基于演化博弈的征地冲突形成机制与治理策略选择
2019-05-12刘广平陈立文
刘广平 陈立文
摘 要： 为了获悉我国征地冲突形成的动因和被征地居民与地方政府博弈策略的选择，运用演化博弈理论对不同情形下被征地居民与地方政府的博弈行为进行分析，通过数值仿真识别了影响两者博弈演化路径的因素。研究结果表明：法律制度不健全是造成征地冲突的原因所在。法律制度健全情形下，被征地居民和地方政府组成的动态演化系统存在两个稳定策略，双方各自策略的初始值、地方政府收益、被征地居民损失和地方政府损失均会影响动态演化系统的结果。从完善征地补偿制度、健全征地监管制度和治理被征地居民的不合理抗争等视角给出了相应的治理策略。
关键词： 被征地居民;地方政府;征地冲突;演化博弈;数值仿真;治理策略
中图分类号： C913.9 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.02.0006
我国城镇化率由2005年的42.99%上升至2016年的57.35%，平均每年提高1.31个百分点，这意味着每年有将近2000万的农村居民向城镇转移。地方政府需要征用大量土地来建造住宅、商业、公共和公益设施等建设项目，以满足城镇人口增加对住房、消费、教育和交通等方面的需求。然而，地方政府在土地征用过程中经常会遇到各种障碍，甚至会出现大规模群体性冲突事件，不仅阻碍城镇化进程的顺利推进，还影响和谐社会的构建。2013年，中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯教授在接受新闻媒体采访时曾指出，我国7成以上的群体性上访事件与征地拆迁有关[1]。2015年，国家信访局公布了40件涉农信访事项，其中8成为征地和拆迁问题[2]。尽管中央和地方政府、国务院及其下属各部委针对征地补偿、信息公开、监督机制等方面制定了一系列法律法规，但群众并未有效参与这一制定过程，导致现有制度不能完全满足群众的利益诉求。因此，在制度不完善的现状下分析征地难形成的原因，对于从根本上避免征地冲突的发生和提高征地效率来说至关重要。本文将运用演化博弈论对我国征地冲突形成的机制进行分析，并给出相应的治理策略。
一、 相关文献综述
许多学者对征地难的原因给出了不同的解答，归纳起来主要包括补偿标准过低[3-6]、产权模糊[7-8]、尊重感缺失[9-10]、公共利益界定不明确[11]、产权和乡村实践与制度不匹配[12-13]、利益诉求机制虚设和纠纷解决机制低效[14]等观点。尽管也有学者指出征地制度缺陷是造成征地过程艰难的重要原因[15-16]，但大部分局限在定性分析阶段，尚缺乏定量视角的深入研究。
近年来，一些学者基于参与者完全理性假设，运用博弈论分析了被征地居民与地方政府间的博弈关系问题。例如，谭术魁等借用完全信息静态博弈思想构建了地方政府与失地农民间的博弈模型，找出了不同博弈策略下地方政府与失地农民博弈模型的纳什均衡[17]。谭术魁等基于比较静态博弈思想分析了地方政府与失地农民在征地冲突中的战略选择过程，发现解决征地冲突的关键在于健全农村纠纷解决机制[18]。也有学者从不完全信息静态博弈视角构建了涉及政府监督部门、中介机构、拆迁人和被拆迁人四主体的征地冲突博弈模型，证明了拆迁过程中引入中介机构的必要性[19]。邹秀清等对征地冲突中失地农民、中央政府和地方政府三主体两两之间的动态博弈行为进行了分析，识别出引起征地冲突的关键因素[20]。李红波等对中央政府、地方政府和被征地农民三者的博弈行动进行了分析，发现征地制度改革的演进方向是创建帕累托改进的非零和博弈规则[21]。张占录等从完全信息动态博弈视角分析了地方政府与失地农民间的博弈行为，发现博弈均衡结果偏离社会最优的原因在于地方政府相对于失地农民的强势地位和失地农民较高的维权成本[22]。洪开荣等通过构建征地冲突的RDEU鹰鸽博弈模型分析了地方政府与农民之间的征地冲突行为，发现地方政府或农民越悲观（乐观），越倾向于采取对抗（合作）行为[23]。
