忽如一夜春风来，千树万树梨花开——《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》的几点感想和体会

文/皮德江

国务院《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）（以下简称19号文）颁布刚过两年，住房和城乡建设部（以下简称住建部）《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）发布近两年，国家发展和改革委员会（以下简称发改委）办公厅、住建部办公厅《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（征求意见稿）发布四个多月后，《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）(以下简称《指导意见》)终于在3月15日正式颁布了。对于工程咨询行业来说，真可谓翘首以盼，“千呼万唤始出来”，又恰逢春暖花开之季，真有点“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”的感觉。通过近日对《指导意见》的学习和领会，谈几点粗浅体会和感想。

1.

《指导意见》的正式颁布，是我国工程咨询行业、特别是全过程工程咨询领域的一件大事。对目前和下一步推广和开展全过程工程咨询服务、无论是全过程咨询试点省市企业和试点项目，还是其他地区和非试点企业及项目，均具有重大和明确的指导意义和作用。

2.

《指导意见》明确了目前指导范围只限于房屋建筑和市政基础设施领域。而原《征求意见稿》中还包括交通、水利和能源等领域。这样的调整笔者认为反映了政策制定者的审慎态度。由于交通、水利、能源等行业与房屋和市政基础设施领域相比，专业性更强，在当前全过程咨询推行初期，本着稳步推进的原则，范围不宜过大。

3.

明确指出全过程工程咨询服务的重点在项目决策和建设实施两个阶段，重点培育和发展“投资决策综合性咨询”和“工程建设全过程咨询”两种全过程工程咨询服务模式。而在以往文件中强调包括运维运营阶段的项目全生命周期。笔者理解，由于目前乃至今后相当长时间内，建设单位对提供运维运营阶段工程咨询需求不会很普遍，且具有提供此阶段工程咨询能力的咨询企业也不会很多，因此在《指导意见》中并未提及。

4.

《指导意见》阐述“规范投资决策综合性咨询服务方式”时指出：“投资决策综合性咨询服务可由工程咨询单位采取市场合作、委托专业服务等方式牵头提供，或由其会同具备相应资格的服务机构联合提供。牵头提供投资决策综合性咨询服务的机构，根据与委托方合同约定对服务成果承担总体责任；联合提供投资决策综合性咨询服务的，各合作方承担相应责任……”。

笔者认为：其一，上述论述不仅适用于“投资决策综合性咨询”，而且也适用于“工程建设全过程咨询”；其二，所谓“牵头提供”“承担总体责任”，可以理解为“全过程工程咨询总包（简称全过程咨询总包）”“承担全过程咨询总包责任”；而“市场合作、委托专业服务”可以理解为“专项咨询分包、转委托”。“联合提供”可以理解为各咨询机构不是全过程咨询总分包关系，而是联合体成员关系。要么是联合体牵头单位，要么是联合体成员单位。各合作方根据联合体协议，“承担相应责任”。

5.

明确“工程建设全过程咨询服务”的实施方式，既可以由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家具有专项咨询业务资质和能力的咨询单位组成联合体来联合实施。当由一家咨询单位实施时，其应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，还可将自有资质证书许可范围外的咨询业务分包（转委托）给具有相应资质或能力的专项咨询分包单位。用“应当”这样的强调语气优先提倡和推行由一家有综合能力的咨询单位实施“全过程咨询”业务。

6.

《指导意见》指出：开展“投资决策综合性咨询服务”的，应充分发挥咨询工程师（投资）的作用，鼓励其作为综合性咨询项目负责人，提高统筹服务水平。开展“工程建设全过程咨询服务”时，项目负责人应取得工程建设类注册执业资格且具有工程类、工程经济类高级职称，并具有类似工程经验。对“全过程咨询”的项目负责人明确提出不但应有注册执业资格而且还必须具有高级职称，这比以往文件只要求中级以上职称更加严格。而实际上，现有很多全过程工程咨询实际案例，从项目立项阶段开始，建设单位就通过招标或委托一家全过程工程咨询单位（全过程咨询总包）进行咨询工作，既包含“投资决策综合性咨询”内容，又包含“工程建设全过程咨询”内容，这种情形下，如何确定项目总负责人（或称项目总咨询工程师）呢？笔者认为：为保证咨询项目总负责人的稳定性和连贯性，应按“工程建设全过程咨询”要求确定项目总负责人，而任命一位能胜任“投资决策综合性咨询”管理工作的咨询工程师（投资）为项目副经理（或副总咨询工程师），以利投资决策综合性咨询工作。

7.

很多工程咨询项目包括投资、决策和建设实施两个阶段，甚至还包括运维（运营）阶段，因此既有“投资决策综合性咨询”又有“工程建设全过程咨询”，甚至还包括更多工程咨询内容。那么，这两种咨询模式的分界点在哪里呢？笔者认为，不应只从时序和阶段上划分和区分，而主要应从咨询内容和性质上加以划分和区分。即便如此，也是你中有我、我中有你的关系，有些咨询内容和范围是难以彻底界定和厘清的。所以，一定要强调综合性、跨阶段、协同性和集成化。

8.

