航天PPP项目中遥感数据产品价格政策研究

2019-05-22卢晓军北京理工大学

卫星应用 2019年4期

文 | 卢晓军北京理工大学

一、简介

政府和社会资本合作（PPP）模式是指公共部门与私人部门之间为提供社会公共产品和公共服务而开展的一种全过程、长时期的合作。推广运用PPP模式可以拓宽空间基础设施建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，进一步促进政府的市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，提高公共服务的效率与质量。近年来，国家发展和改革委员会、国家国防科技工业局、财政部等部委联合推进了多个航天领域PPP项目。随着这些PPP项目的逐渐落地和实施，遥感数据产品价格政策成为新的焦点。高分辨率遥感数据产品具备较大的商业价值，也涉及到国家安全和政治、外交利益，属于典型的准公共产品。

目前广泛接受的公共产品定义是美国科学家萨缪尔森于1954年提出的严格定义：公共产品是相对私人产品而言的，是指所有社会成员可以同时消费且每个成员的消费都不会减少其他社会成员消费的集体产品。准公共产品是介于公共产品与私人产品之间的社会产品，是具有公共产品与私人产品特征的混合产品，如道路、桥梁、供水、供电等基础设施。准公共产品特征包括：①在一定范围内具有非竞争性，增加消费者但并不增加使用成本，达到某一消费数量以后才具有消费竞争性；②在一定范围内可以有效实现排他，收费成本并不高昂。

二、PPP模式下的基础设施项目价格规制

由于基础设施、公共事业以及公共服务的非竞争性、非排他性、正外部性以及自然垄断等特性，市场无法形成合理价格，所以定价机制就必须由政府与市场共同决定。美、英、日、法等国家是较早推广PPP项目的国家，他们对PPP模式下的基础设施和公用事业项目的产品定价主要采用投资回报率、最高限价、收支平衡、总成本加成等方法。

1.投资回报率法

投资回报率模型的基本思想是在产品成本基础上加上合理的转变回报率，测算出销售额，除以预测销售量计算出合理价格水平。投资回报率规制方法使社会资本投入得到合理回报，通过对投资回报率的反向测算来计算出规制价格，有利于鼓励企业投资。投资回报率一般是通过社会资本与政府谈判协商得到的，政府部门经过多方考虑，确定合理的投资回报率，作为社会资本在一定时期内的定价依据。

采用投资回报率模型的主要是美国。美国的公共事业价格规制一般先根据影响价格因素变化情况，确定企业的合理回报率，然后根据其投入资本确定合理报酬额，对经营者收益、社会承受能力、社会总体经济增长、调价理由和措施等因素进行综合考虑。

投资回报率模型也存在明显缺陷：第一，企业在一定时期内按照固定投资回报率定价，几乎不存在政府管制对提高效率的激励机制；第二，政府和运营商要就投资回报率水平和基数问题做反复讨价还价，而且管制者面临着许多信息和技术问题。所以，该模型的难点在于如何准确、合理地确定回报率以及投资回报率基数，回报率直接关系到企业发展以及消费者利益，确定合理与否直接关系到企业发展以及消费者利益。

2.最高限价法

最高限价法是根据企业生产成本，物价水平和技术发展，限定产品和服务的最高价格，在此价格下，企业可以自主决定，而勿需向管理部门请示审批的定价方法。利用这个模型，政府得以在一定时期内控制有关产业价格的上涨幅度，而不直接限制企业利润率水平，企业可以在给定最高限价下通过提高生产效率而获得更多利润。最高限价模型对于具有一定竞争性的准公共产品供应尤为有效：①保证公众按照相对合理的价格获得消费，同时迫使运营者通过强化管理、降低成本等方法获取利润；②操作比较简单，不需要详细评估运营商固定资产、生产能力、销售额等动态情况；③规定了一个相对合理的规制时滞，可以有效防止诸多动态因素对价格的影响。

最高限价规制主要应用于英国。英国政府在20世纪80年代初对自然垄断产业管制改革中设计出了RPI-X价格管制模型，把价格规制与零售价格指数和生产效率挂钩，避免了以往制定或者修改价格中详查成本等复杂程序，鼓励企业降低成本、提高效率，被誉为“划时代的价格规制方式”。最高限价规制的主要难点是合理确定生产效率增长率，该增长率很大程度上会影响价格的合理确定。此外，该模型对于缺乏竞争、需求缺乏弹性等类型的准公共产品是无效的，因为运营商总可以选择最高价格作为产品价格。