然而，现实情况是在土地征用过程中被征地居民和地方政府并不是完全理性的，它们具有学习能力并不断动态调整自己的策略选择。这正与演化博弈論的思想相契合。演化博弈论认为，博弈参与者并不是完全理性的人，而是有限理性的[24]。参与者在博弈过程中会不断改进和调整自身的策略，最终在演化博弈过程中形成稳定性的均衡点[25]。近年来，许多学者将该理论运用到供应链管理[26]、种族冲突[27]、安全监管[28]、市场主体行为[29]等多个领域。长远来看，健全征地相关法律制度是避免冲突和征用顺畅的重要保障。在征地法律制度健全的情形下，有必要获悉被征地居民和地方政府博弈行为的演化路径以及影响演化结果的因素。
由于征地拆迁的利益相关主体众多，且不同案例的利益相关主体也存在差别。本研究将征地拆迁利益相关主体划分为两类：一类是拆迁方，代表主体是地方政府;另一类是被拆迁方，代表主体是被征地居民。本研究将运用演化博弈理论探讨我国征地冲突的形成动因，为政府从根源制定政策提供方向指引。对法律制度不健全情形下被征地居民和地方政府间的博弈行为进行分析，识别双方演化博弈的稳定策略和影响演化结果的因素，为地方政府预先作出有效的判断提供方法指引，避免资源的浪费和提高征地决策的效率。
二、 法律制度不健全视角下的征地冲突形成动因
目前，无论是中央政府层面还是地方政府层面制定的征地补偿标准皆饱受非议，征地冲突层出不穷。这表明我国征地方面的法律制度仍旧不科学，不健全，导致征地补偿未能满足被征地居民的合理预期和地方政府利用信息优势降低补偿标准等问题的出现。
（一） 基本假设
地方政府（G）和被征地居民（F）是征地过程中的两大利益主体。假设被征地居民的策略集合为SF=（顺从，抵抗），其采取“顺从”和“抵抗”策略的概率分别为x和1-x（0 （二） 博弈支付矩阵 假设在被征地居民采用“順从”策略的情形下，地方政府采取“合法”策略时被征地居民的收益为π（π为按照国家和地方标准给予被征地居民的补偿），此时地方政府获得的收益为γ。地方政府采取“不合法”策略时（即给予被征地居民的补偿少于国家和地方标准）被征地居民的收益为ν，此时地方政府获得的收益为κ。可知，π>ν，γ>κ。假设地方政府采取“不合法”策略时被中央政府监督发现的概率为p（0 在被征地居民采用“抵抗”策略的情形下，地方政府采取“合法”策略时，为了达到征地目的必须作出妥协，给予被征地居民的收益高于国家或地方补偿标准，假设此时被征地居民的收益为θ（θ>π），此时地方政府获得的收益为δ（δ<γ）。地方政府采取“不合法”策略时（地方政府按照国家和地方标准补偿被征地居民，被征地居民拒绝），地方政府会采取强制手段征收土地，此时双方因暴力冲突势必会对各自带来损失，假设地方政府和被征地居民获得的收益分别为s和t，其中s<π，t<γ。一旦中央政府监督发现地方政府的暴力违法行为，则对地方政府的惩罚为n。 根据上述分析，得出如表1所示的博弈支付矩阵。 目前，我国在征地方面的法律制度不健全，例如征地补偿不科学，导致补偿过低或补偿款未能改善被征地居民的住房条件。为了实现征地目标，地方政府和被征地居民不严格按照法定补偿标准开展征地工作，被征地居民常利用博弈手段来取得多于国家或地方标准的补偿。综上分析，在法律制度不健全的现状下，为了获取更多的收益，“抵抗”成为被征地居民的最优策略，其他被征地居民也会复制选择“抵抗”策略，给地方政府带来巨大的财政压力。而地方政府为了完成征地的目标，只有选择“不合法”策略强制征用土地。因此，（抵抗，不合法）是法律制度不健全情形下被征地居民和地方政府的最优策略集合。这也解释了地方政府在征地过程中“钉子户”经常出现的原因。 三、 法律制度健全视角下的征地策略选择 在征地法律制度完善的情形下，征地补偿标准是科学和公平的，地方政府会严格按照国家和地方标准给予被征地居民补偿款。被征地居民不同意征地时，地方政府将放弃征地。 （一） 基本假设 地方政府（G）和被征地居民（F）是征地过程中的两大利益主体。