我国中小学校外培训机构教师准入制度法律问题研究

韩露 胡飞龙

摘要：中小学校外培训机构作为教育形式之一，满足多样化需求，但师资质量和准入资格难以保障。通过分析我国中小学校外培训机构教师准入制度存在资格法律制度不完善、聘任法律制度不规范、监管法律机制不健全等法律问题，进而建立资格审查标准特殊化、聘任程序制度化、监督法律机制健全化的教师准入法律制度。

关键词：校外培训机构;教师准入;教师监管

中图分类号：D922.16文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）01-0132-02

近年来，随着市场经济的不断进步，人们对教育的需求越来越高，中小学校外培训机构发展迅速。从差异化办学、社会分层理论以及供给侧改革角度出发，中小学校外培训机构被视为学校教育的一种教育补充形式，但在发展过程中存在很多问题，如机构定位模糊、相关部门管理不到位等，尤其是师资质量存在较大差异。2018年2月，教育部、民政部、人力资源社会保障部、国家工商行政管理总局印发了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，联合开展校外培训机构的专项治理行动，特别注重加强校外培训机构教师准入标准的审查力度。

虽然中小学校外培训机构不同于学校正规教育，但也属于教育范畴，一方面承担着教书育人的责任，教师个人素养、教学质量会对学生产生重要影响;另一方面教师质量是培训机构生存和发展的基本保障，也是培训机构保证长远发展的关键。笔者基于对我国中小学校外培训机构教师准入法律制度研究，探讨存在的法律问题，进而完善中小学校外培训机构教师准入标准，推动我国教育事业的发展。

一、 中小学校外培训机构教师准入法律制度现状

（一）教师准入资格不明确

尽管中小学校外培训机构在我国尚无明确的法律地位，针对教师准入资格规范亦无专门的法律制度，但基于我国长期的考试经验沉淀，造成现实中对校外培训需求的实际，校外培训机构已经成为多数中小学生的常驻之地。中小学校外培训机构主要以盈利为办学目的，降低成本是其首要考虑的问题，首当其冲的就是教师的准入，迫于师资需求，降低教师准入资格成为首要选择，致使机构教师队伍主要由无学历、无教师资格证、无专业职称资格证书等在校大学生、从事教育活动的非专职人员组成，目前校外培训机构普遍存在聘用无学历、无教师资格证、无专业职称证的在校大学生或社会人员从事教学活动;资格审查随意，甚至不考核师德或教学能力，导致教师普遍存在专业化、职业化程度不高，核心竞争能力欠缺等问题。我国尚无对中小学校外培训机构教师资格制度规范的专门法律，相关资格要求只能于《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）、《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）中寻求，但《教师法》规范的对象仅为在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的专职人员，而缺少对中小学校外培训机构任职教师资格规范，因此《教师法》的调整范围严格来讲并不适用于中小学校外培训机构教师。《民办教育促进法》调整的是公益性或基本公益性的民办学校，而对于营利性的中小学校外培训机构，显然不在本法的调整范围，尽管其提到在工商行政管理部门登记注册的经营性民办培训机构管理办法由国务院另行规定，但并未出台相关实施细则或办法，不具备可操作性，造成中小学校外培训教师准入资格制度的缺失。教师准入资格是中小学校外培训机构教师准入法律制度重要内容，完善准入资格制度，有利于培训机构的自我规范，有效推进国家对于中小学校外培训机构的治理进程。

（二）聘任法律制度不规范

聘任制是教师队伍管理的根本保证，是提高教师队伍业务水平的基本前提。目前中小学校外培训机构教师聘任法律制度不规范主要体现在：首先，中小学校外培训教师聘任形式不规范。大型的中小学校外培训机构基本有稳定的专职教师与规范化的聘任制度，但大多数校外培训机构多为兼职老师，对在校生的招聘只是临时性的面试，只要该机构负责人认可试讲即可，无须经过第三方审核和批准。同时面试的程序和规则较为模糊，多以人情世故观念为主，招聘形式随意，主要通过朋友介绍、笔试、临时性雇佣等形式聘用教师，甚至不签订聘用合同，无法保障教师的基本权利，从而导致高离职率与跳槽率，严重影响学生的学习质量和机构的教学水平。其次，中小学校外培训教师聘任程序不规范。在进行教师招聘过程中，中小学校外培训机构的负责人对应聘人员进行简单的面试，未通过初试—复试—试讲—试用期等正式聘任程序，凭借初步印象决定应聘者的去留，缺乏严谨性，不利于选聘高水平的教师。同时，聘任过程未经第三方机构对教师资格进行监督与审查，教师聘任权力全部掌握在中小学校外培训机构手中，因此教师质量难以有效保障。最后，中小学校外培训教师续聘、解聘制度不规范。《教师法》第三章第17条规定：“学校和其他教育机构应逐步实行教师聘任制，教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”但目前中小学校外培训机构在教师聘任过程中合同签订存在不确定性和不规范性，对教师的续聘和解聘的规定存在随意性。

