新时代促进灵活就业政策及其实施效果评价

2019-05-17吴江

财经问题研究 2019年2期

吴江

摘要：经济发展的新态势影响着就业市场的变革，决定着灵活就业人员多元化就业形态的选择。本文以中低端人员的灵活就业状况为切入点，通过实地调研获取数据并进行针对性分析，对相关人员的灵活就业政策知晓度和关注度、灵活就业岗位认可度、公共就业服务满意度等进行客观描述，分析和评价灵活就业的实施状况及其政策在目的性、适配性、有效性和持续性等方面的效果，进而提出新时代下促进灵活就业发展及优化其政策实施效果的建议。

关键词：新时代;灵活就业;政策实施效果;就业市场

中图分类号：F120.4;C913文献标识码：A

文章编號：1000-176X（2019）02-0105-08

一、新时代经济发展新态势及就业市场的变革

（一）新常态下就业发展的基本状况

党的“十九大”报告在提高就业质量和人民收入水平方面明确提出，就业是最大的民生。就是要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分的就业;就是要保证在经济发展和推进体制改革时，能够使民生不断得到改善，而且这种改善必须是渐进的和可持续的。“十八大”以来的五年就业状况持续改善，创造了超过6 500万就业岗位;解决了2 790多万下岗失业人员和880多万城镇困难人员的就业问题，其中28万户“零就业”家庭实现了动态清零;在化解过剩产能过程中妥善安置了近百万职工;解决了480多万农村建档立卡困难人员的转移就业问题[1]。中国的就业形态已经发生明显改变，就业模式也逐渐呈现为正规就业和灵活就业并重的二元化就业模式，对缓解就业困境发挥了重要作用。

在经济新常态下，中国传统行业将通过新一轮的洗牌，钢铁、煤炭等行业将通过化解产能过剩实现脱困;与此同时，供给侧结构性改革带来的产业重组、企业发展模式转变等还将持续进行，而创业创新型企业的发展和产业升级，则具备了新常态下就业促进将进入新阶段的全局性特征。特别是伴随着互联网技术的迅速发展，新业态、新模式的组织用工形式随即出现，灵活性的工作越来越多元化，网络就业、平台就业、兼职就业普遍存在，更加符合时代特征、包容性更强、更加灵活弹性的工作安排方式被纳入新的就业形态。根据统计数据分析，2014年中国城镇就业人数为39 310万人，灵活就业人数为11 458万人，占城镇就业人员总数的29%[1]。在这种形势下，灵活就业模式将成为再就业促进的新取向，灵活的就业政策再次成为新经济下灵活就业人员获得就业安全的有效保障。由此可见，以新常态解读当下的中国经济发展阶段，以不断改善民生作为目标，并通过新常态透视中国就业促进未来的选择，已经成为制定新时期就业政策的重要背景。而现行的灵活就业政策是基于新常态之前的传统思维模式而制定的，在一定程度上已不可能很好解决当下社会经济发展阶段灵活就业发展变化中的深层次问题，灵活就业政策执行效果的延续性也会因此受到相应的影响。因此，把握好经济新常态下就业市场的变革趋势，研究和制定灵活就业发展中的问题和对策意义重大。

（一）灵活就业领域相关研究述评

学者们对经济社会不同发展阶段的灵活就业进行了多视角的研究，分析了这种非传统就业形式的性质、类别与存在的主要职业领域，认为非正规就业或灵活就业是全球性经济结构调整和就业结构深刻变革中的就业岗位创造的途径选择;开展了全球范围内的灵活就业维权活动以实现“体面就业”。随着中国灵活就业实践的不断推进，学者们对灵活就业的研究也逐渐深入，主要概括以下几方面：

一是对灵活就业形态与发展状况的研究。科技进步和新兴产业发展所引起的传统就业方式的变革促使新就业形式的产生，引导着就业形态向更加灵活、更为自主的方向转变。中国劳动保障科学研究院课题组[1]曾对灵活就业部门及人群分布进行了估计，认为国有、集体和大中型私营单位占灵活就业的40%，人群主要为农民工;个体工商户和中小型私营企业占50%，人群主要为农民工和年轻人;社区就业占10%，人群主要为城镇下岗、失业人员;自由职业和闲散劳动者数量很少。研究还表明，城镇灵活就业人员的群体构成具有多样性，灵活就业层次异质性程度高，灵活就业中既存在一些收入高、令人羡慕的岗位，也存在“生存经济”的低收入岗位[2];有研究者利用全国普查性数据描述中国城镇非正规就业的规模和特征，并分析其对收入分配差距的影响，得出非正规就业人员收入显著低于正规就业人员，并对劳动者整体收入不平等产生较大影响，主要是因为非正规就业人员较低的人力资本等禀赋水平，以及市场对非正规就业人员的歧视，非正规就业人员内部的收入不平等程度高于正规就业人员，认为实现非正规就业的正规化，是缩小中国收入差距的有效政策之一[3]。在实践中还发现，灵活就业人员合法权益保障体系不健全，市场无序性侵蚀了劳动者在雇佣关系、收入安全性、工作稳定性以及生活水平等比较重要的领域的合法权益，如社会排斥、劳动安全和健康缺乏保障，劳动权益受到侵犯等问题严重威胁着灵活就业人员[4]，从灵活就业制度的视角分析了中国灵活就业的问题与症结，并且从路径、设计、操作等方面提出了相应的策略[5]。

