《湖南省人民政府办公厅关于加快推进生态廊道建设的意见》政策解读

2018年12月25日，省人民政府办公厅印发《湖南省人民政府办公厅关于加快推进生态廊道建设的意见》（湘政办发〔2018〕83号），就推进全省生态廊道建设进行了总体部署。现就有关内容解读如下：

一、生态廊道建设政策文件出台的背景

1、为什么要建设生态廊道

我省是一个林业大省，拥有林地面积1.95亿亩，森林覆盖率59.82%，但我省林业生态发展不平衡、不充分、不完善的问题依然存在。受人为因素影响，湖南森林质量总体不高，单就乔木林蓄积量来说，我省仅为全国平均数的64.8%，不足世界平均数的三分之一。特别是衡邵干旱走廊、紫色页岩地区、钙质岩地区、石漠化地区生态环境相对较差，通道两旁更加明显。具体体现在水陆通道两旁的山体，生态系统单元破碎化，孤岛化，有些地方虽然生态系统单元连通，但缺乏美和景，很多地方只见杂灌，不见森林。随着社会的进步和人民生活水平的提高，绿树成荫、鸟语花香的优美环境已成为人们对高品质生活的追求，森林质量总体不高与人们对优美生态环境的需求之间的矛盾愈加凸显。为贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，着力建设生态强省，提升生态竞争实力，满足人民对美好生活的向往，打造湖南对外窗口形象的靓丽名片，有必要加快建设生态廊道，提升生态系统质量和稳定性。在此背景下，经省人民政府同意，省人民政府办公厅出台了《湖南省人民政府办公厅关于加快推进生态廊道建设的意见》。

2、建设生态廊道的政策依据和借鉴

一是党的十九大报告“关于加快生态文明体制改革，建设美丽中国”中明确提出，“加大生态系统保护力度。实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性”。

二是《中共湖南省委生态文明体制改革专项小组关于印发<湖南省2018年生态文明体制改革工作要点>的通知》（湘生体改〔2018〕1号）要求出台关于生态廊道建设的意见。

三是借鉴上海市出台的《上海市人民政府办公厅关于进一步推进本市生态廊道建设若干意见的通知》（沪府办〔2018〕15号）。

二、建设生态廊道需把握的主要内容

1、哪些区域列入生态廊道建设范围

湖南省七山二水一分田，山川纵横，河网密布，湘资沅澧四大水系汇入洞庭一湖，流长5千米以上的河流有5341条，总长度9万公里。道路遍布城乡，通乡达村到户，高速、国道、高铁横穿东西、纵贯南北，仅高速公路通车里程就超过了5000公里，已建成通航机场8座，构建了发达的水陆空交通网格。要在近期内全覆盖建设好生态廊道，无论从财力、人力、物力和时间上都不可能实现。我省根据实际，《意见》对建设范围进行了一定的控制，并对山区、平原区确定了不同的建设范围和分层级建设原则。提出了省级生态廊道建设范围主要是长江岸线湖南段、“一湖四水”干流及其一级支流两侧水岸线至第一层山脊线或平原区2 公里之间的可建区域，国道、高速公路、铁路（含高铁）两侧至第一重山脊线或平原区1公里范圍，民用机场周边20公里半径范围内可建区域。在这些区域之外，市、县两级的生态廊道如何建设，由各市州、县市区根据实际情况确定。

2、如何建设生态廊道

一是分层级建。生态廊道建设分省级、市级、县级同步推进。省级生态廊道建设以今年将编制完成的《湖南省省级生态廊道建设总体规划》为依循，以省级财政投入为主，在统一的国土空间规划和空间用途管制基础上，统筹山水林田湖草生态系统保护和综合治理，着力构建以一湖四水，主要交通干道为骨架的省级生态安全屏障。市级、县级生态廊道建设以各市州、县市区为主体，以地市、县级财政补助为主，依照总体规划，结合本地实际，科学编制本地区生态廊道建设规划，对廊道建设空间的具体控制范围做出准确界定，明确建设任务。省、市、县三级规划编制要求在2019年内全部完成，并纳入了“湘林杯”考核内容。

二是分主体建。生态廊道建设区域由控制线内区域、控制线外区域和特殊地段组成，按照主体分明，各司其责的原则开展建设。国道、高速公路、铁路（含高铁）、河流两旁水岸等控制线范围内的区域，分别由该区域主体管辖部门负责。如交通部门负责国道、高速公路等通道两旁控制线范围内绿化、提质改造；铁路部门负责铁路（含高铁）通道两旁控制线范围内绿化、提质改造；水利部门负责河流两旁水岸控制线范围内绿化复绿。国道、高速公路、铁路（含高铁）、河流两旁等控制线以外的生态廊道建设区域，该区域政府为建设主体，林业部门负责该区域的规划设计、项目协调、技术指导、检查验收。特殊地段指采石场等矿区、非法港口码头、牲畜养殖场、高陡边坡、采石（砂）场、堆积地、取土场、废弃工矿地、易地扶贫搬迁腾退的坡耕地、宅基地、空心房、小微湿地等区域，分别由区域管辖机构负责退出与复绿，林业部门负责技术指导。如自然资源部门负责采石场等矿区退出和复绿；农业农村部门负责牲畜养殖场的退养和复绿；林业部门负责小微湿地的保护和修复。