（三）监管法律机制不健全

由于教育主管部门严禁在职教师参与有偿家教、辅导，同时中小学校外培训机构办学经费有限，通过减少教师薪资降低成本。因此中小学校外培训机构出现在校大学生任职，无证上岗，跨学科授课现象。目前教师准入监管法律机制出现“三不一无”问题：一是监督部门职责明确导致不能管。由于中小学校外培训机构尚未得到明确定位，致使对其教师准入监管也处于“真空地带”。教育部门尚未设立专门监督机构对中小学校外培训机构教師资格审查与教师聘任等问题进行针对性规范，致使学校教育监督部门无权对中小学校外培训机构进行有效监管，最终出现不能管问题。二是教师资格审核制度不健全导致不好管。缺乏有效校外培训机构教师资格审核监管制度和聘任制度，使得教育主管部门很难对中小学校外培训机构资格审查和聘任教师严格把关。三是监督主体消极执法导致不愿管。在中小学校外培训机构需要多头监管的情况下，监管机关尚未明确自身的权力界限，多一事不如少一事，进而不愿对其进行监管。四是监督法律法规不健全导致无法管。《教师法》中对学校教师的教师资格证的取得与丧失资格均作出明确规定，同时指出国务院行政部门规定教师聘任制实施的步骤、办法。《民办教育促进法》对中小学校外培训机构界定模糊，主要调整民办教育的法律问题。当前关于校外培训机构教师准入的法律规范和执法体制存在不完备、不明确等问题，导致监管机关无法开展有效监管。

二、 中小学校外培训机构教师准入法律制度的思考

中小学校外培训机构教师直接关系到教育效果的成败，乃至于影响到教育机构存在与否的价值，创建一套中小学校外培训机构法律制度对实现校外培训机构治理具有重要的实践意义。我国不妨依托相关法律法规制定《校外培训机构教师管理办法》（以下简称《管理办法》），以部门规章的形式建立我国校外培训机构教师在资格、聘任与监管等为构架的具体法律制度。

（一）合理设置教师准入资格标准

为促进中小学校外培训机构发展，建设高素质中小学校外培训机构教师队伍，根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国未成年人保护法》，结合中小学校外培训机构教师特点，特制定《中小学校外培训机构教师（中小学）资格标准（试行）》（以下简称《资格标准》）。《资格标准》是对合格中小学校外培训机构教师准入的基本要求，是中小学校外培训机构教师实施教育教学行为的基本规范，是引领中小学校外培训机构教师发展的基本准则。依据《资格标准》，中小学校外培训机构教师应具备以下资格：其一，教师资格证和相关专业技能资格证。现有教师资格的申请条件较为严格，且主要针对公办、全日制类型的学校，对教师学历的要求也较为严格。由于中小学校外培训机构的教学内容对教师学历要求相对较低，综合能力要求不高，更注重教学方法与教学能力。针对中小学校外培训机构的多样性、复杂性和特殊性，可从各培训机构的具体需求出发，允许具有不同特长的人才具备教学资格。具体实施办法为：中小学校外培训机构可以聘任专兼职教师，从事义务教育阶段语文、数学、外语、物理、化学等与升学或考试相关的学科的授课教师至少具备教师资格，但针对没有教师资格证、专业理论知识和教育实践经验等方面能力较强的在校大学生，可以适当放宽条件，具备相关专业技能资格即可。其二，专业知识。专业知识包括学生知识、教育教学知识和学科知识、课程知识与学科教学知识三部分。学生知识指教师尊重信任学生;熟悉所教年龄段学生行为和心理特征;尊重个体差异，因材施教;激发学生学习兴趣，营造良好的课堂氛围;根据学生个性特点，学生程度等制订授课计划;将学生的个人学习和生活背景应用于教学中。教育教学知识是指教师掌握教学理论，并应用于教学中，形成良好教学效果，进而提升学生对学科知识的认知水平;学科知识、课程知识与学科教学知识指教师熟练掌握学科知识和学科课程标准，能够运用学科知识解决学生生活问题;掌握灵活的教学方法与策略。