二是对灵活就业市场效率方面的研究。研究者提出了转型期中国灵活就业的可行性理论模型，对就业弹性、正规与非正规部门从业人数等进行了实证分析，并通过灵活就业与GDP增长、固定资产投资、行业发展、城市化水平等关系，初步构建了灵活就业统计指标体系[6];通过部门分布和人群分布对中国城镇灵活就业规模及其增长率进行了测算，并通过回归分析得到城镇就业人员与灵活就业指数之间呈显著正相关关系，灵活就业规模增长率与GDP增长率呈负相关关系，认为宏观经济的高速增长会促进就业形式的正规化[7];通过政府就业支出数据从失业金、最低生活保障金以及生活补贴等消极就业政策方面的支出，以及就业补助、减免税收、小额贷款等积极就业政策方面的支出进行了描述性分析和时间序列分析，阐释落实积极或消极就业政策的支出变动对下岗失业人员再就业量的变动关系，认为应尽快建立积极就业政策的效果评价体系[8]。还有学者从就业层次、准入条件、雇用成本、市场调节能力等不同视角论证了灵活就业与传统正规就业的差别，对灵活就业与传统正规就业的关联性进行了分析，得出灵活就业对传统正规就业在一定程度上存在替代作用[9];从理论与实证角度的分析说明灵活就业规模与中国城市化发展进程呈强正相关关系，灵活就业的发展对城市化进程起着重要推动作用[10]。

三是对灵活就业政策及就业机制的调整。李会欣[11]对发达国家的灵活就业政策进行了梳理，通过发达国家灵活就业政策给予的启示并立足于中国国情来考虑和解决灵活就业的各种相关问题。从宏观经济政策、法律法规、服务体系等方面分析了灵活就业形式;阐释了欧盟一些国家“灵活保障”就业政策的制定原则并进行了模式比较[12]，分析了就业灵活性的世界趋势及中国就业灵活性不足、劳动合同法制度不健全及全球化灵活就业趋势的应对问题[13];通过构建灵活安全性就业政策平衡二者的关系，从建立统一的劳动力市场、加大执法力度、完善社会保障制度以及加强技能培训等四个方面提出了构建灵活安全性就业政策的基本路径[14]。学者们提出应规范和促进中国的城镇灵活就业政策，规范灵活用工的弹性就业机制，其运行模式的核心目标是灵活用工和个人创业，具有弹性的就业政策是保护灵活用工的指导要件、劳动法律是承认灵活用工的约束要件、社会保障是支持灵活用工的辅助要件、社会服务是发展灵活用工的基本要件[15];鉴于灵活就业在中国发展的现状，需要重新设计政府、企业、家庭和个人在劳动力市场中的角色，应该以多重思路构建灵活就业的政策体系[16]。

（三）新时代下灵活就业形态的特征

灵活就业作为一种新就业形态[17]，它是在新一轮工业革命的带动下出现的虚拟与实体紧密结合的工作模式，是伴随着互联网技术进步而出现的去雇主化、平台化的就业模式，其工作内容及岗位也是灵活多变的且涵盖高中低端各层次。

从人员类型、从业领域、就业能力、收入状况、用工关系等方面来看，高端灵活就业主要由高技术人才、自由职业者构成，分布在高科技领域、文化领域和高层次咨询服务机构。这类人员拥有较高的技术技能水平，收入报酬比较高、就业机会比较多，其薪酬收入状况不易被国家政策监管和控制;就业模式不固定，拥有更多属于自己的时间和空间。中端灵活就业主要由小企业业主、中初级专业技术人员、大中专毕业生及有技能的退休人员等构成，分布在小型高科技产业、流通行业，一般游离于正规就业和灵活就业的边缘地带，薪酬收入相对较高但收入水平不稳定，其与用工单位的劳动关系不稳定。低端灵活就业主要包括企业下岗人员、微型企业主、个体从业人员、失业人员等，基本在社区服务业、商业服务业领域就业，职业技能水平低，就业竞争力小，不得已从事灵活就业，劳动报酬低，缺乏足够的生活保障。

