西方公共治理理论在中国旅游治理中的实践

刘红婷，尹寿兵

(安徽师范大学 地理与旅游学院，安徽 芜湖 241002)

治理(governance)是当代经济社会转型的折射，是解决区域乃至全球问题的有效手段，并广泛用于社会实践。20世纪后期，福特主义与福利国家危机使得国家合法性遭到质疑[1]，象征着保守、专制的左派思想与象征着进步、自由的右翼思想形成的“冷战思维”，随着冷战的结束已不再适合时代发展，超越“左”与“右”的“第三条道路”应运而生[2]。此时，全球化的发展在某种程度上推动了意识形态的转变，人们意识到不管是国家还是市场都无法单独解决危机，治理所倡导的国家、市场、社会的有机整合，才是解决危机的有效途径。从1989年开始，治理理论逐步兴起并成为当时解决社会危机的新选择[3]，也被视为是对当时经济社会发生转折的一种回应[1]。

经济社会的转型引发了社会科学的重大转变，治理理论呈现多样化理解。福利国家危机、全球化与地方化推动了治理理论的发展，动摇了国家作为社会科学的首要分析地位，学科界限也在20世纪后期被打破。由于治理理论的模糊性，使得治理理论能够被许多学者和学科所接受，这就决定了治理的概念是多样的而不是单一的[1]。尽管治理的概念与内涵呈现多样化理解，但是Kooiman等学者对治理概念的理解偏重于合作、协商等[4-7]。

从古希腊城邦制度发源的民主思想[8]，经过十几个世纪的发展，其思想经历了一元经由二元再到三元(国家—经济—社会)的历程转变，并不断被引入其他学科体系。在古希腊民主思想的影响下，个人利益与国家利益高度一致，代表国家意志的一元治理成为当时的主流。但是一元治理下的君主专制制度严重影响到了社会发展，黑格尔、马克思在卢梭等人思想的影响下[9]，将公共领域和私人领域分开，确立了国家—社会二元分析框架。经济危机、福利国家危机使得二元分析框架遭到质疑，哈贝马斯在葛兰西文化霸权思想的影响下[10]，将经济领域从社会中分离，提出国家—市场—社会三元分析框架[11]，治理主体由一元到二元再到三元。其理论脉络发展最为明显的表征就是多元化的治理主体，受其思想的影响，经济学、管理学等也强调治理主体的多元化，以寻求利益平衡[12，13]。

20世纪90年代，“治理”首次出现在旅游研究领域，提到利益集团在旅游发展过程中扮演着一定角色，是治理的组成部分之一[14]。此后，治理一词在旅游研究中应用广泛，研究内容涉及旅游社区治理[15-17]、旅游目的地治理[18-21]、旅游景区治理[22-25]、旅游可持续治理[26-29]、旅游市场秩序治理[30-33]等领域。研究成果不断丰富和涌现的同时，也伴随着一些问题：(1)由于中西方文化背景的差异，治理理论框架是否能够适应中国情境，中间是否有差异；(2)西方治理框架所认定的“社会”这一治理主体，是否能够适应中国语境；(3)基于中国本土化研究，如何将西方治理框架引入国内，并使其发挥作用。基于此，希望通过对公共治理理论发展脉络的梳理，以寻求对旅游研究的启示，是本文所要解决的重点问题。

1 西方公共治理理论的研究框架

公共治理理论是治理在公共领域的运用，从古希腊的城邦制开始，公共领域就已经存在了，经过不断发展形成了现代意义上的公共领域。从古希腊时期个人利益与国家利益高度一致的一元分析框架，到黑格尔时期正式从理论上将公共领域与私人领域分开，形成国家—市民社会二元分析框架，再到哈贝马斯依据时代发展背景，将经济从市民社会中分离，提出国家—经济—市民社会三元分析框架，公共治理理论的框架最终形成并对社会经济产生深远影响。