《指导意见》列出了七种专业化咨询服务业态，即：投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价和项目管理。实际上，这些专项咨询服务业务，在2017年2月国务院19号文首次提出“全过程工程咨询”概念之前，均已至少存在20年以上，最长的工程设计可能已近百年。那么，全过程工程咨询推出什么新的咨询服务业务了吗？答案是否定的。即便是新生的BIM咨询、绿色建筑咨询也诞生于全过程工程咨询之前。既然各项咨询业务均是早已存在的，那么国家为什么还要大力推行全过程工程咨询呢？为什么不继续推行全过程项目管理呢？全过程工程咨询与全过程项目管理之间是何关系、有何区别？全过程工程咨询七项专项咨询业务是何关系？是它们的叠加和简单组合吗？

实际上，全过程工程咨询诞生前的工程咨询模式可称为碎片化的工程咨询模式，而全过程工程咨询模式称为我国工程咨询行业革命性的创新模式，它创立了一种集成化和一体化的工程咨询新模式。首先，它不是将七项咨询业务简单的叠加、组合在一起，而是融合成有机的整体。换言之，发生的是化学反应，而不是物理反应。一般称以业主为中心并由其管理各项咨询业务的模式为碎片化咨询模式。那么全过程工程咨询为何就不是碎片化而变成集成化和一体化呢？笔者认为：是通过全过程工程咨询单位（全过程咨询总包）实现和完成的。大家回想一下三十多年前，我国未实行施工总承包制之前，工程项目施工安装行业就是建设单位分别委托各专业施工安装队伍的碎片化管理状态。而引进国际先进的施工管理理念和做法后，实行了施工总承包制、项目经理负责制，中国的建筑施工行业马上就飞速发展，与国际接轨了。国内的施工安装企业则不断发展壮大，走出国门，参与国际竞争。

全过程工程咨询概念的提出，正是要求工程咨询行业借鉴施工总承包行业成熟和先进的经验和做法，培育一批具有综合能力的咨询骨干企业，通过并购重组、联合经营等方式做大做强，像施工行业一样，与国际接轨，参与“一带一路”和国际竞争。

具体途径就是一家有综合能力的咨询企业中标或接受委托担任咨询总包，其资质范围内的咨询业务按合同约定由其自身承担；资质范围以外的可以和其他具备相应资质的企业组成联合体；也可以按合同约定并征得建设单位同意分包给有相应资质的咨询单位。咨询分包对咨询总包负责，而咨询总包对建设单位负责。这才是全过程工程咨询的精髓和核心意义。这实际与三十年前的施工行业改革如出一辙。至于说为何要用全过程工程咨询替代全过程项目管理，应该说，项目管理仍属于碎片化的咨询模式。业主只是部分授权，主要任务是协调管理，与管理协调对象均非一个企业也无合同关系，协调力度有限，各方的关注点和工作目标并不完全一致。全过程工程咨询一个大优点是主要业务由一家承担，可以“将外部协调变为内部管理”，管理力度大增。即便是联合体或咨询总分包之间，也是合同关系，不像项目管理，与被管理对象绝大多数并非合同关系。

9.

全过程工程咨询两大要素：一是“咨询总包”；二是“1+N”模式；“1”是全过程项目管理，“N”是除项目管理外的其他专项咨询业务。即：开展全过程工程咨询，必须以全过程项目管理为核心内容，加上工程设计、工程监理和造价咨询业务（称为关键、主要业务）中的一项及以上，以及其他咨询业务，便形成了全过程工程咨询服务的基本内容。实行咨询总包、“1+N”模式与原来碎片化咨询模式最本质的区别是：前者各咨询业务或板块之间的关系要么是一个单位内部的管理协调、领导关系，要么是合同关系；而后者的委托全过程项目管理单位与被协调管理单位是在业主授权范围内的管理与被管理关系，而非合同关系，因而不是一体的，而是碎片化的。

10.

《指导意见》的颁布，对于全过程工程咨询整体发展来说，只不过是万里长征走完了第一步。今后的路还很长，任重而道远。

除了建立全过程工程咨询服务技术标准和合同体系外，破除制度性障碍，优化政策法规环境、破除行业壁垒、部门垄断和条块分割的机制体制，制定全过程咨询招标和委托管理办法，加强工程咨询行业供给侧结构性改革，培育和培养具有综合能力和资质，具有组织、技术、管理、经济和法律技能、知识复合型人才的咨询企业等，任务十分紧迫。所以，不能有“等靠要”的思想，应乘《指导意见》颁布的东风，大胆改革创新和项目实践，不断探索和总结经验教训，使全过程工程咨询沿着健康发展的道路不断前行。