从劳动者对组织的隶属关系、劳动合同规范性及从就业组织类型角度进行分类[18]，包括在标准型组织中不签订劳动合同且与组织无隶属关系的灵活性用工;依托平台型组织实现灵活性的就业创业;家庭或个体通过自身经营实现自营型、自雇型就业;与一个或多个单位签订非全日制劳动合同的灵活就业，以及多种形态的灵活性兼职就业，如正式就业劳动者的兼职，兼职多个平台的就业如开淘宝网店同时兼网约车司机等，劳动者对工作自主性的要求使得他们选择了不同的灵活就业形态。

二、灵活就业政策执行状况调研分析

本次调研以北京市XC区人力社保局为依托，选取中低端灵活就业人员为主要研究对象，针对符合就业政策的再就业群体发放问卷总计1 200份，回收问卷1 136份，回收率为94.70%。有效问卷为1 090份，有效率为96.00%。并选取三个比较具有代表性的街道，对街道社保所负责人和相关工作人员采取实地走访、座谈研讨等方式，详细了解社区就业的现状、就业政策的实行和他们在实际工作中遇到的问题和困难。本文在问卷发放前已就调研内容等方面向相关专家、政府管理人员等进行咨询并得到肯定，是建立在问卷具有良好信度和效度基础上进行的，研究结论具有较高的客观性。

（一）灵活就业人员调研数据分析

1.人口统计特征分析

本次调查中，已灵活就业人员共806人，从人口学统计特征来看，灵活就业人员男女性别比重基本均衡;平均年龄为44.68岁，以“4050”人员为主，占86.10%，年龄明显偏大;文化程度主要集中在高中学历，文化水平不高;从技能水平来看，在所有被调查的灵活就业人员中，没有技能的占74.01%，有低技能级别的占20.68%，有高技能级别（三级及以上）的占5.31%。可以看出，大部分灵活就业人员都没有获得职业资格认证，而有此认证的人员也以初、中级别为主，技能水平较低。

2.失业情况分析

从失业持续时间来看，1999年由国际劳工局编著的《劳动力市场主要指标体系》中明确定义了长期失业的时间为失业一年或以上。按照此定义，如果将长期失业人员定义为一年以上，从数据可以明显看出，参与调研的灵活就业人员多数属于长期失业人员范畴。失业持续时间主要集中在两年以内，而长达五年的失业人员也占到了一定的比重。从失业前单位性质来看，这批大多都是“4050”人员，由原来的吃大锅饭到要在劳动力市场依靠自身能力竞争上岗，这样的转变无疑给这些人带来了许多困境和障碍，这些人也是灵活就业群体中的始终处于低端劳动就业的人群，因此，对于该群体就业问题的处理，有必要在就业政策上给予倾向，在灵活就业中所能容纳该群体的领域、行业、岗位，有必要在岗位开发中为他们进一步挖掘就业机会。

3.灵活用工形式分析

在失业人员灵活就业形式的选择中，自主创业占25.70%，家政服务占26.70%，社区服务性工作占29.10%，临时工作占18.50%，而这四种用工形式占灵活就业人员总数的85.00%。这说明，城镇灵活就业人员的用工形式较为集中，以此四种方式为主。其中，40岁以下人员当中自主创业所占的比重较其他灵活就业用工形式的比重大，占到了50.00%。而40歲以上人员当中从事社区服务性工作和家政服务的比重明显要比其他用工形式大。由卡方检验可知，不同年龄的灵活就业人员其用工形式呈显著差异（P<0.01）。且由相关分析可知，年龄越低越会选择自主创业形式的灵活就业。因此，就业服务机构应该根据失业人员不同的年龄拓展不同的就业渠道。

大专及以上学历的失业人员愿意自主创业，而小学、初中文化的失业人员更趋向于从事社区服务性工作。卡方检验可知，不同文化程度的灵活就业人员在用工形式选择上呈显著差异（P<0.01）。由此可以看出，具有较高学历的失业人员更愿意自主创业，而学历较低的人员更愿意服从分配，从事社区服务性工作。这主要是由于，学历较高的人员具有一定的专业、文化素养，其自身就业竞争力也较其他人员高，对其就业自信心的树立也有一定的帮助，因此该群体更愿意尝试自主创业，一方面是自我价值的体现，另一方面可以为其带来更多的收入。与其相反，文化程度较低的失业人员选择社区服务性工作，主要是由于就其工作复杂性而言，与他们的学识较为相符，该类岗位不需要过多的能力，更趋向于体力劳动获得薪资。因此，对于该类群体，一方面需要就业服务机构开辟更多、更好的社区服务性岗位，另一方面要切实加大对该群体的技能、知识的培训与提高。

