美国生态保护与修复政策考察及其启示

胡锋

2018年9～10月，根据湖南省委组织部和省林业局党组的安排，我参加了赴美国的“创新引领与开放崛起”专题培训班。此行我特别注重美国在生态保护与修复方面的一些做法与经验，尤其在顶层设计上是如何规范管理、指导实践、推动发展，以及对我省生态强省建设有何启示。

一、美国生态保护与修复的政府决策及做法

美国国土面积962.9万平方公里，森林面积298万平方公里，其中国家所有的森林、草地和公园等联邦和州、地方政府所有的土地占国土面积的42%，其它58%的国土均属于私人产权的林地、湿地和草原等。美国非常重视生态建设和保护工作，政府在法律和政策层面都对生态环境、野生动植物、自然保护地管理等诸多问题作出了具体规定，并持之以恒开展了一系列行动。此次考察带着问题重点从以下五个方面展开：

一是关于生态退化问题。为了遏制大规模土地开发带来的土壤侵蚀、耕地占用等生态退化问题，美国先后实施了土地休耕保护CRP计划、环境质量激励EQIP计划和保护支持CSP计划等一系列政策措施，水土流失明显减少，生态质量大幅改善，并带来了显著的生态社会效益。

二是关于湿地保护问题。美国政府曾鼓励湿地开发利用，但随着湿地大量流失导致其政策转向，特别是美国密西西比河三角洲生态系统恶化引起了很大的负面影响。为应对湿地危机，政府采取了一系列举措。联邦法律BREAUX法着力解决了路易斯安那州湿地流失问题，滨海2050计划部署了富有战略性和多功能利用的湿地恢复措施，对于因工程建设无法避免的湿地损失，美国政府确立了湿地银行、湿地替代费补偿、被许可人自行补偿等三种补偿机制，有效地组织管理和动员公众广泛参与湿地修复，最终实现了美国湿地无净损失的目标。

三是关于生态补贴问题。美国的生态补贴政策根据《2002年农业法》授权，美国农业部通过实施土地休耕、湿地保护、野生动物栖息地保护、环境质量激励等方面的生态保护补贴计划，以现金补贴和技术援助的方式把这些资金分到农民手中或用于农民自愿参加的各种生态保护补贴项目，使农民直接受益。

四是关于国家公园建设问题。美国以建立国家公园的形式加强对自然保护地的管护，既有联邦建立的国家公园，也有州立的国家公园。美国内政部下属的国家公园管理局现今负责管理全美59个国家公园，将3.4万平方公里的国有土地纳入保护范围，并以“不损害下一代人欣赏”的方式对资源进行保护利用。美国政府出台了国家公园管理局组织法、荒野法、禁猎法、国家公园法、国家自然与风景河流法案等法律法规，旨在保护自然资源和历史遗迹，同时能给公众提供欣赏并享受美好环境的空间。

五是关于碳汇交易问题。美国参与碳汇交易的主要是大型公司或与煤、气、油有关的石化和电力能源厂商，当其完不成减排目标时就必须在碳汇交易市场从完成减排任务的个体或碳汇项目来购买碳信用额度，以此抵消超额的碳排放指标。美国负责碳汇交易的机构有芝加哥气候交易所、加州气候行动登记所，前者为自愿性的，后者为强制性的，交易遵循区域温室气体排放协议、国家自愿申报温室气体排放计划。加州是全美碳汇交易市场的主力，按照实际拍卖的每吨二氧化碳13.8美元计算，2017年就创造了40亿美元的碳汇交易收入，而这些收入又被州政府用于温室气体减排基金、改善农机具、补助加州中央河谷地区的农林水利生产等。根专家分析，随着加州法律和碳汇激励政策确定性的增长，未来加州的限额和交易计划下的碳汇价格还会上涨，这将为生态保护与修复带来更多的环境保障和资金助力。

二、中美在生态保护与修复方面的异同

中美两国现在是全球数一数二的经济体，其生态问题产生的原因几乎一致，都经历了“先破坏、后治理”的过程。只不过，美国面临解决生态问题的命题比中国早，相应积累的生态保护与修复的政策、经验和技术措施也比较丰富。通过考察发现，中美双方在生态保护与修复方面的差异主要体现在以下几方面：

第一，制度结构的不同。我国的生态保护与修复从计划经济时代到党的十九大以来，经历了政府主导为主，到政府主导与发挥市场机制作用相结合，再到政府主导、市场施治、公众参与的三元模式。美国的生态保护工作受工业革命的影响起步较早，民众参与意识强，并逐步发展为内政部、国家公园管理局、环境保护署、会计总署等共同管理，形成了完善的管理体系，生态保护政策始终注重保护效果、保护实行强制与合作的平衡。