3.收支平衡法

收支平衡管制模型介于投资回报率法和最高限价法之间，基础设施和公共事业的价格由政府委托社会中介机构测算，主要根据收支平衡原则，同时综合考虑产量或消费量、经营形势变化、税收等因素得出，测算结论要经过政府或议会的讨论认可，政府始终控制着价格，会定期复核公共事业产品价格和企业收入等，价格发生争议时通过专门仲裁机构解决。

采用收支平衡法的主要是法国，法国的公用事业主要采用私有化模式和特许经营制度。比如法国苏伊士里昂水务公司供应巴黎的生活水价为每立方米17法郎，包括成本加利润5法郎、污水处理费5法郎、税费7法郎（包括农村发展税、水资源税、增值税等）。收支平衡法的缺点也很显著，主要在于详细分析支出成本比较困难，很大程度上依靠企业的形象维护机制和自我约束机制。

4.总成本加成法

总成本加成法是最传统的定价方法，主要思想是在有效经营中以合理成本加上适当利润，按产品单位成本加上一定比例的利润制定产品价格。主要目的是为了使社会资本在收回成本的同时获得适当利润，按成本利润率来确定所加利润的大小。

总成本加成法主要应用于日本。日本政府对公共ｓ事业采取较强的行政管制，对公共事业产品价格因产品生产和消费特点不同而规定了不同销售价格形式，如公共交通采取了单一价格形式，电力、煤气、自来水等公共事业采取了阶梯定价形式等。总成本加成法在实际运用中存在很大局限性：第一，成本利润率很难确定；第二，生产成本信息在社会资本和政府之间是不对称的，社会资本更加清楚了解这些信息，有足够动力去增加或虚报成本，从而使产品价格上涨。

三、国外遥感数据价格政策情况分析

各国遥感数据产品价格大致取决于对其商品性和公益性之间取向。以日本为代表的国家由于政府投入了大量资金，希望通过销售或许可访问等方式回收部分或全部成本，倾向于有偿使用和产权保护；美国强调公益性，实行无偿使用或以数据发布成本价格向公众发布数据s信息。国外遥感数据取费情况如表1所示。

表1 国外遥感数据取费情况

从国外遥感卫星数据收费情况来看：①对于中低分辨率标准数据产品（如不优于10m的光学遥感数据），一般采取免费或基本免费政策，如果数据应用于商业化应用，则会根据商业用户需求收取少量费用；②对于高分辨率标准数据产品（如优于10m分辨率特别是优于2m的光学遥感数据），由于具有较大的商业盈利空间，各国一般采取商业化收费原则；③对于高级数据产品而言，由于期间产生了增值劳动，一般采取市场定价原则；④由于高分辨率遥感数据相对垄断，美国数字地球公司、欧洲空客防务与航天公司基本占据了国际遥感数据市场的70%左右，形成了事实上的“价格同盟”或“价格联盟”，相关数据产品定价明显偏高。

1.美国民用遥感数据产品价格政策

在美国，公民有权免费访问公共信息。术语“免费访问”的含义不仅是指免费使用或复制信息的权利，还包括以低成本得到信息的权利。这些原则最先应用于纸质资料，现在扩展到数字资料。但是，“免费访问”允许收取公共信息复制和分发的成本费用。政府机构通常会制定较低的价格水平，通常仅能收回复制和发行成本，提供服务和维持基础设施需要投入巨大的政府资金，美国政府机构正在通过制订反映数据传播总成本的收费价格来收回政府投资。

在版权保护问题上，联邦政府的立场是明确的。美国政府的任何作品都得不到版权保护，任何个人都可以拷贝、发行以及在其他方面免费使用联邦的信息、地图或报导。

在收取费用问题上，联邦政府立场不太一致。过去，各州和地方政府都采用了同联邦政府相似的信息传播政策。随着联邦政府拨款减少，美国的一些县已经对信息数据采用了商业许可与定价策略；另外一些县对于个人用户不收费，但对于商业用户采用商业收费政策。隶属于美国内政部的美国地质调查局（USGS）国家测绘部（NMD），以及隶属于美国商业部的国家海洋与大气管理局（NOAA）国家环境卫星数据与信息服务部（NESDIS）已经采取了数据收费政策。