1.1 公共治理理论的一元分析框架

马克思认为城邦是人类国家起源的必经阶段，是一种具有普遍意义的形式，这个必经阶段和形式在不同地区和民族有不同的体现并赋予了不同色彩[34]。希腊城邦先后历经约500年历史，并缔造了伟大的希腊文明，在此影响下建造的城邦制不仅创造了希腊的辉煌，同时也造成了希腊的悲剧，阻碍了希腊城邦的统一，加速了希腊城邦瓦解。

希腊小国寡民的地理环境促成了民主的发展以及城邦情结的衍生。在民主思想的影响下，雅典主张“自治”，并建立了完善的民主制度。尽管雅典城邦一直以来奉行民主制度，但是其民主只是少数人的民主，其城邦内的妇女、儿童、奴隶群体由于不具备公民资格，因此没有享受民主的权利[35]。研究发现，公私领域的划分早在城邦中就是存在的[36]。妇女、儿童、奴隶一方面不具备公民资格，另一方面还要为城邦公民服务，因此，对于他们来说，公私领域之间没有明显的界限。对于城邦公民来说，私人领域仅仅局限于家庭生活，由于妇女和奴隶群体的存在，使得城邦公民从个人劳动中解放出来，能够有更多的时间参与城邦事务，通过公共事务和政治生活的参与，能够让城邦公民获得更大的满足感[37]，对于公民来说，公私领域存在且分离。

城邦情结是希腊民主思想衍生的另一产物，从公元前8世纪提修斯改革开始，先后经历了德古拉、梭伦、克里斯提尼、阿菲艾尔特，直到公元前441年，伯利克利改革，将雅典民主推向顶峰，其城邦情结也愈演愈烈，通过民主思想与城邦情结的作用，国家利益与个人利益高度统一。但是希波战争以后，经济空前繁荣，大量涌入的金钱、思想严重冲击着雅典人民的价值观，以至于到后来个人主义取代了集体主义，雅典的民主思想成为一个遥不可及的梦想，导致了雅典民主制度的衰落[38]。城邦情结随着城邦制的瓦解而消耗殆尽，取而代之的是国家的建立[35]。公元前27年，渥大维建立了横跨亚欧非三大陆的罗马帝国。元老院、人民大会等团体和会议都是为民主制度的建立而设立的，元老院成为国家的最高权利机关，但实际上元老院进入门槛极高，权利依然掌握在少数贵族精英手中，普通民众想要参与公共事务几乎绝无可能[39]。

尽管雅典民主思想存在不足，但是其民主发展仍然是一次伟大的探索。雅典时期国家利益与个人利益高度统一的一元结构，对雅典的社会的经济发展、海外扩张做出了重大贡献。

古希腊的城邦制与罗马的共和制都是以民主方式治理国家的一种探索，公民大会和人民大会都反映了人民对于民主的追求与实践。事实证明，全民民主、寡头民主都有其局限性，并不能够完全反映出全体公民的利益，在特定的历史时期与背景下，它们的存在即是合理的。不管是以城邦情结维系建立起来的拥有统一战线的城邦制，还是民主思想下建立的实施寡头民主的共和制，在古希腊时期，由于其民主的局限性，尽管只有城邦公民拥有私人领域和公共领域，但是受城邦情结的影响国家利益与个人利益高度统一。因此，公私领域之间并没有明显的分界线。

1.2 公共治理理论的二元分析框架

公元476年，西罗马帝国灭亡，古希腊、古罗马文明也随之衰败湮灭，欧洲进入长达1000年的中世纪时期，史称“黑暗时代”。中世纪的欧洲，君主专制制度盛行，神权、王权、贵族等多种权利的纷争，影响着国家的发展。随着文艺复兴和资本主义萌芽的发展，社会公民已经普遍认识到君主专制制度不利于市民社会的发展，公民为了争取自身权益不断与政治国家之间产生摩擦[9]。卢梭、孟德斯鸠等人提出的社会契约论、三权分立学说为君主立宪制的提出奠定了良好的基础[9]。18世纪末期的法国资产阶级革命被学术界公认为是市民社会与政治国家相分离的标志[9，40]。此时，洛克等学者已经模糊的意识到国家与社会之间的区别，但是并未对此进行严格的划分[41，42]。洛克、黑格尔、马克思等人通过对国家—社会的不断完善，形成了市民社会理论。黑格尔将其从政治国家中分离，建立了国家—社会二元分析框架，提出市民社会概念[9]，黑格尔和马克思对市民社会的理解存在不同的解释。