高技能灵活就业人员更愿意自主创业，而低技能灵活就业人员更愿意从事家政服务，没有技能的人员则大多会选择从事社区服务性工作。由卡方检验可知，不同技能等级的灵活就业人员其用工形式呈显著差异（P<0.01）。说明，技能等级越低的人员越愿意从事简单劳动;技能等级高的人员由于自身就业竞争优势，所以更愿意从事有一定挑战性的工作。因此，就业服务机构应根据不同的技能等级将失业人员分门别类，按照个人就业意愿，因材施教。

4.自主创业形式分析

参与调查的灵活就业人员中在是否愿意从事自主创业的选择中，自主创业人员还希望从事自主创业的占78.50%，无此意愿的占21.50%;家政服务人员希望从事自主创业的占27.30%，无此意愿的占72.70%;社区服务性工作人员愿意自主创业的占37.70%，无此意愿的占62.30%;临时工作人员愿意自主创业的占32.30%，无此意愿的占67.70%。由此可以看出，目前从事其他灵活就业形式的人员近1/3都更愿意尝试自主创业。但为何没有尝试，一方面与自我创业能力相关以及自我获取信息能力相关，另一方面与政府的创业资金资助相关。

（二）对灵活就业相关政策的了解程度

1.灵活就业人员对相关政策的了解程度

此项调查包括对灵活就业、自主创业、社会保险补贴和小额贷款四项政策的了解程度。从调研数据总体来看，失业人员对于灵活就业相关政策的了解为一般，对小额贷款政策的了解最少，对社会保险补贴政策的了解相对较多。

从对灵活就业政策的了解程度来看，很不了解的占9.00%，较不了解的占15.10%，一般了解的占31.60%，比较了解的占24.20%，非常了解的占20.10%。可以看到，不了解该项政策的人员比重占到了1/3，而较为了解的也未超过1/3。从对自主创业政策的了解程度来看，对该项政策很不了解的占11.10%，较不了解的占20.30%，一般了解的占33.80%，比较了解的占21.90%，非常了解的占13.00%。总的来看，对自主创业政策不了解的人员（31.40%）要明显多于对灵活就业政策不了解的人员（24.10%）。从对社会保险补贴政策的了解程度来看，对该项政策较为了解的人明显多于对灵活就业和自主创业两个政策了解的人，比重占到了近一半，且被调查人员对社会保险补贴政策的了解在对所有灵活就业相关政策的了解程度中占比最高。从小额贷款政策的了解程度来看，对该项政策不了解的人员占到了40.00%，在对所有政策的不了解程度中所占比重最高。由于小额贷款政策及实施过程中存在的一些问题，如投资风险及保守观念，在一定程度上使灵活就业人员忽略了该项政策的存在，导致该项政策并未落到实处，真正受益的人员也不是很多。由K-W检验可知，未就业人员与灵活就业人员在对小额贷款政策的了解程度上存在显著差异（P<0.05），且后者对此项的了解程度要高于前者，而在对其他三项政策的了解程度上没有明显差异。

2.不同用工形式人员对灵活就业政策的了解程度

用工形式主要为自主创业、家政服务、社区服务性工作和临时工作。调研数据显示，自主创业人员对于灵活就业政策不了解的比重明显多于其他人员，为36.90%，家政服务人员为27.00%，社区服务性工作人员为21.60%，临时工作人员为10.40%。由卡方检验可知，不同用工形式人员对于灵活就业政策的了解程度呈显著差异（P<0.01）。这主要是由于，虽然自主创业是灵活就业用工形式中的一种，但就政策而言，两个是相互独立的，不包含于灵活就业政策之中。所以导致自主创业人员只关心自主创业政策。对于家政服务、社区服务性工作、临时工作而言，就属于灵活就业，自然而然这部分人员对该政策就较为了解。