3、建设具体举措

按照需要什么，建设什么的原则，我省对生态廊道建设提出下列五项具体举措。一是增绿扩量。针对生态廊道可建区域内存在的宜林荒山荒地和坡耕地，通过实施人工造林、退耕还林还草等措施进行增绿扩量，做到应绿尽绿，扩大生态容量，确保生态景观完整。二是森林质量精准提升。对生态廊道可建区域内存在的林分树种单一、结构不合理、生态功能低下、景观质量不高等短板，通过实施森林质量精准提升，恢复和提升生态防护功能，构建稳健的森林生态系统，打造景观优美、人与自然和谐共生的靓丽通道。三是生态修复。针对廊道范围内严重影响生态环境与景观的高陡边坡、采石（砂）场、堆积地、非法港口码头、废弃工矿地以及排污纳污等区域进行科学治理，着力修复生态环境。四是廊道沿线城镇村庄绿化美化。针对可建区域内廊道沿线城镇村庄，结合乡村振兴战略、农村人居环境综合治理等，实施城镇村庄绿化、庭院美化、污水生态净化等工程。五是自然保护地的保护与恢复。自然保护地和历史文化名镇具有最重要的保护、科研和利用价值，由于生境碎化，影响了自然保护地之间的物种基因交流和不同生态源地之间的连接，通过建设生态廊道，可以使这些重要生态功能区能有机联系，保障生态系统的完整性，确保历史文化与自然生态永续利用。

三、关于建设用地和资金要求

1、保障建设用地。《意见》提出，除廊道两旁林地用于廊道建设外，将第一重山脊或平原区200米可视范围内存在部分水土流失严重、地质灾害隐患大，土质差、粮食产量低的坡耕地、严重污染耕地、易地扶贫搬迁腾退坡耕地和宅基地等，无论是基本农田还是非基本农田，优先调整为廊道建设用地，以解决生态廊道绿化盲区与断带问题。

2、落实建设资金。《意见》规定，生态廊道建设资金以财政投入为主，自筹为辅，省级生态廊道建设资金以省财政补助为主，属地自筹为辅；市州、县市区生态廊道建设资金以市州、县市区为主，省级财政从林业专项中按标准进行补助。省直有关部门将制定《省级生态廊道补助资金考核管理办法》，严格资金补助拨付制度，充分发挥资金效益。

四、关于生态廊道建设的保障措施

1、明确主体责任。生态廊道是全省的网状生态系统建设，是一个综合性、系统性、全域性的庞大工程，不是哪个部门一家之力所能完成的，需要一个强有力推手，需要整合各方力量，为廊道建设提供强有力的保障。《意见》提出了各级政府是生态廊道建设的主体，相关部门按照职责分工，各司其责、各负其责，共同推进生态廊道建设。

2、建立资金投入机制。综合考虑我省财政状况和生态廊道建设实际，仅靠政府财政投入远不能达到我省生态廊道建设目标。为此，《意见》提出了建立多渠道投入、多部门协作、多方面参与的生态廊道建设投入机制，积极整合各渠道资金，加大投入力度。旨在创造财政投入带动、项目资金补充、相关政策保驾护航、全社会共同参与的投入机制。

3、突出科技支撑。生态廊道建设不是简单的造林或绿化，也不是绿色通道建设“翻烧饼”，而是一项系统性的生态建设和修复过程。因此，《意见》聚焦生态建设孤岛化、破碎化和绿化断带等问题，提出强化科技支撑，加强科技创新和先进技术在良种选育、树种搭配、造林模式的贡献率；构建高标准技术服务平台，建立科学完备的监测与评价体系，科学评价生态廊道建设成果；加强生态廊道建设人员能力培训，提升管理水平。

4、健全管护制度。林业“三分造、七分管”。为确保生态廊道建设成效，《意见》提出建立生态廊道管护长效机制，提升管护水平。禁止商业性林木采伐，加强森林资源保护。建立健全档案管理制度，做到專人、专柜、专管。

5、做好宣传引导。生态廊道建设是全民参与，造福全民的大事，各级政府和有关部门要大力开展公共宣传，正确引导社会大众，人民群众也要增强社会责任感，做生态廊道建设的宣传者、建设者，共建、共护生态廊道。