（二）创建教师聘任法律制度

聘任制度作为中小学校外培训机构获取教师的主要途径，建立一套完善的教师聘任制度可视为加强中小学校外培训治理的重要环节，基于我国中小学校外培训机构的师资聘任的现状与问题分析，合理配置教师聘任法律制度关键在于：首先，建立中小学校外培训教师资格审查机构。相关教育主管部门可借助具备规模的培训机构组成校外培训集团，培训集团负责人与中小学校外培训机构负责人员组成教师资格审查委员会，针对受聘教师相关资格标准给予审查，合格者信息编为校外培训教师信息库，缺聘机构可根据相关条件在信息库中搜寻招聘对象。其次，规范中小学校外培训教师招聘程序。通过《管理办法》中一章的内容具体规定中小学校外培训机构教师聘任程序，主要从基本程序与特殊情况两个层面建立聘任制度，基本程序应具有普遍性，所有机构必须按照基本程序进行教师招聘，特殊情况可做细则说明。基本程序应该包括培训机构根据实际需要确定教师岗位和必备条件;在教师信息库中匹配合适资源;选取确定对象进行面试;在资源库中予以公示（以作备案之需）;签订双方工作协议等五个方面。各培训机构可能有自己的需求特点，在此五项程序中可增加聘任环节，以便聘任合适的师资人才。最后，明确中小学校外培训教师的续聘、解聘制度。针对中小学校外培训教师聘任的随意性，仅仅规范聘任程序远远不够，需要在《管理办法》中明确规定校外培训在续聘教师环节的必备条件、解聘教师的正当理由，以保障中小学校外培训机构在师资结构上的稳定、质量上的厚实。从审核体制、聘任程序、续聘、解聘的层面创建一套相对完善的中小学校外培训机构教师聘任法律制度，从聘任入口严把教师关，以便达到规范中小学校外培训教师之目的，逐步完善中小学校外培训治理体系。

（三）完善教师准入监管法律机制

健全长效监督法律机制，是解决中小学校外培训机构师资准入法律制度的有力保障。首先，健全监督机制法律。我国应尽快制定中小学校外培训机构方面的专项法律，使中小学校外培训机构市场尽快有法可依。以省为单位制定中小学校外培训机构教师准入规范管理相应法规，各地区域也可根据当地的具体情况进行细化，制定详细规章，对中小学校外培训机构师资质量、准入标准、聘任程序进行宏观与微观监督和审查。此外，补充完善《教师法》，《民办教育促进法》等相关法律，增加有关中小学校外培训机构教师方面法条。其次，健全联合监督法律机制。建立由教育行政部门领导，民政、人社、工等部门共同负责的省、市、县三级联合监督法律机制，全面做好中小学校外培训机构师资审查与教师聘任规范工作。由县级教育行政部门负责对区域性中小学校外培训机构教师准入资格和聘任工作进行具体调查，并负责建立无违规行为的校外培训机构白名单，反之列入黑名单。此外，由上级教育行政部门落实有关中小学校外培训机构师资准入与聘任标准的政策问题。再者，健全诚信监督法律机制。实施诚信监督法律机制，建立区域中小学校外培训机构的信用体系，将违规聘用教师的办学机构和举办者列入失信黑名单，建立全国网络中小学校外培训机构信用信息数据库平台。最后，健全第三方评估机制。将正规学校教育评估组织引入中小学校外培训机构监督法律机制中，同样可以发挥重要作用。第三方评估通过一定标准对中小学校外培训机构进行师资质量评估，客观分析问题，定期向社会公布评估结果，提高中小学校外培训机构师资质量。同时，行业协会要制定一定的行业标准和行业规范，对培训机构教师专业能力进行认证，进而不断提高中小学校外培训机构行业專业水平。

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