假设被征地居民的策略集合为SF=（同意，不同意），其采取“同意”和“不同意”策略的概率分别为x和1-x（0 （二） 博弈支付矩阵 假设在被征地居民采用“同意”策略的情形下，地方政府采取“征用”策略时被征地居民的收益为a（a为按照国家和地方标准给予被征地居民的补偿），此时地方政府获得的收益为b。地方政府采取“不征用”策略时被征地居民因未改善居住条件或未实现预期收益而造成的损失为c，此时地方政府因放弃征用而损失的成本为d。 在被征地居民采用“不同意”策略的情形下，地方政府按照国家规定采取“征用”策略时，双方必然会发生冲突，因冲突给被征地居民和地方政府带来的损失分别为e和f。地方政府采取“不征用”策略时，双方均不遭受损失，故各自的收益均为0。 根据上述分析，得出如表4所示的博弈支付矩阵。 已知，0 被征地居民与地方政府演化系统均衡点的稳定性可由雅各比矩阵的局部稳定性分析得到。由式15和式19可得： 从表6可知，该系统仅有两个演化稳定点O（0，0）和C（1，1），即（不同意，不征用），（同意，征用）。 在法律健全的情形下，无论被征地居民是否同意，地方政府征用土地是一种合法的行为，若被征地居民不同意征地，地方政府在符合公共利益需要的前提下采取强制手段并不会受到中央政府的惩罚。但在健全的法制环境下，强制性的暴力征地对于地方政府来说成本过高（f-b>0），因此在被征地居民不同意征地的情形下地方政府应采取“不征用”的策略，即（不同意，不征用）是被征地居民和地方政府的一个占优策略。当被征地居民采取“同意”策略时，若地方政府放弃“征用”策略，则会损失前期征地调研的成本，地方政府选择“征地”策略将更有利于自身收益的增加，故（同意，征用）为被征地居民和地方政府的另一占优策略。 图1 法律健全情形下系统的动态演化相位 被征地居民和地方政府的动态演化相位如图1所示。鞍点D（x[DK]*，y[DK]*），A（0，1）和B（1，0）连成的曲线为系统收敛于不同策略的临界线。当初始值x和y位于不同区域时，系统将收敛于不同的稳定点，表明初始值对系统的演化结果产生直接影响。即当初始值位于Ⅰ区域内时，系统将收敛于O（0，0），而当初始值位于Ⅱ区域时，系统将收敛于C（1，1）。 四、 数值仿真分析 针对法律健全情形，通过对博弈支付矩阵赋值进行数值仿真，分析被征地居民与地方政府博弈的演化路径。 （一） 初始值对系统演化结果的影响 在此，取a=1，b=1.5，c=0.2，d=0.1，e=0.8，f=2。根据表5可得到如表7所示的系统均衡点结果。可得出该系统的5个均衡点分别为O（0，0），A（0，1），B（1，0），C（1，1）和D（0.24，0.2）。由图2可见，均衡点A（0，1），B（1，0）和鞍点D（0.24，0.2）三点连接组成的直线将该演化相位分为两个区域。当初始值位于Ⅰ区域时，该系统将逐步向O（0，0）点演化;当初始值位于Ⅱ区域时，该系统将逐步向C（1，1）点演化。即当被征地居民采取“同意”策略的概率大于0.24且地方政府采取“征用”策略的概率小于0.2，以及当被征地居民采取“同意”策略的概率小于0.24且地方政府采取“征用”策略的概率大于0.2时，两者博弈演化的最终结果将在O（0，0）点趋于稳定。反之，两者博弈演化的最终结果将在C（1，1）点趋于稳定。可见，初始值影响着征地系统演化的方向。 （二） 地方政府收益（b）对系统演化结果的影响 以其他参数不变为前提，将地方政府收益b由原来的1.5分别改变为1和1.8。将各参数代入D（f-bf+d，cc+e）计算，可知鞍点由D（0.24，0.2）分别变为D′（0.48，0.2）和D″（0.1，0.2）。由图3可知，当参数b减少（增加）时，被征地居民与地方政府博弈向着（同意，征用）方向演化的面积不断减少（增加），演化面积由原来的ADBC变为AD′BC（AD″BC）。而向着（不同意，不征用）方向演化的面积则不断增加（减少），演化面积由原来的AOBD变为AOBD′（AOBD″）。综上可知，地方政府获得的收益越多，被征地居民选择“不同意”策略的概率也就越大，即演化结果越可能收敛于（不同意，不征用）。 （三） 被征地居民损失（c、e）对系统演化结果的影响 以其他参数不变为前提，在被征地居民同意征地而地方政府不征用的条件下，将被征地居民损失c由原来的0.2分别改变为0.1和0.5。将各参数代入D（f-bf+d，cc+e）计算，可知鞍点由D（0.24，0.2）分别变为D′（0.24，0.11）和D″（0.24，0.38）。由图4a可知，当参数c减少（增加）时，被征地居民与地方政府博弈向着（不同意，不征用）方向演化的面积不断减少（增加），演化面积由原来的AOBD变为AOBD′（AOBD″）。而向着（同意，征用）方向演化的面积则不断增加（减少），演化面积由原来的ADBC变为AD′BC（AD″BC）。综上可知，被征地居民损失越少，被征地居民选择“同意”策略的概率也就越大，即演化结果越可能收敛于（同意，征用）。 以其他参数不变为前提，在被征地居民不同意征地而地方政府强制征用的条件下，将被征地居民损失e由原来的0.8分别改变为0.5和1.5。将各参数代入D（f-bf+d，cc+e）计算，可知鞍点由D（0.24，0.2）分别变为D′（0.24，0.29）和D″（0.24，0.12）。由图4b可知，当参数e减少（增加）时，被征地居民与地方政府博弈向着（同意，征用）方向演化的面积不断减少（增加），演化面积由原来的ADBC变为AD′BC（AD″BC）。而向着（不同意，不征用）方向演化的面积则不断增加（减少），演化面积由原来的AOBD变为AOBD′（AOBD″）。综上可知，在地方政府采取强制手段征地时，被征地居民损失越少，被征地居民选择“不同意”策略的概率也就越大，即演化结果越可能收敛于（不同意，不征用）。这也说明了在法律健全的环境下，被征地居民不同意征地越倾向于采取不同意策略。 （四） 地方政府损失（d、f）对系统演化结果的影响 以其他参数不变为前提，地方政府放弃征地的条件下，将地方政府损失d由原来的0.1分别改变为0.01和0.5。将各参数代入D（f-bf+d，cc+e）计算，可知鞍点由D（0.24，0.2）分别变为D′（0.25，02）和D″（0.2，0.2）。由图5a可知，当参数d减少（增加）时，被征地居民与地方政府博弈向着（同意，征用）方向演化的面积不断减少（增加），演化面积由原来的ADBC变为AD′BC（AD″BC）。而向着（不同意，不征用）方向演化的面积则不断增加（减少），演化面积由原来的AOBD变为AOBD′（AOBD″）。综上可知，地方政府损失越少，被征地居民选择“不同意”策略的概率也就越大，即演化结果越可能收敛于（不同意，不征用）。 以其他参数不变为前提，将地方政府因冲突而带来的损失f由原来的2分别改变1.8和3。将各参数代入D（f-bf+d，cc+e）计算，可知鞍点由D（0.24，0.2）分别变为D′（0.16，0.2）和D″（0.48，02）。由图4b可知，当参数f减少（增加）时，被征地居民与地方政府博弈向着（不同意，不征用）方向演化的面积不断减少（增加），演化面积由原来的AOBD变为AOBD′（AOBD″）。而向着（同意，征用）方向演化的面积则不断增加（减少），演化面积由原来的ADBC变为AD′BC（AD″BC）。综上可知，在地方政府采取强制手段征地时，地方政府损失越少，被征地居民选择“同意”策略的概率也就越大，即演化结果越可能收敛于（同意，征用）。这也说明了在法律健全的环境下，被征地居民“不同意”策略时对地方政府利益损失影响较少时将更易于向“同意”策略演化。 五、 研究结论与治理策略 （一） 研究结论 本文对不同情形下被征地居民与地方政府的演化博弈进行了分析，并运用数值仿真观察了不同参数对两者博弈演化的结果影响，主要得出以下三个方面的结论： 一是在法律制度不健全情形下，被征地居民为了获得更多的收益，可利用博弈手段获得多于国家或地方标准的补偿，而地方政府为了实现征地目的经常采取强制手段。因此，（抵抗，不合法）成为此情形下被征地居民和地方政府的最优策略集合。该研究结论正好解释了目前我国征地拆迁难和暴力冲突经常发生的原因所在。 二是在法律制度健全情形下，被征地居民和地方政府的最优策略有两个。当强制性的暴力征地对于地方政府来说成本过高时，（不同意，不征用）成为被征地居民和地方政府的一个占优策略。