土面积、经济总量还是从综合国力、科技实力等，中国都是当之无愧的世界大国。那么如何理解“小农”？

张红宇：“小农”概念的提出，最早可追溯到马克思和恩格斯，而且他们往往将小农群体与小农经济一起来分析研究。马克思认为，小农经济就是农业小生产，是以小块土地私有制和个体劳动为基础的简单再生产方式，从事这种生产的就是小农;他特别强调“自耕”，即小农必须拥有具有所有权的小块土地。恩格斯认为，小农既可以是拥有小块土地的“自耕农”，也可以是租赁小块土地生产。舒尔茨、波普金等认为小农类似于企业，在经济行为背后充满着利益的考量，用公司来比喻也并不违和;恰亚诺夫、斯科特则认为，小农不是依靠雇佣工人来进行农业经营的，其更本质的特征是为家庭生计而劳动，并非追求利益最大化。学界虽然存在不同认识，但总体上可以归纳出小农的一些基本特质。一是以家庭为单位生产生活，二是必须从事农业生产经营，三是具有鲜明的社区属性。

随着经济社会发展和技术水平进步，上述传统小农的边界也在逐渐模糊。一是小农的衡量标准更加多样化。由于不同地区资源禀赋、生产品种和生产模式差异较大，很难在面积或规模上对小农进行统一的标准和定义，其应是一个相对的概念。根据世界银行的定义，经营面积在2公顷以下为小农范畴，那么中国绝大多数农户的户均经营面积只有这一标准的四分之一，属于标准典型小农;即便是所谓的“大农”——规模经营主体，按照美国、加拿大、澳大利亚等新大陆国家的标准仍属于小农。二是小农的收入来源更加多元化。依靠纯粹的农业生产经营，在现阶段已不能维系家庭的生存和发展，因此小农在很大程度上表现为兼业的状态。事实上，大多数小农从事农业生产的收入在家庭收入中的占比逐年下降。2018年，农民人均可支配收入构成中，家庭经营收入仅占36.7%。三是小农的生产经营更加社会化。虽然仍以家庭成员为主要劳动力，但随着农机农技农艺水平的提高、专业分工的深化，小农不再是封闭的、孤立的发展农业生产，而是将诸多重要的生产环节委托给第三方经营。目前，我国主要农作物耕种收综合机械化水平超过67%，农业生产托管服务面积超过2.3亿亩。

当代小农在坚持传统小农内核的基础上，其内涵和特征有了新的发展和变化。所谓小农是指在特定资源禀赋下以家庭为单位、集生产与消费一体、从事小规模生产经营的农业微观主体，其本质是农户经济。也就是说，一旦农户的农业经营规模和经营方式超出了家庭经营这个边界，比如需要大量或长期雇工等，就自然地脱离了小农范畴。

《領导文萃》：改革开放以后，我国实行家庭联产承包责任制，实行农户以家庭为单位开展农业生产经营。这些家庭都是小农吗？目前全国小农有多少？

张红宇：今天我们讨论的小农，从广义上讲就是指实施家庭联产承包责任制后形成的2亿多承包农户。但需要明确的是，在农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置改革深入推进，承包主体和经营主体分离现象日益普遍的时代背景下，目前流转的承包地面积占到家庭承包经营面积的37%，而且这个比重每年都在提高。小农群体既包括自己耕种自己承包地的自耕农户，也包括暂时将承包地流转给他人、自己进城务工的不在地农户，还包括部分流转他人少量土地经营的农户家庭农场。

据第三次全国农业普查数据，全国2.07亿农业经营户中，小农户占比达98.1%。随着人口数量的增长，以及由父母和未成年子女组成的核心农户家庭占比增多，小农户的数量保持缓慢增长，2016年的小农户数量较1996年增加了近4个百分点。

从内部来看，小农群体大致可以分为四类：一是纯农户（农业收入占80%以上）。这类农户一般拥有农机等现代农业生产工具，大多数家庭成员参与农业生产，大多通过流转土地从事较大规模的专业化生产，开展农田整理、土地改良和新技术应用的主动性较高。其中，也包括少部分以自给性生产为主的老年纯农户。二是农业兼业户（农业收入占50%～80%）。这类农户仍以农业为主业，一般也拥有部分现代农业生产工具，部分家庭成员参与农业生产，但同时，家庭成员会在农闲时就近打工或从事其他兼业经营。三是非农兼业户（农业收入占20%～50%）。这类农户主要以非农产业作为家庭主要收入来源，但因粮食自给、惜地等原因仍然经营着承包地。他们大多已不再拥有现代农业生产工具、不参与具体生产环节，而更多地通过购买社会化服务等方式完成田间作业。四是非农户（农业收入占20%以下）。这类农户一般具有较为稳定的非农就业，承包地已经流转给他人经营，家庭成员不再从事农业生产，大多也已不在农村居住。