黑格尔从理论层面将公私领域分开，并确定了市民社会概念，但是在公私领域的划分上与马克思等人存在分歧[43]。黑格尔认为，独立的个体组成了市民社会，盲目性、自私性等缺点广泛存在于市民社会中，如果任其发展不加以管制就会导致社会混乱。因此，在进行划分时，为了更好的对市民进行管理，将警察、法律等国家机关纳入市民社会领域[35]。中世纪君主主权思想，是黑格尔将国家机关划入市民社会的主要影响因素。并且，为了保证王权的至高无上，提出了“等级要素”概念[43]。生产力与生产关系的变革促成了资本主义的发展，黑格尔从“需要的体系”解读市民社会，并根据劳动分工，在市民社会理论中衍生出了“等级要素”概念，由工商业者选派代表参与国家立法，以此赋予非政治性的市民社会以政治功能，以借此掩盖二者对立的事实[44]。

马克思认同黑格尔等人对二者分离做出的贡献，但是对其领域划分存在质疑。在批判继承黑格尔、费尔巴哈哲学思想的基础上，马克思从政治经济学角度出发，将警察、法律等国家机关纳入国家领域，进一步完善了国家—市民社会二元分析框架[45，46]，指出物质交往是一切活动的基础，强调经济关系的重要性[9]。同时马克思等人也认为，市民社会早在古希腊、古罗马时期就已经存在，受到时代背景的影响，公私领域之间没有明显的界线，政治国家等同于市民社会[9]。

通过黑格尔、马克思等人的努力，市民社会理论正式确立并完善，国家—社会二元分析框架形成。市民社会理论的不断发展与完善，加速了封建君主专制制度的灭亡，促进了资产阶级的发展，为资本主义发展奠定了坚实的理论基础，为当时的社会发展提供了重要的思想指导，并为后期三元分析框架的形成奠定了基础。

1.3 公共治理理论的三元分析框架

欧洲革命的失败、经济危机的爆发，促使人们对二元分析框架产生了更多的思考，为了应对危机，凯恩斯主义被西方资本主义国家奉为圭臬，成为解决危机、干预经济的思想基础。凯恩斯主义的出现，模糊了二元结构下公共领域与市民社会之间的界限，并成功缓解了经济危机，但是此后却带来了更大的危机。学者基于对现实世界的思考，在二元分析框架的基础上，提出国家—市场—社会三元分析框架，正式奠定了公共治理理论的框架结构。

葛兰西在黑格尔、马克思等人的思想基础上，从文化角度分析市民社会，更加强调市民社会的文化意义[40，47]，并指出“国家=政治社会+市民社会”，其中，政治社会代表国家机关；市民社会代表私人组织的集合[48]，包含经济与意识形态两个领域，民间组织、工会、新闻机构等团体构成了市民社会的主要形式[49]。同时指出市民社会的重要性高于政治国家，取得了市民社会的文化领导权(cultural hegemony，又译为文化霸权)，就能建立起国家的政治领导权[10]。

