城市建设用地状况研究

黄 兴 汤以胜 周明霞

（丽水市国土勘察测绘规划院，浙江 丽水 323000）

1 研究内容

全面收集整理历年来建设用地农转用审批数据、土地供应数据、土地利用现状变更调查、城市总体规划、不动产登记数据库、最新遥感影像图、低效用地等基础数据，通过叠加比对分析，全面查清规划可开发区块、已供已用、批而未供、供而未用、用而未尽、低效开发土地和闲置土地的规模、分布、成因和实地状况等，建立建设用地基础数据库。按照成因对各情况进行归类分析评价，同时提出消化利用、盘活挖潜的意见措施，对闲置土地提出处置意见措施，对建设用地开发提出建议，推动建设用地提质增效，规范建设用地管理。

2 关键技术

充分利用已有成果，依托信息化工具，梳理农转用数据、供地数据等相关数据，结合土地利用现状图、城市总体规划、遥感影像图等数据，实现可开发地块、已供已用、批而未供、供而未用、用而未尽、低效可开发、规划可开发和闲置土地等的研究，建立建设用地数据库，开发者建设用地“一张图”展示系统。

2.1 资料收集

（1）收集最新的影像图：用于最新的土地状况分析和分析成果的叠加展示。

（2）收集历年来的农转用数据：国家、省、市各级批准的所有农转用数据，包括单独选址用地、城市分批次用地、城乡建设用地增减挂钩实施方案、农村土地综合整治项目建新区用地等。收集农转用盘活批准文件、农村土地综合整治项目建新区调整等反映农转用批准情况变化的资料。用于分析已审批数据情况。

（3）收集历年来供地数据情况：供应的国有建设用地和集体建设用地数据。用于分析历年土地供应强度与结构。

（4）收集城市总体规划：收集最新的城市总体规划，用于分析可开发土地分类状况。

（5）收集低效用地图斑：收集最新的低效用地图斑，用于估算可开发土地潜力。

（6）城中村改造计划：收集城中村改造计划，用于测算二次可开发地块情况。

（7）收集不动产登记库数据：收集不动产登记库数据，用于历史国有存量建设用地的提取，房屋拆迁量及拆迁成本的估算。

（8）储备土地数据：收集历年来土地储备数据，用于分析可建设用地收储及政策处理情况。

2.2 叠加分析

以城市总体规划为底图，叠加遥感影像图、历年以来的农转用数据、土地供应数据、储备土地数据等相关业务数据，对农转用和土地供应进行全面梳理。叠加分析得到可开发未审批图层和已审批未开发图层。以审批未开发图层继续叠加分析形成批而未供、供而未用、用而未尽和闲置土地等相关业务图层，建立建设用地监管动态数据库。首先以低效用地范围、储备土地范围、结合最新影像提取的城市规划区范围内未开发区域、低效用地图斑、城中村改造计划和以不动产登记库按一定算法提取的适合再开发区域为基础得到城市可开发区域范围。以可开发区域范围为基础叠加历年农转用数据、历年储备数据和不动产登记库提取的历史国土数据得到可开发未审批图层和已审批未开发图层。将可开发区域范围为基础结合城市总体规划分析得到可开发商住、可开发商业、可开发工业等具体的可开发功能区块。以历年农转用和土地供应为基础，叠加分析得到批而未供、供而未用、用而未尽和闲置土地等图层。

（1）已供已用图层：将供地数据与土地利用现状数据、遥感影像图、农转用数据叠加分析后产生，由已农转用已供应且在土地利用现状中已为建设用地、遥感影像图反映已经建设的地块组成。

（2）供而未用图层：将土地利用现状数据、遥感影像图与供地数据、农转用数据叠加分析后产生，由已农转用已供应但尚未开发建设且未形成闲置的地块组成。

（3）用而未尽图层：将土地利用现状数据、遥感影像图与供地数据、农转用数据叠加分析后产生，由已农转用已供应但供地后未动工建设用地面积占比达30%以上的地块组成。

（4）闲置土地图层：土地利用现状数据、遥感影像图与供地数据、农转用数据叠加分析后产生，由已农转用已供应但尚未开发建设并已构成闲置土地的地块组成。

具体技术路线如图1所示：

图1 建设用地研究技术路线图

3 状况分析

通过叠加分析，提取城市规范区范围内各功能区块图斑，测算可开发功能区块潜力，结合计划的开发强度，评估计划的可行性，为科学用地计划提供数据支撑。提取可开发区块范围内未农转用地块情况，为合理安排指标报批情况提供建议。提取批而未供土地，全面查清已经批准农用地转用或土地征收地块情况，核实供地情况，查清批而未供原因等。提取供而未用图层和用而未尽图层，分类查清土地位置、面积、用途、原因等，为供而未用土地消化提供支撑。提取闲置土地图层，为分类妥善闲置土地提供依据。提取拟二次开发区块，根据预估容积率和楼面价，利用不动数据库概算拆量及相关数据计算拆迁成本，为二次开发区块预估经济成本效益。提取历年已批已供数据，分析历年土地供应强度，供应类型，按照区块化整体开发的思想，结合可开发地块情况形成地块开发计划与强度建议。为了更加直观的展示研究及分析成果，同步开展了数据库建设和建设用地“一张图“系统研发，将研究成果图形化的展示，更好地服务政府决策，建设用地“一张图”如图2所示。

图2 建设用地“一张图”

4 建议与对策

通过上述研究分析，结合历年供地情况及相关情况，可开发土地，按功能区块制定了科学合理的用地滚动计划、建设用地报批计划及城中村改造地块计划。批而未供土地，逐宗分析存在问题及成因。对发现的问题，按照“先易后难”的原则，逐一研究制定分类处置办法，明确目标任务、工作措施、责任人和完成时限，制定清单，建立台账，实行挂图作战、销号管理。对供而未用地块，加快土地供，完善供地手续，确实因公共服务设施用地以及不能利用的边角地等原因及时调整供地方案。闲置土地分类妥善处置。对涉嫌构成闲置的土地，开展调查取证。督促开工一批，异地置换一批，依法收回一批，有效盘活一批。建立健全批而未供土地和闲置土地管理长效机制。加强批后监管力度，及时发现土地利用过程中出现的各种问题，督促取得土地使用权的单位和个人根据法律制度合理利用土地，节约集约利用土地，让土地都能够得到合理的利用，使其发挥最大的社会效益。

5 结语

本文以丽水市为例，研究了城市建设用地状况，梳理了研究需要的基础资料，明确了城市建设用地研究的关键技术与方法，分析了历年土地供应情况与建设用地现状情况，提出了切实可行的建议与对策，开发了相应成果展示系统。本文的研究成果是对城市建设用地研究的一次探索与尝试。全面深入开展城市建设用地研究，还有更多基础性，挑战性的工作要做。