由于区域间自然资源禀赋、经济社会发展存在较大的差异，当前我国不同区域小农发展特点不一。一是发达地区非农户比例高。据全国农村固定观察点监测数据，北京、江苏、浙江、上海、广东等5省的非农户占比为77.4%，比全国平均水平高近20个百分点;而黑龙江、辽宁、吉林等东三省的非农户占比仅为36.6%，比全国平均水平低近21个百分点。二是耕地资源丰富地区纯农户和农业兼业户比例高。黑龙江、辽宁、吉林等东三省的纯农户和农业兼业户占比分别为24.7%、18.2%，均为全国平均水平的2倍左右。三是人口稠密、人地关系紧张地区及发达地区纯农户和农业兼业户比例低。如山东、河南、安徽、四川等4省纯农户和农业兼业户占比分别为6.3%、9.9%，显著低于全国平均水平。发达地区如北京、江苏、浙江、上海、广东等5省纯农户、农业兼业户占比分别为4.8%、5.7%，仅为全国平均水平的一半左右。四是非农兼业户分布相对均衡。除发达地区如北京、江苏、浙江、上海、广东等5省非农兼业户占比仅为12.1%外，其他地区的非农兼业户分布较为均衡，占比均接近全国平均水平。

《领导文萃》：近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》。过去几年，中央对规模经营主体发展十分关注，为什么又出台一个支持小农户发展的文件？

张红宇：一家一户小规模的家庭经营是我国农业的基本面。长时间跨度观察，小农在中国农业中的定位十分重要，特别是在保障农产品供给、向非农产业提供劳动力、维系农村社区功能、传承农耕文明等方面，都发挥着不可替代的基础性作用。

一是维护国家粮食安全的基础。据农业农村部统计，小农耕种的自家承包地和流入农户承包地合同面积共计11.8亿亩，占家庭承包经营耕地合同面积的86%，承担着我国大部分粮食生产和主要农产品供给任务。特别是偏远山区，由于交通不便、运输成本高、农业经营主体发展缓慢，小农自己能够解决自己的吃饭问题，也为国家粮食安全保障提供了有力支撑。

二是支撑工业化发展的劳动力来源。改革开放以来，农村为第二、三产业和城镇化的快速发展提供了丰富的劳动力资源，大量农村劳动力从第一产业转移到二、三产业，是推动工业化、城镇化快速发展的重要劳动力源泉。

三是生成规模经营农户的重要载体。目前，我国正处在家庭农场、种养大户等规模经营农户快速成长的阶段，深入分析他们生产经营状况、产生和发展过程，小农是其最基本的成长来源。据统计，全国50亩以上的规模经营农户基本源于承包农户，纳入农业部门名录家庭农场超过80%来自承包农户。

四是社会和谐稳定的基石。我国城镇化数十年快速发展，并未出现拉美国家普遍存在的城市贫民窟现象。特别是1997年亚洲金融危机和2008年世界金融危机，虽然对我国经济造成重大冲击，数千万农民工返乡，却并未对社会稳定造成显著影响。这离不开我国农村土地集体所有、家庭承包经营的双层经营体制下的小农经济发挥的蓄水池和稳定器作用。

五是中华农耕文明的传承者。我国的耕作制度、习俗传统、时令节气、诗词歌赋都是中华文化的重要组成，无一不是通过小农的代际传承发扬光大。长期以来，小农保存了农业生产知识和传统文化，维护了农村生态环境，与现代生活交织融合，构成了生生不息的中华农耕文明，深刻影响了东亚和东南亚地区文化，对全球文明史发展做出了巨大贡献。

与此同时，我们也要看到，在推动乡村振兴和农业农村现代化，以及农业全球化竞争的大环境下，小农生产生活境况与其他群体相比仍然比较脆弱，面临的挑战越来越突出。

一是老龄化、兼业化严重。因代际分工等原因，我国农业从业人员老龄化现象日益突出，平均年龄约50岁，60岁以上的比例超过24%。同时，随着进城务工农民数量的逐年增加，农户兼业现象逐步凸显。据全国农村固定观察点监测数据，2015年包括农业兼业户和非农兼业户两类兼业农户，在务农农户中的比重超过3/4。