3.失业时间长短对灵活就业政策的了解程度

根据交叉分析，灵活就业人员就业前持续失业的时间越长，他们对于灵活就业政策、社会保险补贴政策、自主创业政策、小额贷款政策的了解程度越低，且均呈显著差异（P<0.01）。由调研可知，对灵活就业政策不了解的，失业时间在半年以内的仅为20.80%，1—2的为27.90%，5年以上的为32.30%。而非常了解的和比较了解的，半年以内为57.40%，1—2年的为41.80%，5年以上的为38.60%。出现这样的现象，是由于刚失业的人员相对于失业时间较长的人员对于就业的意愿更加强烈，他们更希望早日找到工作。而对于失业人员来说，在一定程度上是要依靠相关政策就业的，因而对于政策的了解很重要，不仅可以在求职的过程中更顺利，而且又能很好地保护自己的合法权益。而长期失业人员会产生求职倦怠，他们对于政策的了解会越来越淡忘。

4.不同技能级别人员对灵活就业政策的了解程度

根据交叉分析，不同技能级别的灵活就业人员对于灵活就业政策、社会保险补贴政策、自主创业政策、小额贷款政策的了解程度都比较低，均呈显著差异（P<0.01），且技能级别越高对于政策的了解程度越低。由调研数据显示，在对灵活就业政策不了解中，五级/初级人员占20.50%，三级/高级人员占24.10%，一级/高级技师占55.50%。而非常了解和比较了解中，五级/初级人员占52.80%，三级/高级人员占37.00%，一級/高级技师占27.80%。出现这样的现象，是由于技能级别较低的人员由于自身的竞争能力不强，更希望从政府那里获得更多的帮助，所以就会去主动了解政府在就业方面出台的相关政策，以便于自己在未来求职道路上更加顺利，也同时为了更好地保护自己的合法权益。而技能级别较高的人员，自身就业竞争力就比较强，所以对一些就业政策也会比较淡漠。

（三）对灵活就业政策执行状况分析

1.灵活就业人员对灵活就业岗位扶持程度的评价

对806名灵活就业人员进行了有关灵活就业岗位扶持程度评价的统计分析，主要从对灵活就业人员再就业的帮助程度、岗位提供的满意程度、对工作的愿意接受程度这三方面进行评价。从评价的结果上可以看到，灵活就业人员对于灵活就业岗位扶持程度的整体评价一般，尤其是对就业岗位提供满意程度相对较低（参评799人，均值3.22），不满意的占26.20%，较为满意的占41.10%，一般满意的占32.70%。另两项的评价，对再就业的帮助程度较为满意的比重为46.80%，而不满意的比重为21.00%。对工作的愿意接受程度较为满意的比重为46.00%，而不满意的比重为22.60%。

2.不同用工形式人员对灵活就业岗位提供的评价

由K-W检验可知，不同类型灵活就业人员对再就业的帮助程度、岗位提供的满意程度和对工作的愿意接受程度的评价上均存在显著差异（P<0.001），且评价结果由高到低的顺序依次为社区服务性工作人员、家政服务人员、临时性工作人员、自主创业人员，其比重分别为50.70% 、50.50%、42.10%和28.60%。社区服务性工作人员、家政服务人员以及临时工作人员对就业服务机构提供给自己的工作岗位满意程度比较高，而自主创业人员对各项不满意所占的比重是最大的，达到33.70%。这种现象可以很好地解释为什么灵活就业人员中有一部分人员很愿意尝试自主创业。这部分人员对于就业服务机构提供的岗位不满，所以才试图寻找适合自己的工作而走上自主创业的道路。

失业人员在没有其他更好的就业选择的情况下，灵活就业只能被接受。灵活就业人员对就业服务提供的岗位满意程度较低，主要是由于这些岗位大多都是以家政服务、社区服务性工作和臨时性工作为主。这类工作的共同特点就是稳定性差，工资水平低。而再就业的帮助程度不高的原因，主要是该项评价在一定程度上受到了岗位提供的影响。因为，在失业人员心中，他们所需要的最大帮助就是能为他们提供一份稳定的工作，安排一个稳定的岗位。目前，为积极响应灵活就业政策，各职业介绍机构为该群体提供岗位，已经成为就业服务中的本职工作和考核指标，所提供的岗位也只做到了保量未能做到保质。这与目前的灵活就业发展水平密切相关，灵活就业并不能保证就业人员不再失业，甚至连在短期内不失业都无法做到。而灵活就业的发展水平在一定程度上与政府就业政策的支持和导向不可分割。政府的灵活就业政策是否切实考虑了该群体的利益，是否做到了人文关怀、政策关怀，是否落到了实处，从这些评价结论中可以窥见一斑。

