试验性政策执行的特点和偏差矫正

张且未

摘要：中国的财政公开政策，长期呈现出法律规定上的模糊性，需要通过执行过程中出台细则，对细节问题加以规定，降低模糊性。这一独特的试验性政策模式，可以运用Matland的“模糊冲突”理论进行解释，并对该类型的政策执行进行修正。

关键词：财政公开;模糊冲突模型;试验性政策

中图分类号：F121文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）01-0174-03

一、 引言

中国政治环境中有一种特有的立法和行政共同演进的政策制定模式，对于某一事项的规定，在立法层面上会制定法律，但是法律的规定会比较模糊，存在很多执行上不明确的地方。国务院及其各部委会制定行政法规，作为法律的实施细则，并且在该实施细则被执行后，还会根据执行的效果进一步出台更多更详细的执行细则，对执行中难以界定的问题进行规定。

中国这一特别的政策发展模式，为政策执行中的模糊性问题的研究提供了很好的环境。本文就着眼于此类模糊政策的执行问题，以实证的方式观察中央政府做出的模糊政策在地方层面上如何开展执行工作。以及中央政府对于地方执行结果的反馈及下一步行动。本文借用美国学者Richard Matland的“模糊冲突”模型对案例进行解释，发现了政策在模糊性降低后的执行方式的变化，以及提出高模糊低冲突政策的试验性执行的特点，并用实证材料的分析结果，对模型的解释力进行了补充。

二、 模糊冲突模型：基于政策的模糊性和冲突性的四种执行方式

Matland的“模糊冲突模型”关注到了政策的模糊与冲突的问题，并探究政策的模糊性和冲突性对于政策执行的作用。Matland的模型中，模糊性是指政策目标和政策手段上的模糊，冲突性是指政策执行过程中各方参与对于政策目标认同上的不一致。根据各类政策在模糊性和冲突性上的不同，Matland将政策执行划分成四种类型，并提出了每种类型的政策不同的执行方式和支配性要素（如表1所示）。

（一）当政策的模糊程度与冲突程度都较低时，政策执行是一种“行政性执行”过程，其特征是“目标给定”以及“解决政策问题的技术已知”，指令与资源从科层体制的顶层权威出发，层层传递到执行层。

（二）当政策的模糊程度较低但冲突程度较高时，政策执行是一种“政治性执行”过程。冲突通常体现在政策参与者们各自拥有明确的政策目标，但这些目标之间彼此难以相容或无法达成一致。

（三）当政策的冲突程度较低但模糊程度较高时，政策执行是一种“试验性执行”过程。根据Matland的论述，模糊政策的目标是清晰且得到广泛认可的，但实现政策的技术手段不确定。所谓“试验性”在于寻找实现政策的技术手段时体现出的探索性特质。因此，“试验性执行”未必包含开展试验的过程，只是Matland基于这类政策执行的特征而采取的一种命名方式。

（四）当政策冲突程度和模糊程度都很高时，政策执行是一种“象征性执行”过程。根据 Olse的观点，象征性执行通常发挥一种象征作用，如重申既有目标、承认新目标或者强调某种价值。

三、 高模糊性与低冲突性相结合：中国财政公开政策的特征

在很长一段时间里，我国关于预算公开的相关法规和政策是一片空白，我国1995年颁布实施的《预算法》中，没有关于预算公开的部分。2000年，财政部发布《关于在全国乡镇财政所建立和推行政务公开制度的通知》，提到财政公开，但是对具体公开内容、形式、渠道等方面没有规定。直至2006年，财政部出台了《财政部关于进一步推动地方财政部门政务公开工作的意见》，2007年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，财政公开才开始日益受到关注。从2008年开始，我国财政公开的相关政策才开始在各级行政部门被制定，到2013年，财政部出台《关于推进省以下预决算公开工作的通知》并附预算公开工作参考表样，标志着财政公开迈入了一个制度化的新高度。在财政部到各级政府将近5年的试验性探索后，历经四次审议，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议在2014年8月31日表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，并决议于2015年1月1日起施行。预算法出台20年后的首次修改，其中非常重要的改变就是将预算公开纳入法律的规制中。2016年，财政部出台了《地方预决算公开操作规程》，是对修改后的《预算法》的实施细则。

接下来，本文将从模糊性和冲突性两个方面对中国财政公开政策进行分析，证明中国的财政公开政策表现出的高模糊和低冲突的特点。

（一）财政公开政策的高模糊性

解释政策的模糊性不是容易的事情，因为模糊性本身的矛盾性。政策的模糊性会让政策执行者不能明白政策所要达到的目标，这威胁到政策的有效执行。但是政策的模糊性又不单单只有坏处，为了使政策能够尽快通过，或者为了不激起沖突，政策的执行者会主动降低政策的模糊性，进行一些语焉不详的表述作为妥协。在分析财政公开政策模糊性的时候，这两点同样有所体现。