哈贝马斯对市民社会的理解可以分为早期市民社会观和晚期市民社会观。哈贝马斯在黑格尔、马克思、葛兰西等人思想的基础上，认为早期市民社会观(1)哈贝马斯对市民社会的理解分为两个阶段，为了区分哈贝马斯关于市民社会的理解，将第一阶段称为早期市民社会观，第二阶段称为晚期市民社会观，详见参考文献[36].包含两个层面：(1)由资本主义产生与发展带来的，以私人占有为代表的市场体系；(2)由私人组成的、具有独立性的公共领域，属于社会文化体系，包括文化团体、新闻媒体等[36，48]，并以此建立国家—社会二元分析框架。后来，哈贝马斯将生活世界的概念引入早期市民社会观，建立了晚期市民社会观，并指出市民社会的核心是一些具有非经济性的、非政府性的、自愿性的独立联合，他们将生活中属于私人领域并且无法解决的问题经过放大之后，引入公共领域，通过建制化和制度化加以解决[50]。在其晚期市民社会观中，市民社会已经与经济领域相分离，是完全意义上的独立于政治与经济领域之外的公共领域[11]。现代意义上的市民社会理论正式建立，国家—市场—社会三元分析框架正式确立。

柯亨、阿拉托等人在前人研究的基础上，结合实际发展情况，认为国家—市民社会二元分析框架已经难以适应时代发展需要，应当将经济领域与市民社会相分离，采用三元分析框架。并认为国家—市场—社会三元分析框架是解决资本主义危机，实现理想的希望[9]。塔尔科特·帕森斯将社会划分为经济、政治、文化、社会4个不同的子系统，社会子系统的主要组成部分为，强调自愿、平等原则的社团或协会。更加注重通过文化的力量形成一种行为规范，已达到整个社会和谐、均衡发展的目标[9]。

20世纪末期，东欧剧变、苏联解体、世界多极化发展等时代背景充斥全球，左派(社会民主思想)与右翼(新自由主义)思想之间产生巨大分歧，吉登斯提出“第三条道路”，其核心是“管理向治理转变”的治理理论，期望以此重新建立一个包含政府、市场、公民社会在内的全新公民社会，对3种“资源”进行重新配置，使他们之间能够互相制衡、相互促进，建立良好的互动关系[51]。20世纪90年代，“治理”一词的出现，同样引起了哈贝马斯的关注，哈贝马斯认为，在全球化问题的冲击下，国家或地区应当将自身没有能力解决的问题进行放大，将其引入全球公共领域之中，国家或地区之间应当突破地理边界，共同寻求解决办法，如欧洲一体化发展[11]。

国家—市场—市民社会三元分析框架的确立，标志着公共治理理论的正式形成(图1)，同时，也成为解决区域问题的理论和手段。20世纪末期，在世界多极化以及全球化发展的背景下，不同区域尺度或多或少的都存在各式各样的难以解决的问题，在这样的背景下，单一力量是无法解决的，需要的是多主体之间的合作，通过合作达成既定目标的实现，公共治理理论的出现为多主体合作提供了一种更好的解决办法与利益诉求。通过对其发展脉络的梳理可以发现，公共治理理论分析框架在时代背景发展下，先后经历了3次变化，从一元到二元再到三元，其治理主体一直处在不断变化中。最为重要的是，在公共治理理论分析框架中，社会这一治理主体受到学者广泛关注，并在公共治理体系中扮演着十分重要的地位。

图1 公共治理理论发展脉络

2 公共治理理论在中国旅游发展的实践与启示

通过对公共治理理论发展脉络的梳理可以发现，公共治理理论经历了由一元到二元再到三元分析框架的变更，不同的分析框架内，其治理主体也在发生着变化，作为治理主体之一的“社会”在其中发挥着重要作用。旅游业是一个涉及政府、市场、居民、游客等多个主体和部门的交叉领域，在发展过程中，其治理主体也如西方一样经历了由一元到多元的变化，但是二者的治理主体变化存在差异，西方公共治理理论的研究框架不适用于中国旅游治理实践。

2.1 政府导向的中国旅游发展

中国旅游业的发展最早是从外事接待开始的。在计划经济体制下，为了完成繁重的外事接待任务，满足需求，政府主动承担起旅游基础建设工作，政府主导旅游业发展成为主流。当时，许多知名景点多由政府主导开发建设，权利划归政府管辖。