3.灵活就业人员自主创业意愿程度与效果评价

自主创业人员对愿意接受自主创业的程度以及扶持效果的评价（参评人数174人）分别为3.11和3.05都较低。自主创业人员中不愿意接受自主创业的程度的占29.90%，较为愿意接受的占33.30%。而在对政府政策扶持效果的评价中，很不满意的占12.10%，不太满意的占18.40%，一般的占33.30%，比较满意的占24.70%，非常满意的占11.50%。由相关分析可知，自主创业人员对于从事该项灵活就业的愿意程度与对该项的效果评价具有高度一致性，两者呈显著正相关关系（P<0.01）。这说明，自主创业人员对于该种就业形式的接受程度与执行效果评价是相互关联的，越愿意接受，对执行效果的评价就会越高。调研结果显示，灵活就业人员接受自主创业意愿不高，一方面是由于自主创业要承担一定的风险投资，另一方面也是由于调研中从事灵活就业的人员大多属于生存型创业，以维持生计为目的开个小本买卖，其文化程度和就业能力都限制了真正意义上的自主创业。

4.社会保险补贴政策及执行效果评价

社会保险补贴是国家为了鼓励用人单位吸纳下岗失业人员，减轻灵活就业人员个人的经济负担，提高下岗失业人员从事灵活就业的积极性，对用人单位招用下岗失业人员并规定为其缴纳社会保险费后，或从事灵活就业的下岗失业人员缴纳个人社会保险费后，按规定从再就业资金中给予用人单位和灵活就业人员的资金补助。调研针对自主创业、家政服务、社区服务性工作和临时工作四类灵活就业人员，主要从六个方面对社会保险补贴相关工作及经办流程进行评价，分别为：对社会保险补贴政策的了解程度、对经办流程的满意度评价、对缴纳过程的满意度评价、对缴纳方式的满意度评价、对服务信息化水平评价、对服务人员的工作专业化水平评价。由均值数据可知，灵活就业人员对各项的评价为一般。由卡方检验结果可知：不同类型的灵活就业人员在对六个方面的了解程度上均存在显著差异（P<0.001）。

根据相关分析，依照自主创业、家政服务、社区服务性工作和临时工作四类灵活就业人员的评价次序：（1）对社会保险补贴政策不满意所占的比重分别为32.70%、16.90%、17.10%和14.20%，而非常了解的比重却分别为12.60%、25.70%、12.10%和24.60%;（2）对经办流程不满意所占的比重分别为32.80%、19.20%、19.10%和17.50%，而非常了解的比重却分别为10.90%、21.30%、20.60%和15.10%;（3）对缴纳过程不满意所占的比重分别为31.80%、17.60%、17.60%和18.30%，而非常了解的比重却分别为11.60%、21.40%、21.20%和19.80%;（4）对社会保险缴纳方式不满意所占的比重分别为30.40%、16.90%、17.60%和15.90%，而非常了解的比重却分别为11.50%、27.90%、25.10%和19.80%;（5）对服务信息化水平的评价，非常不满意的占6.90%，比较不满意的占17.90%，一般的占35.80%，比较满意的占24.70%，非常满意的占14.80%。近1/4的人员认为不满意，2/5的人员较为满意;（6）对服务人员工作的专业化水平评价，非常不满意的占6.40%，比较不满意的占15.50%，一般的占33.20%，比较满意的占27.10%，非常满意的占17.80%。有近1/5的人员认为不满意，2/5的人员较为满意。对服务人员的专业化水平的评价结果，在所有项目中分数是最低的。

由上述各项结果可以看到，自主创业人员在各项评价中都要比其他几类灵活就业人员的满意度低。自主创业人员作为灵活就业人员中一个特殊的群体，对其实施的社会保险补贴政策在内容、条件的诸多方面不同于其他灵活就业人员。虽然在社会保险补贴的经办流程上与其他灵活就业人员大体一致，但是在一些具体的操作上仍存在自身的差异。统计分析所展示的结果，说明在自谋职业（自主创业）人员社会保险补贴经办流程上存在的问题要多于灵活就业上的。所以，对于社会保险补贴经办流程效果的提高不仅仅要在灵活就业上做功课，还要更加关注自主创业方面。

5.公共就业服务政策执行效果评价

对公共就业服务政策执行效果的评价侧重以下三个方面：

（1）职业指导。调查数据显示，样本人员对公共就业服务机构提供的职业指导政策执行效果满意度的综合评价在一般及以下的占57.50%，对职业指导服务方式的满意度一般及以下的占59.60%，对职业指导服务流程的满意度评价在一般及以下的占59.10%，对职业指导服务内容的满意度在各项评价中最低，满意度评价为一般及以下的占61.50%。