二是难以与现代农业有效衔接。现代农业要求大生产、大物流、大市场，而小农占有土地、装备等资源少，土地细碎化又导致其组织成本高、融资能力弱，运用现代生产技术、信息手段的能力不强，依靠自己打破农业生产的“低水平均衡”，發展现代农业的先天条件和动力不足。特别是贫困地区、边远山区，囿于资源环境恶劣、区域经济发展水平低等原因，小农生产生活极易陷入困难。

三是国际竞争力不强。加入WTO以后，我国小农面临内部工业化和外部全球化的双重挑战。而我国小农的劳动生产率是世界平均水平的64%，仅为欧美等发达国家的2%，导致农产品在国际市场上竞争力较弱。在欧美等国农场规模不断扩大的背景下，小经营规模的中国小农很难在大宗农产品生产上获得竞争优势。当前，中国农产品国际贸易呈现出巨额贸易逆差，与我国小农主导的小规模生产方式有着高度关系。

四是制约城乡均衡发展。我国小农目前户均承包地仅8亩左右，尽管近年来农业劳动生产效率有大幅提高，但仍仅相当于第二、三产业的1/5、1/4。农业劳动生产效率偏低，农业效益不高，致使农民收入仍仅相当于城镇居民收入的37%。单纯依靠小农自我积累，获得与第二、三产业从业人员相当的收入水平将是一个漫长的历史过程。

因此，在农业现代化过程中，一定要注重保护小农、支持小农，让党的农村政策、阳光雨露惠及广大小农户。

《领导文萃》：近年来我国城镇化率不断提高，到2018年年底全国常住人口城镇化率接近60%，越来越多的农民进城就业创业、长期生活。未来我国小农将如何演变？会逐渐消失吗？

张红宇：基于我国的国情农情，总结发达国家农户经济演变规律，一个大的判断是在未来20—30年，小农户依然是我国农业农村发展最重要的基础力量，依然是我国农业农村发展最重要的表现形式。一方面，并不是所有地方都适合发展规模经营，小农有其存在的必要性。培育新型农业经营主体、发展适度规模经营，是建设现代农业的前进方向，但不能搞一刀切，并非所有地方都适合搞集中连片生产。从全国来看，地无三尺平、巴掌田、斗笠田的地方很多，现阶段更适合采用一家一户的小农经营模式。比如浙江省、福建省山地丘陵多，耕地总量少，户均承包地面积仅2亩多，细碎化程度高，并不具备开展连片机械化生产的条件。另一方面，城镇化是一个漫长而曲折的过程，在短期内并不会出现小农快速减少的局面。虽然近年来进城就业的农民越来越多，但由于农村土地价值不断上升、中老年人依恋农业农村生活等原因，非农户数量上升、务农小农户数量下降的速度很难与城镇化进程保持同速。参考欧洲大陆和东亚发达国家小农户发展历程，对于我国大多数的农村地区，在那些熟悉农业生产、习惯农村生活的中老年农业人口完全退出农业前，小农户都将在农业生产、农村社会运转中发挥重要基础作用。据全国农村固定观察点监测数据，2015年以从事农业为主的劳动力平均年龄为50岁，按照我国平均寿命到2030年预期为79岁推算，待其大多数人丧失劳动能力乃至逝去时，大概还需要20—30年左右的时间，我国才有可能迎来务农小农快速下降的“拐点”。

另一个大的判断是，小农群体将不断分化。一方面，不在地的承包户将大量出现。从发展趋势看，随着新型城镇化工业化进一步加快，越来越多的农民会离土离乡、进城落户、进入二、三产业，不在地承包农户将大量出现。在实践中，农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度安排落地见效，农村土地流转市场的逐步规范化建设，专业农户发展壮大以及流入土地的意愿和能力逐步增强，将推动农村土地流转比例逐年上升，进一步促进不在地承包户数量的快速增长。另一方面，随着不在地承包户的增多，土地经营权的快速流转，市场化进程的加快推进，现代农业技术装备的提高以及政策的正确引导，越来越多的专业农户将成长为家庭农场，成为现代农业的基本经营单元。目前，我国主要农作物良种基本实现全覆盖，自主选育品种占比达95%;农业科技进步贡献率达到57.5%。良种农技农机等现代生产要素的整合应用促进了农业经营规模的逐步扩大，使得专业农户得以发展壮大，与农民合作社、龙头企业等共同构成我国现代农业经营体系。目前，我国家庭农场发展非常迅速，全国经农业农村部门认定或备案的家庭农场接近60万家，此外还有一些没有经过认定、备案的家庭农场，在提高兼业小农户生产经营水平方面发挥了重要示范效应。

