公路工程PPP模式下的工程造价管理

王芳 金益星

摘 要：项目全过程造价管理过程中决策是投资成败的关键，设计师控制项目寿命周期成本的重要环节，招投标阶段是制造管理目标顺利实施的前提，施工阶段是建设项目造价管理重要的实施阶段，竣工运营维护阶段是建设造价管理是否优质的最终体现。该文主要分析了PPP模式运作对公路建设项目的优势，并对PPP模式公路建设项目全过程造价管理加以详细论述，希望使项目的造价管理工作更完善、更科学、更全面、更高效。

关键词：公路工程；PPP模式；工程造价管理

中图分类号：TU723 文献标志码：A

自2014年以来国家和各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与公共基础设施的建设和经营的政策，越来越多的公路建设项目采用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP），以便进一步提高公共产品质量与效率。

工程项目全过程造价管理是指公路水运工程建设项目从筹建到竣工验收交付使用所需全部费用的确定与控制，包括决策阶段（投资估算）、设计阶段（设计概算（含修正概算）、施工图预算）、招投标阶段（最高投标限价或者标底）、施工阶段（合同价、计量支付、变更费用、价格调整、费用索赔）、竣工决算阶段、运营维护阶段（运营维护费）等费用的确定与控制以及与工程造价管理有关的活动。

1 PPP模式运作对公路建设项目的优势

在公路建设项目中运用PPP模式引入新的资金和机制，有利于解决政府在公共基础设施领域投资、建设、管理中所面临的多方面问题，具体表现在以下方面。

1.1 平滑政府财政支出

随着交通流量的不断发展，民众对公路网的需求日益剧增，导致政府部门在公共基础设施上的财政问题捉襟见肘，通过引入社会资本对项目进行投资，政府方的付费可以从建设期延后到运营期，并且是在运营期内分期支付，从付费时间每年付费强度上，大大缓解了政府财政支出压力，更是有利于加快项目建设。

1.2 优化项目风险分配并降低全寿命周期成本

公路建设项目采用PPP模式引入集資本运作、施工建设、公路养护等专业能力于一体的社会资本，进行融资、建设、运营，按照PPP的风险分配原则，将各阶段识别的主要风险分配给更有控制力的专业化的社会资本，将促进社会资本有足够动力，统筹考虑公路的建设质量和后续运营维护，在保证建设产品、公共服务和公路养护质量的前提下，切实降低项目全生命周期的成本，降低政府财政补贴的同时，提高自身收益水平。

1.3 有利于转变政府职能

PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实绩效考核机制，加强对社会资本的监管，切实保证建设产品和服务质量得到改善，达到物有所值。

1.4 有利于提高建设项目质量与效率

PPP项目中优质社会资本的参与，相较传统建设项目业主能够提供更专业的服务质量、更高的管理水平与理念、更高水准技术人员以及相对更先进的技术水平与设备，避免资源浪费，促进公路建设项目更加系统化、科学化、规范化地完成建设任务。

2 PPP模式公路建设项目全过程造价管理

2.1 PPP项目识别决策阶段

PPP项目识别投资决策阶段中相较于传统公路建设项目模式，在常规编制项目建议书、工程可行性研究报告、初步设计文件过程中做好估算及概算造价控制的基础上，财政部门会同行业主管部门开展物有所值评价（Value for Money，简称VFM）和财政承受能力论证工作，对项目的效益、融资成本、风险分配、运营效率等把控，进一步优化项目识别决策阶段的工程造价管理，使项目投资估算、概算更加准确，保证了政府方与社会资本方的权益，也使公路建设项目获得更大的建设效益。

2.2 PPP项目准备阶段

PPP项目在通过物有所值评价和财政承受能力论证后，政府部门组织编制的实施方案对PPP项目的经济技术指标、项目公司股权、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式等合同造价管理方式更细化、更市场化、更符合相关国家宏观调控需求、契合政府方与社会资本双方管理及收益。

2.3 PPP项目设计阶段

PPP项目设计阶段相较传统的建设模式对初设与施工图设计文件的要求更严，一般采取成本前置管理和加大设计优化力度的方法，对项目总投资进行限定，要求设计单位提供符合国家规定的勘察设计深度要求和勘察设计质量的设计文件，中和分析项目建设条件，结合项目使用功能，注重设计方案的技术经济比较，充分考虑工程质量、施工安全和运营养护需要，科学确定设计方案，合理计算工程造价。

2.4 PPP项目采购阶段

PPP项目相较于传统的公路建设项目在施工招投标阶段主要差别在于招标范围不同，传统建设项目中标单位即承包方主要承担项目施工责任，而PPP项目中标单位即社会资本方除承担施工责任外还肩负业主责任，因此在签订合同时PPP项目是在签订《PPP项目投资合同》后，有社会资本方再与施工承包方签订《施工总承包合同》。目前建设项目合同中主要有总价合同、单价合同和成本价酬金合同3种，其中总价合同最适合PPP项目，由于政府可以估算工程的总体造价，从而控制工程成本。

2.5 PPP项目执行阶段

2.5.1 施工阶段

PPP项目相较传统公路建设模式，由传统的政府全权承担转化为政府和社会资本共同参股组建项目公司，将融资压力按照参股比例合理分配给社会资本承担，虽然社会资本承担了项目的部分盈亏风险，但是因政府方也有参股，使项目大大降低了融资风险，并降低融资成本。PPP模式下的公路建设项目造价管理相较传统建设模式管理因受政府政策、融资环境变化等影响表现得更市场化、更动态化，进而也对造价管理人员的技术要求更高，促使社会资本方能够更好地安排专业性技术人才参与造价管理工作，保证项目的经济效益。

在施工阶段影响造价的主要因数是工程设计变更、政府调整规划、补贴不到位、政府承诺不能履行、市场融资环境变化等，因此一方面需要造价管理人员对行业颁布的设计变更管理办法能够深刻理解、合理合法地进行变更程序办理；另一方面则需要政府重视并履行承诺，严格按照市场规律办事，规划调整公开透明，按照PPP项目合同的约定履行义务，保证社会资本利益不受损。

2.5.2 运营结算阶段

因PPP模式项目运营结算目前实例相对较少，仍处于摸索阶段，没有完善针对性的规范政策，且传统公路建设模式在运营结算阶段也仍存在各式各样的问题导致工程结算数据不能得到各方认可，延误项目结算进度，现阶段PPP项目采用第三方评估及绩效考核与政府付费挂钩，确保项目公司的营运收益及运营服务质量。

2.6 移交阶段

PPP明显运营期满后委托独立的注册会计事务所对项目进行调查并提交报告，明确政府和社会资本移交费用和支出，对项目的产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用产生更细致的可供研究数据。

3 结语

PPP项目的全过程造价管理相较传统模式延续时间更长，贯穿项目自立项开始至运营移交竣工决算后，过程中参与众多有政府部门、相关项目主管单位、股东、债权人、设计方、建设方、监理方、审计、运营方、保险公司等共同配合，协作完成各自领域造价管理工作，保证项目的造价管理工作更完善、更科学、更全面、更高效。

参考文献

[1]种法磊.PPP模式下的公路工程全过程造价管理[J].交通世界，2018（34）：158-159.

[2]中华人民共和国财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知[S].财金[2014]113号.

[3]中华人民共和国交通运输部.公路工程造价管理暂行办法[S].2016年第67号.