若被征地居民选择“同意”策略时，地方政府选择“征地”策略将更有利于自身收益的增加，即另一最优策略为（同意，征用）。 三是通过数值仿真发现，在法律制度健全情形下，被征地居民和地方政府各自策略的初始值、地方政府收益、被征地居民損失和地方政府损失影响着两者博弈的演化路径。具体来讲，当初始值落在由策略（不同意，征用）、策略（同意，不征用）、策略（同意，征用）和鞍点围成的区域内时，两者演化的最终结果将收敛于（同意，征用），反之则收敛于（不同意，不征用）。在被征地居民不同意征地的条件下，当地方政府收益越多时，演化结果越可能收敛于（不同意，不征用）。被征地居民损失越少，其选择“同意”策略的概率也就越大，演化结果越可能收敛于（同意，征用）。在地方政府采取强制手段征地时，被征地居民损失越少，演化结果越可能收敛于（不同意，不征用）。地方政府放弃征地的条件下，地方政府损失越少，被征地居民选择“不同意”策略的概率也就越大，演化结果越可能收敛于（不同意，不征用）。在地方政府采取强制手段征地时，地方政府损失越少，被征地居民选择“同意”策略的概率也就越大，即演化结果越可能收敛于（同意，征用）。 （二） 治理策略 为了完善征地法律制度，约束地方政府的非法征地行为，以避免或减少征地冲突的发生，我们在此给出如下几个方面的治理策略： 1.完善征地补偿制度。征地补偿制度不完善是我国征地冲突的重要结构性来源之一。具体而言，农民集体所有土地的征用补偿标准是按照被征用土地的原用途给予补偿的，存在补偿款过少和未考虑失地农民的后续社会保障问题;而国有土地的征用补偿标准是以被征收房屋的类似房地产市场价格来确定的，存在难以有效改善居民生活条件的现象（例如居民家庭人数较多，原居住面积较小）。在此，笔者建议应当完善征地补偿标准制度，通过制度设计让被征地居民分享土地的增值收益，实现土地增值收益在被征地居民和地方政府间的合理分配，使双方博弈的演化结果向（同意，征用）转移，此外应从提高就业和增加社保等方面解决失地农民的后顾之忧，保障生活的可持续发展。针对国有土地征用补偿，设定最低的人均居住面积来改善居民拆迁后的生活条件。 2.健全征地监管制度。中央政府对地方政府违法征地行为的监管力度不足及其效果不佳是引发征地冲突的主要因素。一方面，拓宽违法征地举报渠道，建立中央政府—地方政府—被征地居民之间的反馈机制。具体来讲，除了信件、上访等传统违法征地举报方式之外，中央政府可建立专门的征地违法行为举报网络平台，各地方政府国土资源部门应当成立专门的部门负责处理违法征地举报工作，并制定完善的反馈机制，在特定时间内对举报问题在网络平台给予回答和处理，使征地举报方式及其程序更加透明和公开。另一方面，中央政府与省级政府建立联动机制，对各地区土地征收事件联合进行不定期监督，减少省级政府为了自身利益受损而对下级政府进行庇护现象的发生，重点检查征地补偿是否符合规定、征地安置政策是否合法、征地程序是否合理、征地手段是否合法等问题。 3.治理被征地居民的不合理抗争。无论法律制度是否健全，（不同意，不征用）策略都是地方政府与被征地居民两者动态演化博弈的最优策略之一，即随着地方政府与被征地居民之间土地交易数量的增加，地方政府的沉没成本增加，后面的被征地居民（尤其是最后的钉子户）的博弈能力增加，有动力争取更多的利益[31]。为了促进被征地居民和地方政府博弈行为向（同意，征用）收敛，在此建议将被征地居民的恶意抵抗行为和不合理要求纳入个人与家庭的信用体系之中，通过降低被征地居民与家庭的信用等级，直接影响其贷款、就业、教育等多个方面，增加被征地居民的潜在损失，降低其非法抗争行为。 [参考文献] [1] 新浪网.上访事件7成以上与征地拆迁有关[EB/OL].（2013-03-10）[2018-01-01].http：//news.sina.com.cn/c/2013-03-10/122926487055_2.shtml. 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