1963年、1965年，黄山分别承担了外事接待任务，并圆满完成[52]。1965年，中央指出发展旅游应采取“政治挂帅、稳步前进、逐步发展”的方针[53]，在旅游开发建设中，国家(政府)占据首要地位。1979年，“黄山谈话”之后，中共安徽省委明确“成立黄山旅游事业管理局，直属安徽省革委会领导”，“成立黄山规划领导组，由省革委会负责同志直接主持，由省建委、计委、农业、林业、水利、交通、测绘、环境保护等部门参加”。1980年，“黄山规划领导组”成立；1993年，以省长为主任的黄山规划委员会成立[52]。除黄山之外，当时的许多景区(点)都是以政府为主导进行发展的。1994年，中央开始实行分税制改革，将权利下放地方，经济增长在考核中的地位越发明显，由此便导致政府主导旅游发展格局的形成[54]。尽管此时，国家明确提出政企分开，但是过分强调经济发展，即使在市场经济体制下，国家(政府)依然扮演着主导角色，凌驾于市场之上[55]。

在中国旅游业发展初期，政府作为唯一的治理主体决定社会发展，政府主导旅游发展建设成为当时的主流。尽管政府主导旅游业开发存在一定弊端[56]，但是为后期旅游业的发展奠定了基础。

2.2 政府、市场导向的中国旅游发展

改革开放之后，在“以经济建设为中心”思想的引领下，开始了中国近代化历程[54]。1985年，旅游管理体制进行改革，国务院提出了五点原则，并将权利下放，采用更加灵活的计划和模式促进旅游发展，打破了寡头垄断局面[53]。“五个一起上”方针的提出，打破了部门之间的限制，使旅游投资者与经营者更加多元化[53]。旅游业发展迅猛，旅行社、饭店、度假区等服务设施如雨后春笋般涌现，为旅游事业的发展奠定了基础[54]。黄山根据其旅游业发展情况及国家政策要求，于1985年进行股份制改组(2)http：//www.hstd.com/startagain/shares.html.，1996年成立股份公司，A、B股分别上市，A股是中国第一支“全要素旅游概念股”[52]。为了更好的促进旅游发展，除黄山风景区外，碧峰峡、富春江等景区也开始了景区经营的探索，采用政府与企业共同治理的模式，获得了巨大的成功[56]。

自1998年提出“政府主导发展战略”以来(3)http：//www.docin.com/p-113446683.html.，按照该原则促进国内旅游事业发展，并取得了不俗的成就。随着市场经济的完善，市场主导旅游发展成为必然趋势[57]，上海市在“十五”发展规划纲要中未提及“政府主导”；在“十一五”纲要中，上海市、山西省、福建省等省市的纲要中，“政府主导”变为“政府引导”*。2008年，北京市市长在讲话中提出，“积极推动旅游业发展由政府主导逐步向政府引导调控、市场主导转变……”[58]。政府引导、市场主导旅游业发展成为必然趋势。

时代背景及国家政策的改变，决定了政府不再是中国旅游业发展唯一主体，市场在其中发挥重要作用。在公共治理二元分析框架中，政府、社会是治理的两大主体，但是显然，西方的二元分析框架并不适用于国内旅游事业的发展，在此阶段，国家(政府)与市场成为旅游业发展的主体，社会群体被排除在外。

2.3 政府、市场、社会导向的中国旅游发展

中共十八届三中全会公布了关于深化改革的有关决定，对包括政府职能在内的十六个方面进行指导[59]。刘庆余强调在公共治理理论的指导下，多元化治理主体的参与能够为“政府治理”和“社会治理”在旅游领域的应用打下基础，实现三者共赢[60]。