《领导文萃》：一些地方把家庭农场称为小农户的升级版，中央对家庭农场发展也专门出台了支持政策，在今年“两会”上有的人大代表提出要进一步规范发展家庭农场，受到了媒体广泛关注。未来我国家庭农场将呈现出什么样的发展局面？

张红宇：2019年中央一号文件明确提出，启动家庭农场培育计划，建立健全支持家庭农场发展的政策体系和管理制度。这是对家庭农场发展的重大认可。如何规范发展家庭农场，重点支持哪些家庭农场，在讨论这些问题之前，必须明确家庭农场的分类。大体看，目前家庭农场可以分为以下三类，未来可能会走向不同的路径。一是独户农场。可以称为一户农场，经营者及其家庭成员是农场所有者，以家庭成员为主要劳动力，是一个独立经营、自负盈亏的生产单位。目前，独户农场占到了我国家庭农场总量的绝大部分，在未来仍将占据最大份额。这应该是支持和引导的重点。二是合伙农场。可以称为联合农场，由两个以上的农户组成。可以是有一定血缘关系的多个农户家庭，也可以是没有血缘关系的多个家庭，目前这种农场形式在我国数量较少，未来虽有一定发展空间，但可能难以成为主流形态。三是公司农场。可以称为企业化农场。农场主也参与生产经营，但已不能满足需求，以雇佣劳动力为主，经营内容多元化，融入现代市场竞争程度较高，管理方式更接近于公司。由于采用企业化经营，其单位农场提供的农产品和生产产值比较大，市场竞争力也处于引领地位。目前，在农业农村部门认定的家庭农场中，发展种养结合的家庭农场超过12%，还有一批家庭农场成为了大型龙头企业的出口备案基地。这种类型的农场将成为专业农户发展的一大方向，数量越来越多，也是鼓励支持的重点对象之一。

《领导文萃》：小农户和新型农业经营主体都是农业生产经营的重要力量，如何处理好两者之间的关系？

张红宇：小农户是发展现代农业的主力军，而新型农业经营主体是发展现代农业的生力军，处理好两者的关系十分重要，关键是构建“保护、组织、带动、提升、富裕”五位一体的政策体系，讓两者相互促进、相得益彰。一是保护小农户。现代农业不能抛弃小农，剥夺小农，而是要帮助小农，提高小农、发展小农。保护好小农户的既得利益，特别是土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权，充分保障小农户平等享受社会保障、公共服务等方面的权益，特别要注重保护好小农户参与农业现代化进程的发展权益。二是提升小农户。通过普惠性的财政、金融、保险等政策，扶持有务农意愿的小农户提高生产技能，扩大经营规模，转变生产方式，使小农户具备可持续的发展能力。大力推动小农户分工分业，把部分小农户作为重点培养对象，尤其注重把其中具有经济头脑、有眼光、有情怀、有企业家精神的人才挖掘出来，培养成为能带动更广大小农户发展的带头人。三是组织小农户。组织小农户形成多种形式适度规模经营是现代农业的必然选择。通过培育发展家庭农场、农民合作社、龙头企业、农业生产性服务组织等新型农业经营主体，组织带动众多小农户参与到现代农业发展的进程中。四是服务小农户。大力发展农业生产性服务业，培育壮大适应小农户需求的多元化多层次农业生产性服务组织。解决千家万户小农户生产经营过程中的难题，以及农业生产关键环节“最后一公里”问题，不断拓展农业生产性服务业内涵外延，将单纯的农业生产性服务业拓展到包括乡村各类产业的乡村服务性产业，增加小农户在农业内部的就业机会。同时，在农业产前市场信息提供、土地经营权流转、信贷保险支撑，生产过程中的产业链延伸、供给链保障、价值链提升、利益链完善、生态链拓展，产后产业、产品品牌塑造以及市场开拓等方面为小农户提供全方位、广覆盖、无遗漏帮助和服务，提升小农户的产业素质和产业竞争力。五是富裕农民。小农户的全面发展根本标志是收入水平的提高，是城乡居民收入差距的消失以及农民和城市居民的平等发展。因此，一方面要着眼于治本的要求，不折不扣完成脱贫攻坚任务。制定和执行农民收入倍增计划，千方百计增加农民收入，将缩小城乡居民收入差距作为约束性政策性指标和硬任务，确定时间表、路线图和工作着力点。另一方面在具体做法上要多种途径、多种选择。在农业内部，发展“一村一品”，支持小农户发展特色优质个性农产品。在农业外部，毫不动摇继续推进城镇化，转移农村富余劳动力，特别是鼓励小农户就地就近就业，发展二、三产业，实现小农户的多元就业，多元增收。