2.美国商业遥感数据产品价格政策分析

美国高分商业对地观测数据运营机构目前只有数字地球公司。2012年7月24日，数字地球公司宣布收购其竞争对手GeoEye公司，成为全球最大的商业分辨率卫星图像提供商。2017年10月，数字地球公司被加拿大麦克唐纳·德特威勒联合公司以24亿美元收购合并，但仍是美国政府和军方的主要遥感数据提供商，其最大用户是国家地理空间情报局（NGA），主要用于国家战略情报分析和研究。长期以来，NGA的订单占数字地球和GeoEye总收入的70%以上。NGA在2015年和2018年先后发布两版《商业地理空间情报战略》，强调拓展商业情报数据源以满足用户的时效性需求。

四、我国遥感数据价格政策情况分析

高分辨率遥感数据产品具备较大的商业价值，也涉及到国家安全和政治、外交利益，属于典型的“准公共产品”。遥感数据产品价格政策应当依据国家相关法律法规，遵循有关经济学原理，综合产品特点及有关影响确定，既考虑用户需求、购买能力以及社会接受程度，也要考虑生产成本投入以及循环投资能力，保证持续不断地向全社会提供高质量遥感数据产品。国家目前对于遥感数据产品定价并无统一定论，目前暂时也没有明确的责任部门，主要依托各行业自主规范和执行。国内环境减灾、海洋、资源、测绘等行业关于卫星遥感数据产品收费规定均有相应规定，一般对于业务部门、科研机构的公益性应用，根据用户申请经相关审批手续后，可以免费获得相关数据产品，但不得用于经营性活动；对于经营性活动，一般要收取数据复制分发成本费和数据加工处理费。

五、我国遥感数据市场发展阶段分析

相对于美国等西方国家，我国目前卫星遥感数据市场仍然处于起步阶段，前期的研制开发投入相对较大且存在一定的技术风险，因此，现阶段仍以政府投入、政府运营为主。为了培育和促进高分辨率遥感卫星遥感市场发展，使国内高分数据能够与国外相应产品竞争，在初期阶段，高分数据产品定价上可由政府给予一定价格补贴或适当调高，以保证各行业卫星应用中心或相关的商业公司能够实现正常运行。随着高分辨率遥感卫星数据技术与产品市场日渐成熟，可以根据市场竞争情况，逐步放开。具体如下：

第一阶段政府投入、政府运营。针对高分辨率遥感卫星，由于前期技术风险较大，社会资本不愿投资，可采取国家投入、国家运营方式，实行政府定价，初步建立起高分遥感卫星数据市场。

第二阶段政府投入、商业化运营。随着高分遥感数据市场的建立与完善，卫星研制与发射、数据接收与分发仍然以政府投入为主，但数据加工与处理可采用商业化运营模式，委托专业化商业公司负责经营，但政府对其产品用途、价格制定具有一定程度管理权，采用政府指导价方式。

第三阶段社会投入、商业化运营。随着高分遥感卫星市场走向成熟，可以进一步扩大市场化运营范围，即无论是卫星研制与发射，数据接收与分发，均可吸收社会资本参与，以市场来推动高分辨率遥感卫星遥感数据发展。但为了防止市场无序竞争所产生的资源浪费，政府应对该市场加强监管。

总体来说，我国目前仍处于第一阶段，正在进入第二阶段，需要相关政府价格主管部门或行业主管部门制定政府指导价，进一步规范和引导遥感产业发展。从国内遥感卫星数据收费情况来看：①对于中低分辨率标准产品（如不优于5～10m的光学遥感数据），对各类应用应基本免费，且目前国际上不优于10m的开放数据源较多，如美国LandSat系列数据；②对于高分辨率标准产品（如优于2m分辨率的光学遥感数据），对于政府部门、行业用户的公益应用应实行免费政策，但对于其他商业应用应采取市场定价原则；③对于高级数据产品，由于期间产生了增值劳动，一般采取市场定价原则。

