为新时代扩大对外开放提供坚实法治保障

李飞

这是在中国（四川）自由贸易试验区成都天府新区片区拍摄的成都科学城楼宇。

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次全体会议上强调，要完善法治建设规划，提高立法工作质量和效率，保障和服务改革发展，营造和谐稳定社会环境，加强涉外法治建设，为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境。3月15日，十三届全国人大二次会议高票通过《中华人民共和国外商投资法》。这是贯彻习近平总书记重要讲话精神的有力举措，是落实党中央关于扩大对外开放决策部署的法治成果，也是鲜明展现我国坚定不移推动新一轮高水平对外开放的宣言书。

回顾历史，立法为对外开放提供了坚实法治保障

我国对外开放立法是从外资立法起步和发展起来的。1978年12月，邓小平同志明确提出制定外国人投资法。1979年7月，在改革开放新时期第一批出台的7部法律当中，就包括中外合资经营企业法，标志着中国打开大门引进外资、实行对外开放，具有重大政治和法律意义。此后，全国人民代表大会又于1986年、1988年通过了外资企业法、中外合作经营企业法，国务院、有关部门和地方陆续制定了一大批有关外商投资的实施细则、配套法规和规章。上述“外资三法”，为外商投资企业在我国发展创造了良好法治环境，对推动改革开放发挥了重要作用。

加入世贸组织前后，为全面遵守世贸组织规则、履行入世承诺，我国对涉外经贸法律法规进行了清理。在中央层面，清理法律法规和部门规章2300多件;在地方层面，清理地方性政策法规19万多件，覆盖投资、贸易和知识产权保护等多个方面。其中，全国人大常委会于2000年和2001年对“外资三法”作出部分修改，删去了法律中要求外商投资企业在境内优先采购、实现外汇收支平衡、出口实绩等规定。通过上述调整，我国与外商投资相关的法律制度逐渐与国际通行规则接轨。

党的十八大以来，全国人大常委会按照党中央决策部署，坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治，创新立法模式，通过立法为外商投资管理体制改革提供保障，并在总结改革经验的基础上对外商投资管理法律制度进行完善。2013年、2014年两次作出决定，授权在有关自由贸易试验区内暂时调整“外资三法”关于外商投资企业审批等规定，试行“准入前国民待遇+负面清单”管理方式。2016年，根据自由贸易试验区取得的可复制可推广的经验，对“外资三法”作出修改，在法律中确立外商投资企业实行“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，将试点经验推广到全国。这为制定统一的外商投资法，创新外商投资管理体制，提供了宝贵经验。

“外资三法”实施后，外商投资企业逐渐成为推动我国经济社会发展的重要力量。目前，我国已成为全球第二大引资国，连续26年保持发展中国家吸引外资第一位。实践证明，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治。

立足实践，推动外商投资法顺利出台

制定外商投资法，是贯彻落实以习近平同志为核心的党中央进一步扩大对外开放、推动形成全面开放新格局战略部署的重要举措。我们认真贯彻习近平总书记的重要讲话精神，落实栗战书委员长的指示要求，加快立法步伐，推动外商投资法顺利出台。

一是严格遵循法定程序。以往提请代表大会审议的法律案，通常在上一年的12月完成常委会审议工作。外商投资法草案是去年12月提请常委会会议进行首次审议的。根据立法法，列入常委会议程的法律案，应当在常委会会议后向社会公布，征求意见，一般不少于30日。按照我国加入世贸组织的承诺，制定涉外的法律或行政法规，需要公布60天时间。根据全国人大议事规则，提请大会审议的法律草案还应当提前一个月印发全国人大代表。在时间紧、任务重、要求高的情况下，全国人大常委会决定今年1月加开一次常委会，进一步修改完善草案，作出将草案提请大会审议的决定，表决通过议案代拟稿。这有利于兼顾法定程序、立法质量、立法效率，也有利于把立法各项工作做细做实。

二是广泛征求各方意见。通过多种方式广泛征求地方、部门、研究机构意见，召开座谈会听取外国商会协会、外商投资企业意见，通过中国人大网公布草案征求社会公众的意见。认真梳理汇总并研究采纳这些意见，对草案反复修改，不断调整完善，确保外商投资法草案充分听取和吸纳各方面的意见。

三是尊重代表主体地位。及时将外商投资法草案印发全国人大代表，组织代表研读讨论，征求代表意见。根据代表研读意见和各方面意见，对草案进一步修改完善后再提请大会审议。大会审议期间，逐条研究1152名代表提出的2239条意见，对草案作了21处修改完善，其中实质性修改15处，并积极回应代表对法律案提出的询问和问题，及时做好解释说明，凝聚共識。

顺应潮流，打造国际一流营商环境

“徒法不足以自行。”要想使外商投资法真正成为外商投资的促进法、保护法，进而推动新一轮高水平对外开放、打造国际一流的营商环境，就必须加大对这部法律的学习宣传和贯彻实施力度，把促进、保障和规范外商投资活动的立法精神落到实处。

一是吃透立法精神。外商投资法共有6章、42条，全文4000多字，适应了新一轮高水平对外开放的需要，确立了“准入前国民待遇+负面清单”的新型外资管理制度，建立了侧重于投资促进和投资保护、兼顾防范风险要求的新型外商投资法律制度框架，是对目前以“外资三法”为基础的外商投资法律制度的重大调整。首先是管理模式、管理制度新，其次是法律理念、法律制度框架新。各地方、各部门应当以贯彻实施外商投资法为契机，学深学透外商投资法的立法精神，及时清理外商投资领域的法规规章等规范性文件，进一步转变政府职能、规范政府行为，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的法治环境，促进社会主义市场经济健康发展，实现经济高质量发展。

二是加快配套步伐。外商投资法是一部新的关于外商投资的基础性法律，确立了外商投资法律制度的基本框架和规则。从内容看，有的规定可以直接执行，有的规定属于指引性、衔接性规定，有的制度已经制定了配套的、具体的规定，也有一些新设立的制度，需要制定相关配套规定予以细化。为了确保外商投资法出台后及时落地实施，保障利用外资工作顺利进行，全国人大宪法和法律委员会在审议结果报告中，建议国务院及其有关部门，抓紧研究起草相关配套法规、规章和规范性文件，明确可操作、可执行的具体规范，做到与外商投资法同步施行。

三是做好衔接过渡。“外资三法”制定于改革开放早期，当时我国的市场主体法律制度尚未建立。因此，“外资三法”对外商投资企业的组织形式、组织机构等都作了规定。随着公司法、合伙企业法等市场主体法律的制定，在企业组织形式、组织机构上，出现了内外资企业不一致的情况。外商投资法针对这一情况，明确规定，外商投资企业的组织形式、组织机构适用公司法、合伙企业法的规定。外商投资法颁布实施后，“外资三法”同步废止，新设外商投资企业应当符合公司法、合伙企业法的规定;现存的外商投资企业在组织形式上也应当按照公司法、合伙企业法的规定进行调整。为了避免对现存外商投资企业造成太大冲击，外商投资法专门规定了过渡期，明确此前按照。

“外资三法”设立的外商投资企业，在法律施行5年内可以继续保留原企业组织形式。有关部门要高度重视、提前谋划、统筹部署，实现有效衔接、顺利过渡，切实为外商投资打造一流营商环境，为对外开放提供更加坚实的法治保障。