《领导文萃》：在小农户和新型农业经营主体长期并存的情况下，您对我国现代农业发展有什么展望？

张红宇：迄今为止，全球现代农业的发展，为我们提供了两条道路：一条是以美国为代表的发展道路。这类国家耕地资源丰富、劳动力相对短缺、工业技术先进，凭借雄厚的工业基础，优先发展农用机械工业，侧重于提高劳动生产率。在大豆、玉米、棉花等资源性农产品生产方面具有全球竞争力。一条是以日本为代表的发展道路。这类国家土地资源稀缺、劳动力资源丰富，通过密集投入资本、技术和劳动力资源，力求克服土地资源瓶颈制约，侧重追求提高土地产出率。在劳动密集、技术密集、资本密集型农产品方面具有全球竞争力。

相比之下，中国农业资源禀赋尽管从总体上看人多地少水缺，但地域广大，不同区域自然资源禀赋、经济社会发展水平差异较大，具有鲜明的多元化特征。由此决定了中国现代农业发展不能生搬硬套美国、日本等国家的发展模式，必须走一条多元化发展道路。可以称之为现代农业的第三条发展道路，具有以下特点。一是资源禀赋多元。与美国的平原农业、以色列的旱作农业、荷兰的设施农业等农业模式相比，中国农业最大的特征就是多元化。东北地区人少地多，适合发展大规模粮食生产;西北地区水资源相对缺乏，适合发展旱作农业生产;东部、中部地区农业资源多样，劳动力、技术资源具有优势，适合发展都市农业;西南地区地少水丰，丘陵、山区并存，适合发展特色农业。二是产业形态多元。从传统农业角度来看，我国农林牧渔产业门类齐全，可以提供全球最多的农产品种类，满足城乡居民多样化农产品需求。从新产业新业态角度来看，观光农业、体验农业、功能农业等各类新兴业态蓬勃发展。产业的多元孕育了中国农业深厚的竞争力，而新产业新业态进一步拓展了產业发展的边界，为农民提供了广阔的就业机会和增收空间。三是经营主体多元。中国地区间经济社会发展的不平衡、农业资源禀赋的不均衡配置，决定了经营主体的多元化，是中国农业向现代农业演进的必然现象。一方面是小农户，另一方面是新型经营主体，其实还有包括新疆建设兵团、北大荒集团等国有性质经营主体，以及广泛存在于大城市郊区、东部地区的集体性质经营主体。这些主体所有制构成多元、组织形式多元、利益联系机制多元，不同的新型农业经营主体在现代农业不同环节、不同层面创造并扮演着不同角色，共同构建了多元化农业经营体系。四是贸易格局多元。全球农业一体化的深入推进正在重塑世界贸易格局。当前，中国已与100多个国家和地区建立了贸易往来，并不断扩大对外开放与合作力度。我国资源密集型农产品对外依存度不断攀升，如何巩固和提升国内供给能力、拓展多元化进口渠道、保障国家粮食安全需要长远谋划和统筹考虑。同时，中国在劳动密集型、技术密集型、资本密集型农产品等方面有比较优势，在满足国内消费需求的同时，也要推动农产品走出去。统筹利用好国际国内两个市场两种资源，加快构建多元化贸易格局，既要主动扩大紧缺农产品的进口，也要推动优势特色农产品出口，打造具有竞争力的大国强势农业。五是政策组合多元。适应新时期需要，中国农业支持保护政策加快调整优化完善，政策精准性、指向性不断增强，通过多元化政策组合，靶向定位，精准施策，持续促进农业竞争力提升。在补贴政策上要坚持绿色发展导向，由支持产业发展向生态补偿拓展，由直接生产补贴逐步转向生态环境补贴。在金融政策上要注重产品创新，适应农业农村发展需要加快推进金融产品、机构、服务改革，满足多元化主体的金融需求。在保险政策上要推进扩面、增品、提标，创设更多险种，覆盖更多农业产业、主体和品种，从保成本向保收益、保不完全成本到保完全成本转变，更好地发挥保险保障功能。