六、遥感数据产品定价原则

2018年6月，美国卫星产业协会（SIA）公布了《2018年卫星产业状况报告》，对截至2017年年底的全球卫星产业数据进行了统计分析，对地观测业务截至2017年底收入为22亿美元，同比增长10%；全球卫星制造业实现收入155亿美元（美国占比57%），较上年增长10%；在2017年发射的345颗卫星中，49%为陆地观测卫星，气象观测卫星占15%，军事侦察卫星占15%，海洋观测卫星占2%，遥感卫星合计占比达到81%；持续增长来自新成立的卫星遥感公司，通过新部署的和已经具有的卫星获取新增收入；新进入者持续筹集资金、研发卫星和部署轨道资产。当前，全球天基对地观测市场正处于由传统市场向新兴市场转型阶段，更加强调开放、创新和商业化发展，应用市场竞争日益激烈，中高分辨率数据成为主流，数据价格持续下降，创新型数据分发策略与商业开发模式层出不穷，新兴市场主体力量和私募资金等不断涌入使并购重组成为常态。总体而言，天基对地观测市场正处于市场化、开放式、融合式发展重要转型时期。

我国目前正在实施高分专项、空基规划等国家重大工程，遥感卫星数据市场的日渐成熟，数据用户数量快速增长，急需制定清晰明确的遥感数据产品价格政策。由于我国高分辨率遥感数据分发渠道较多，国产遥感数据产品定标精度、分辨率、处理精度等相对于美国WorldView卫星、法国Pleiades卫星等数据产品质量较差，在国际上也遭到了美国、法国等事实上的“价格同盟”或“价格联盟”的较低评级，导致我国高分辨率数据产品评级较低，严重影响了数据定价。

根据我国遥感数据产品属性、发展阶段以及国家相关政策法规，遥感数据产品定价应遵循以下原则：

一是实行差别化价格政策。要区分不同数据属性、不同用户类别、不同用途实行差别化价格政策，针对不同的产品类型（标准产品、高级产品），分别采取政府指导价、市场形成价格、免费等定价方式。

二是符合国家产业发展政策。立足于国内高分数据产品与市场实际情况，围绕国家相关高分产业发展政策，在定价方面政府应给予一定的价格补贴和价格上调，以培育和保护国产高分辨率遥感卫星遥感市场，促进其良性发展。

三是积极推进商业化发展。要结合国内高分遥感数据市场发展阶段，将政府计划调控与市场调节有机结合起来，以最终实现市场化运营为目标，有计划、分阶段、分层次推进商业化发展。

七、PPP项目遥感数据产品定价策略

卫星遥感数据价格政策应当立足国内实际，着眼未来发展，针对不同阶段产品、不同用途用户，实行差别化定价策略。

根据之前分析，我国目前属于卫星遥感数据市场发展的第一阶段，即政府投入、政府运营阶段，正在向第二阶段即政府投入、商业化运营阶段探索，建议采取政府指导价方式，根据卫星遥感数据成本和国内外市场供求状况，由国家价格主管部门或行业主管部门依据相关法律法规来确定。2016-2017年期间，国家发展改革部门的价格主管部门明确遥感卫星数据产品不属于国家定价范围，建议由航天行业主管部门或国家重大工程主管部门根据行业情况和卫星工程实际情况来确定政府指导价格。

据此，提出如下定价策略：

关于标准数据产品。①对于PPP项目指定行业用户的公益应用，考虑到卫星工程中政府已经提供了部分补助资金，应当在PPP协议或合同约定范围内实行免费政策；②对于国内用户，考虑到卫星工程采取PPP模式，同时具备公益属性和商业属性，应当实行政府指导价，建议由航天行业主管机关或PPP项目实施机构根据遥感行业情况和工程实际情况来制定政府指导价；③对于国外用户，应实行商业化运营模式，采用市场定价机制；④对于国内外教育科研用户，可以视情况采取少量数据免费政策，但同时要限制数据的使用用途。

关于高级数据产品，由于高级产品是在标准产品基础上经过了数据处理与加工，产生了增值劳动，应视产品增值情况实行商业化运营模式，采用市场定价机制。