（2）职业介绍。为劳动力市场中供需双方的有效匹配提供中介服务，可以更好地达成人职匹配，减少搜寻成本。灵活就业人员对职业介绍服务满意度总体评价为一般及以下的占到61.80%，对职业介绍内容和方式的满意度一般及以下的占59.80%和60.40%，对职业介绍服务所提供的劳动力市场供求信息质量满意度的评价在各项评价中最低，满意度评价为一般及以下的占63.50%。

（3）就业培训。灵活就业人员对就业培训服务满意度的总体评价一般，尤其是就业培训对再就业的帮助程度评价最低，有30.20%的失业人员对就业培训服务帮助程度的满意度为比较不满意和非常不满意。在就业培训服务的内容和方式上，评价结果为一般及以下的比重也分别占到了62.60%和65.50%，不同用工形式人员在就业培训帮助程度的评价上呈显著差异（P<0.05）。自主创业人员在该项的评价中最低，社区服务性工作人员和家政服务人员的评价分居一、二位。这说明在就业培训服务中，对于灵活就业人员必须参与的技能培训效果更好，该群体认为就业培训对自身再就业的帮助程度较大;而作为独立出来的自主创业人员对参加的创业培训评价结果显示，该项培训对其自身创业能力的提升帮助作用不大，说明该类培训的确存在着一定的问题，因此，就业服务机构在提高整体就业培训服务质量的同时，更应该努力提高创业培训服务，使得自主创业人员能够切实提高创业能力，为其在创业道路上发展的更加顺畅。

三、灵活就业政策执行效果评价与分析

（一）从灵活就业政策的目的性看

北京市失业人员灵活就业社会保险补贴政策设计的目的是解决大龄就业困难人员的再就业问题，并彰显社会保障兼顾公平与效率的政策目标。从政策实施的调查结果可以看出，这一类人员的群体特征明显，大部分来自于正规就业部门的失业人员，主要为“4050”人员，年龄偏大，受教育程度不高，收入微薄，技能低下，几乎不可能再回到原来正规部门就业，在就业市场上缺少竞争力，属于劳动力市场上的弱势群体。针对失业人员的灵活就业社会保险补贴政策，就是要帮助这些弱势失业人员或就业困难人员在就业市场的选择上得到了公平的起点机会，拓宽了就业形式，增强了灵活就业的稳定性，由社会保险补贴政策给予补贴维续自己的社会保险关系，增强了抵御年老、疾病等外在风险的能力，使灵活就业人员在中国经济的市场改革中得到了应有的公平保障。

（二）从灵活就业政策的有效性看

由对灵活就业中的自主创业人员进行了有关灵活就业扶持政策执行效果评价的统计可知，自主创业人员对愿意接受程度以及扶持效果的评价都较低，尤其是后者。而在对政府政策扶持效果的评价中，自主创业人员对于从事该项灵活就业的愿意程度与对该项的效果评价具有高度一致性。这说明，自主创业人员对于该种就业形式的接受程度与执行效果评价是相互关联、共进退的，越愿意接受，对执行效果评价就会越高。从自主创业人员愿意接受程度低的状况来看，初期的失业人员选择自谋职业的灵活就业形式，大多属于生存型创业，以小本经营维持生计为目的，失业人员个人在文化程度、就业技能、创业素质、投资风险承担方面普遍能力较低，創业培训课程内容和质量对他们的实际帮助不大，小额贷款政策及创业培训政策的落地效果与目标预期效果有一定距离。而目前的自主创业条件更加严格和规范，灵活就业政策的优势也未能凸显，在推进自主创业作用方面有一定的政策局限性。

（三）从灵活就业政策的适配性看

灵活就业政策总体上是适配现阶段中国国情的。失业保险的职能体现在保障生活、促进就业、预防失业方面，以保障生活为主要目的支出长期以来居于首位;在发挥失业保险金起到积极促进就业方面，灵活就业提供了一个转变角色的机会与平台。通过灵活就业及其相关政策的运用，将失业人员再次领上就业岗位，将失业保险金的支出转变成一种积极的促进作用而不只是消极的防御作用。随着灵活就业人员的规模不断壮大，灵活就业者的身份多元化，不仅包括低端层面的就业弱势群体，更涵盖了在中高端工作层次上不断涌现的新职业和各类自由职业;用工形式更加灵活，平台就业、零工就业、兼职就业等，灵活就业者获得一种全新的谋生方式。更加宽松多元的新就业形态，需要更加适配性的灵活就业法律规范和政策涵盖。对此，目前的灵活政策体系在对这一变化态势方面显得有些捉襟见肘。政府需要从实践领域去面对就业市场发展中出现的新问题、新需求，适时地调整、完善灵活就业政策，使灵活就业的发展具有真正的灵活性和安全性。

