PPP模式下养老服务业政府监管法律问题研究

摘 要：PPP模式在我国基础设施建设和公共产品的提供方面具有重要意义，促进了市场经济的蓬勃发展和政府职能的快速转变。但PPP项目在养老服务业的实际运行中，仍存在许多问题，所以要从法律层面完善PPP模式的监管法律体系，为PPP项目的运行保驾护航。

关键词：PPP模式;监管;养老服务业

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）11-0064-01

作者簡介：李博文，黑龙江大学，宪法与行政法专业研究生。

PPP模式，最早由英国兴起，是一种新型提供公共产品的合作模式。后来PPP模式经过不断的发展和完善，被世界各国广泛学习，并引入中国。目前PPP模式多应用于能源、交通、水利、医疗卫生、养老服务、教育文化等行业。

一、对于PPP模式进行政府监管的必要性

首先，PPP市场交易具有局限性。如果单纯依靠“看不见的手”进行调控，会使得社会资源不能实现公平有效的配置，背离政府追求公共利益最大化的目标，甚至造成社会秩序的混乱。其次，政府自身角色冲突。政府在PPP项目中既扮演着投资者又扮演着监管者，对于项目合作者的选择和项目运行中的监督都掌握着决策话语权，这就很可能引发社会资本为追求不正当利益采取违法手段的情形，产生行贿受贿、利益输送。再者，PPP项目本身具有长期性、专业性、复杂性的特点。社会资本在进行项目建设时，避免不了要追求个人利益最大化，而政府的目的是尽可能地实现社会利益最大化，这样双方的目的不免有冲突。所以，政府监管PPP项目运作过程，不仅能提高项目的建设质量，更能创造社会利益的最大化。[1]

二、PPP模式下养老服务业政府监管存在的法律问题

2014年以来新型城镇化进程迅速推进，PPP模式在养老服务业蓬勃发展，与其相匹配的公共服务基础设施的要求也不断提高，却没有配套的合理的法律体系的存在，严重阻碍了我国PPP模式在养老服务行业的进一步发展。

（一）现行法律立法层级低，法律体系不完善

现阶段，调整PPP模式养老服务业的相关立法规定主要是国务院财政部、发改委等部门制定的行政规章、政策性文件，还有一部分地方性法规。由于制定这些行政规章、政策性文件的主体繁多，行政规章与政策性文件的内容不可避免地会存在交叉重叠、乃至冲突，使得具体部门在实际应用时无所适从，不清楚规范的操作流程，缺少系统有序的法律规范体系。

（二）多方主体共同监管，权力分散职能交叉混乱

目前我国PPP模式养老服务业的监管主体是县级以上的地方政府和相关领域的各主管部门，并没有专门的监管机关。各个主管部门共同监管PPP模式的运行，使得监管权力分散，监管标准不统一，监管力度必然有所下降，甚至某些问题被各个部门交叉监管、重复监管，有些问题则疏忽遗漏管理、互相推诿，以至于目前我国PPP模式的政府监管呈现出混乱失调的局面。

（三）责任追究制度不明确，缺乏项目效果评价机制

我国PPP模式在养老服务领域还没建立起相应的责任追究制度和效果评价机制，对于违规操作项目的主体如何惩戒与追责还没有明确的法律规范，有关PPP项目的纠纷，通常是根据具体争议事项来定性是行政纠纷亦或是民事纠纷，进而确定争议解决方式。若该PPP项目纠纷中，政府为过错方，存在不适当的监管行为，则应对政府进行行政责任追究，但没有特殊的约束机制，只能通过行政诉讼的方式追责。

三、改善PPP模式下养老服务业政府监管的法律建议

为了PPP模式的健康良好发展，我们要积极借鉴国外PPP模式成功的经验，并结合我国经济发展实际情况，努力探索符合国情的PPP监管模式，顺应时代发展的新要求。

（一）完善PPP模式的监管法律体系

完善PPP模式的监管法律体系，首先就要制定一部专门立法，对PPP模式的运行予以全方位保障，系统化规定PPP模式的各个阶段，明确养老服务监管内容、操作流程以及监管主体等，明确被监管者的权利救济方式，充分保障被监管者的利益诉求。

保障整个PPP项目“识别→准备→采购→执行→移交”的各个阶段有法可依，并完善与PPP模式有关的法律规范，细化PPP模式的法律，解决各地方法规相互重叠交叉的问题。

（二）设立独立的PPP监管机构

明确PPP模式的监管主体，建立专门独立的监管机构。让机构自主运行且有独立资金来源，中立且公正的进行PPP模式监管。全国各地的PPP养老项目都可以上传至监管机构的网站，彼此之间共享项目信息、交换运行数据，并且社会公众可以在网上对PPP项目提供的服务直接进行评价，运行良好的项目直接在网上分享成功经验以供其他地区的项目学习。

（三）建立责任追究与效果评价机制

建立责任追究机制，若违反法律规范规定的义务或职责或其他法定事项，对项目监管主体的过错进行分类评级，并规定相应行政法律责任，让监管机构和工作人员承担的不利法律后果。[2]同时建立项目效果评价机制，有效地整合项目进展信息，广泛吸收社会各方面的意见与建议，对公众提出的问题予以解答，让公众有切实的参与感，并表扬肯定运行效果良好的项目，良性促进PPP模式在我国的发展。

[ 参 考 文 献 ]

[1]程佳溢.我国PPP模式监管的法律问题研究[D].辽宁大学，2017.

[2]邢鸿飞，马西莎.我国PPP项目运行中政府监管机构的行政法律责任[J].行政与法，2018（08）：25-31.