第二，公众参与度不一。美国生态保护社会组织众多，其中影响最大的有国际性非盈利非政府组织大自然保护协会TNC，协会致力于在全球范围内保护具有重要生态价值的陆地和水域，在全世界范围内吸引了100多万公众会员、700余名科学家和3500多名员工参与。我国生态保护公益性组织不多，生态公益活动开展并不十分广泛，公众参与度也不高，但遇有重大生态问题且涉及到老百姓切身利益时，往往又是公众反映最为强烈。所以，我国公众的生态保护意识有待进一步提高，并成为政府生态治理的重要补充，从而有利于生态治理做到防患于未然。

第三，生态补偿的差异。在补偿主体上，美国包括政府、市场、社会组织等，而我国为各级人民政府；在补偿标准上，美国有明显的弹性，往往是因地制宜在受偿主体自愿的情况下进行补偿，甚至通过竞标确定生态补偿标准，而我国补偿标准受财力的制约从而相对较低，且由政府统一规定；在补偿程序上，美国将依申请作重要的启动方式，充分考虑了受偿主体的表达诉求且以事后补偿为主，而我国缺乏完善的启动程序，往往是事前一次性补偿。在立法上，美国的环境法和单行法律规定了较为完善的生态补偿框架，而我国没有形成专门的生态补偿立法，一些补偿条文也是零散地分布在各项法律法規之中。

三、美国生态保护与修复政策对湖南的启示

其一，湿地银行对湖南湿地保护的借鉴。美国1200多个湿地银行遍布全美各州，并有《清洁水法》和《联邦湿地补偿银行导则》作法律依据。湿地银行是一种异地补偿机制，指湿地开发利用主体在向政府部门申请湿地开发利用许可证时，必须通过湿地银行建设者购买可能造成损害的同等面积和同等功能的湿地（这类湿地由专业的湿地银行建设者进行生态修复），从而实现对湿地的生态补偿，避免湿地的流失和退化，这相比传统的自行或就地补偿湿地损害的做法更具生态优势。湖南湿地资源丰富，特别是“一湖四水”流域湿地因气候、人为活动、项目资金缺乏等面临退化的问题，其保护任重道远。当前湖南乃至全国以政府为主导的湿地生态补偿模式相对于实际的湿地生态修复需求，因财政资金有限而显得两者很不相适应。试点引入湿地银行建设模式，出台配套的政策措施，完善湿地产权制度，走行政管制与市场行为相结合之路，并发挥市场在湿地保护和修复中的资源配置作用，将对湖南湿地生态保护起到重要作用。

其二，国家公园建设对湖南自然保护地管理的启示。我国国家公园体制试点工作起步较晚，如何实施好湖南以国家公园体制为试点的自然保护地管理，拥有百余年建设和管理经验的美国国家公园模式值得湖南借鉴。国家公园是国家所有、国民共享，但还需国民共建。为解决发展资金问题，可以合理设置门票，成立国家公园发展基金会，募集社会各界资金，同时财政设置省级国家公园发展专项资金，用于规划设计、基础设施建设、日常运营开支和工作人员工资等。鼓励非盈利性机构参与并积极招募志愿者参与国家公园建设与保护，既降低公园运营成本，又扩大公园的社会影响，营造共建共享的良好氛围。在具体管理上，注重立法给予排他性的管理权，保持生态的原生性和减少人为活动的干预，不随意引进外来物种，不对园区动物数量进行人为选择，游人不得喂食野生动物；国家公园的经营实行特许经营制度，并限制国家公园经营中的商业化；发生森林火灾后，不对火灾现场做人为的清理，通常保持其原状任其自然恢复，确保其自然景观的效果，通过大自然的自然恢复和自我控制来实现新的生态平衡。

其三，碳汇交易对湖南高能耗企业减排的正向激励。美国通过发展碳汇保险市场、设立碳汇期货商品、建立碳汇提供者互助基金、完善证券化交易的碳汇市场，保障了碳汇交易的选择多维、风险可控。同时，美国政府出台政策一方面激励森林业主主动参与碳汇项目，通过减免财产税鼓励其参与销售碳信用，另一方面实施强制分配碳排放指标给二氧化碳排放企业，促其积极获取碳信用。通过碳汇交易平台，森林业主和碳排放企业实现碳信用有偿流转，從而达到各自目标。目前，国际上林业碳汇交易主要有京都机制国际市场下的林业碳汇交易、国家或区域碳市场框架下的林业碳汇交易、自愿性碳汇交易三种。党的十八大报告将开展碳排放权交易试点纳入了生态文明制度建设的重要内容，而湖南企业碳减排能力和意识还比较薄弱，法制和市场机制也还未建立。但从国家层面来看，北京、上海、天津三大产权交易所已开展了自愿减排碳交易试点工作，7个省市被确定为首批碳排放交易试点省份，按照我国国情采取循序渐进的方式构建碳排放交易体系。虽然湖南未纳入试点，但省内高能耗的企业可以先行先试，在国内三大产权交易所选择进行自愿减排碳交易，以彰显企业负责任的环保形象和公益态度，同时为未来实行强制减排控制目标夯实基础。

（本文作者系湖南省林业局造林处处长）