（四）从灵活就业政策的持续性看

根据调研结果分析，申请灵活就业社会保险补贴的人员迅速增长，其原因主要有两个：一个是从紧的自谋职业政策。由于新的双创政策的规定，使以往只要办一个个体营业执照就能申请自谋职业的情况已经行不通。在该文件执行前，北京市XC区平均每个社保所每月新增申请自谋职业人员有七八十人，而在文件执行后，每个社保所每月新增申请自谋职业社保补贴人员仅几个人至十几个人。另一个是相对宽松的灵活就业政策。其重要的突破点是灵活政策对工作方式的覆盖面扩大，将一些新发生的就业形态如工作单位灵活、岗位灵活、工作时间灵活、能够取得合法收入的其他灵活就业工作列入了灵活就业范畴，这项规定极大地拓宽了灵活就业的工作边界，促进了灵活就业人数的增长。显示出在当前变革的劳动力市场和经济新常态下灵活就业的发展及其政策的施行具有长远的持续性。

四、结论与建议

本文以中低端人员的灵活就业状况为切入点，通过实地调研获取1 090份有效问卷，针对相关人员的灵活就业政策知晓度和关注度、灵活就业岗位认可度、公共就业服务满意度等调研结果进行客观描述，分析和评价灵活就业的实施状况及其政策在目的性、适配性、有效性、持续性等方面的效果，进而提出新时代下促进灵活就业发展及优化其政策实施效果的建议，为相关部门制定灵活的就业政策提供实践依据。

（一）开展政策前瞻性设计，推动灵活就业政策体系完善

灵活就业是新时代国家积极提倡的一种就业模式，也是政府推动与促进就业的一个明确的方向。灵活就业模式给予了人们对工作方式和生活方式的自主权，拓展了职业选择的空间，获得全新的就业体验。政府因势利导推动灵活就业的政策也应深入研究，为灵活就业的充分发展创造宽松的政策环境，做好政策体系的前瞻性设计，保障灵活就业的法治化与规范化，从顶端给灵活就业发展提供制度支持，并通过有效的政策措施与服务管理，扶持与鼓励灵活就业的发展。

（二）健全灵活就业政策服务机制，完善灵活就业管理规范

政府就业管理机构应积极承担更大的责任，建立灵活就业人员就业信息库，掌握其就业需求和就业动态变化，摸清底数，规范统计口径，认定统计标准，健全灵活就业统计指标体系，根据灵活就业人员特点开展有针对性的政策帮扶;组织灵活就业人员进行集中政策讲解，针对他们的就业情况帮助落实扶持政策;对有培训愿望的灵活就业人员开展技能培训和创业培训;针对就业困难人员提供倾向性的职业指导和职业介绍，提供与个人技能、就业意愿相适应的求职岗位;对有创业需求的灵活就业人员通过创业素质培训、创业项目指导与评估，提供小额担保贷款等为其成功创业助一臂之力。优化公共就业服务方式，充分调动灵活就业人员积极的参与市场竞争，促进灵活就业者通过多种灵活的、安全的雇佣形式实现品质就业。

（三）扩大灵活就业社会保险补贴范畴，提高民生福祉

灵活就业人员的社会保险补贴政策是当前新时代下的利国惠民之举，更是促进灵活就业发展的政策推手。政府通过积极的灵活就业政策，不仅为其解决了后顾之忧，更是给灵活就业人员提供了更好的生存和发展机会;同时，财政补贴保障了社会保险基金资金来源并增强了其抵御风险的能力。从目前来看，灵活就业政策的群体范围界定不够宽泛，主要是接纳个体身份的灵活就业者参保，个人承担的缴费比重较高。建议进一步将灵活就业社会保险补贴政策的范围覆盖到更宽泛的群体，对非本地户籍人员及农民工等灵活就业人员开放政策隘口，为其配置更多的就业保障权利，让更多的社会成员享受灵活就业政策的福祉。

（四）加强社会保险补贴监察力度，严把政策入口关

政府部门要落实好灵活就业政策实施中的有效监管，对灵活就业人员的初次认定要进行实质性的审查和复核，通过社区、街道、区劳动保障部门对已认定的灵活就业人员要进行动态跟踪监督;对享受灵活就业政策期满人员和不再符合灵活就业条件的人员及时剔除，加大用人单位的监察力度，督促用人单位建立合法的劳动关系，规范用工行为，防范隐性就业，防止造成新的社会不公与公共财政资源的浪费;让灵活就业政策的实施获得最优的政策效果，让灵活就业政策获得最大的政策收益。

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