社会是公共治理理论的重要组成部分，是多元治理主体的重要参与者。哈贝马斯认为，市民社会就是指在社会中不断上升的以个人力量集合而成的由非政府组织、非营利组织和社团组织组成的力量集合[10]。由于西方民主化进程较为深远、民间组织发育较为完善，制度保障体系较为完善[61]，因此社区与政府、市场处于平等地位。在旅游开发过程中，政府与旅游开发商会积极考虑社区意见，非政府组织与非营利组织也会依照组织章程，积极参与旅游开发建设，共同监督，以确保旅游发展能够实现共赢局面。

在中国的文化背景下，西方严格的“社会”概念并不完全适用于中国本土化研究。在旅游开发建设中，往往直接越过社区，由政府与开发商直接协商，社区的利益通常会被忽视[62]，从而被动接受旅游开发建设，被动参与[61]。社区及其居民为了反映自己的不满，往往会采用一定的方式进行表达，以争取自己的利益[63，64]。为了增强社区在旅游治理当中的话语权，学者在参与权利保障、参与机会平等、参与能力培养3个方面提出了社区参与旅游发展的路径[54]。随着制度的完善以及居民能力的提高，社区参与逐渐受到重视，但不可否认，社区的力量依然是较为渺小的。学者研究发现，第三部门[65]、行业协会[15]等“社会”代表，能够很好的为社区居民争取权益，并在旅游开发建设过程中代表社区居民群体发声，从而在一定程度上实现政府、市场、社会三者共赢局面。

就“社会”主体而言，由于中国在民主化进程、制度保障等方面与西方国家存在差异[61]，导致在旅游参与和发展过程中，政府、市场、社会三者处于不平等地位，但是可以预见，随着制度完善和居民参与意识的提高，其意愿与诉求会逐渐受到重视，以第三方、非营利组织等为代表的“社会”力量，也会在其中发挥越来越重要的作用，实现共赢局面。

3 结论与讨论

通过对公共治理理论研究框架的梳理发现，公共治理理论分析框架经历了一元到二元再到三元的发展过程。从最开始国家利益至上的一元结构；到公私领域相分离形成的国家—社会二元结构；再到将经济领域从市民社会中分离，形成国家—市场—社会三元结构，公共治理理论的三元分析框架正式形成，并对政治经济学等学科产生深远影响。借用公共治理理论的分析框架，将公共治理理论应用于中国旅游治理实践研究中发现，中国旅游治理的发展也经历了从一元到多元的变化过程，但是二者仍有不同。未来可从以下几点进行探讨：

(1)加强本土化旅游治理研究框架分析。通过对西方公共治理理论研究框架的分析得出，西方治理理论的一元—二元—三元发展路径，与中国旅游治理实践并不相符。尽管其治理主体的数量变化是一致的，但是不同的阶段其治理主体是不同的，未来需要深入加强中国本土化旅游治理框架研究，探索适应中国情境的旅游治理研究框架。

(2)加强“社会”群体有效参与路径研究。在国家推进治理体系与治理能力、依法治国的大背景下，形成了自上而下的保障体系，以确保人民有效的参与途径，推进制度化规范化建设[66]。但是在我国旅游发展中，由于法治建设不健全、居民参与角色的缺失等原因，与政府和市场相比，社会仍然处在一个弱势地位，导致在实际过程中，社会群体并未真正参与到旅游决策与旅游治理当中，未获得合理的权益[54]。进而采取激进的手段争取权益，从而引发严重的矛盾冲突[64，67]，这也是旅游发展过程中引发冲突的主要原因之一。社会群体有效参与路径的研究，能够更好地提升在旅游治理中的话语权，实现共赢局面。如何解决旅游发展过程中社会群体自身的有效参与路径问题，社会群体的权益保障等问题，是未来研究的重点。

(3)深入理论与实践探索。基于中国本土化研究，需要更多探讨在中国情境下旅游治理的理论与实践探索，以提高治理能力现代化、促进可持续发展，提升社会参与能力，为中国的旅游事业建言献策。