根据Matland的理论，政策的模糊性可以分为两个维度，目标的模糊性和手段的模糊性。每个政策在目标与手段的模糊性上所表现的是不同的。

首先，对于目标的模糊性，具体体现在中国财政公开政策在语言表达上的模糊性。具体体现在：关于财政公开的文件，延续了中国多数政策文件的表达风格，以发展方向和目标为主要内容，缺乏具体的实施路径和方法。虽然从2006年开始出台了一系列的政策，但是，每一个新出台的政策，只是在前一政策上前进了一小步，至今还尚留有许多模糊的空间。

以2015年省级公共预算表的公开情况为例。2015年1月实施的新《预算法》为例，第二十七条规定“一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。”虽然比起之前的政策，有所进步，但是对于预算信息的具体性并未做详细规定。2015年4月《国务院办公厅关于印发2015年政府信息公开工作要点的通知》规定“细化预决算公开内容，各级政府及部门预决算在公开到支出功能分类项级科目的基础上，一般公共预算基本支出逐步公开到经济分类款级科目，对下专项转移支付预决算公开到具体项目，并公开分地区的税收返还、一般性转移支付和专项转移支付情况。”并指定财政部牵头负责。这一《通知》进一步规定了公开的程度到“项级”和“款级”，但也仅针对一般公共预算基本支出、转向转移支付预决算两类。

其次，对于手段的模糊具体体现在公开方式上的模糊。直至2016年10月《地方预决算公开操作规程》中附上了excel表格，作为财政公开的标准格式，之前都没有相关的格式要求，各地都按照自己的标准进行公开。有省份公开excel数据，这为研究和对比数据的采集和再加工提供了很大的方便，也有省份公开的是PDF、JPG等不可修改的格式。作为2015年的新规，部分省份披露了2015、2014两年的报告，部分省份只披露了2015年一年的报告，无法进行趋势对比。

综合以上两点可以看出，由于财政公开的特殊性，公开过程总涉及非常多的细节，每一个细节都会影响到财政透明度的最终体现。而政策语言表达上的模糊会让政策执行的结果差异巨大。

（二）财政公开政策的低冲突性

Matland在其论述“模糊冲突”模型的论文中是这样讨论政策的冲突性的，他将政策的制定分为两种模式。在理性决策模型中，各方都符合理性人假设，各方都想要获得个体利益的最大化，经过妥协达到社会整体福利的最优解。而在官僚政治模型中，政策的制定不是各方妥协的产物，而是自上而下的命令。Matland认为，在理性决策模型中由于各方最终达成了妥协，冲突是不存在的，而在官僚政治模型中，冲突是一种基本的常态。

政策模糊性的判断是一个相对的概念，在判断政策的模糊性的时候，应当看各方对政策制定议程的参与程度、意见表达的多少和互相妥协的结果的多少，以此来判断政策的冲突性。就像一个数轴，一端为高冲突（官僚政治模型），一端为低冲突（理性决策模型），政策的冲突性就是在数轴上的取值，政策出台的模式偏向哪一个类型，政策的冲突性就偏向哪一方（如图1所示）。

本文认为，我国的财政公开政策，属于低冲突政策。财政公开政策经过政府权力、公民知情权、国有企业利益、政府各项基金利益等各方博弈而最终达到妥协，参与政策的各方都能够从政策中或多或少得到收益，因此是低冲突的政策。

四、 试验性政策执行特点与偏差矫正

根据“模糊冲突”理论，当一项政策兼具模糊性与冲突性的特征，其执行模式为“试验性执行”，其支配性要素是“情境”。Matland并未给出一个对于“情境”的具体解释，只是零星地给出了一些影响执行可能存在的因素而已。根据Matland的论述，“情境”这一要素是执行者、政策问题、解决方法、选择机会等多“源流”的混合，这里“源流”受诸多因素的影响且无法穷尽，对于“情境”的解释困难其实也意味着在实际执行过程中，对于执行结果的难以估计，这样的执行往往会造成执行偏差。

（一）财政公开政策试验性执行的特点

1. 在具体执行过程中，为了降低整体模糊性而订立的细则可能会造成部分省份政策执行的倒退。典型的当属财政部于 2010年3月1日颁布的财预[2010]31号《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》的第二条（一）款规定“各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开。”财政部的这一规定的初衷是为了明确公开主体，降低由于公开责任人不明而造成的不作为。但是，对于部分公开程度已经较高，公开行为较为集中的省份而言，这一规定成为倒退执行的接口。在《指导意见》发布之前，曾有政府集中公开本级政府所有部门预算（如2009年广州市财政局在其网站上一次性全部公开了本市114个本级部门的预算）。但《指导意见》发布之后，全国几乎所有政府都按照“谁制作、谁公开”的原则执行，部门预算分散公开，获得一级政府所有部门预算信息的成本大大增加。

高模糊政策通过制定细则降低模糊性是一个必然选择，下文中也可以看到，降低模糊性从整体上能够提升执行的结果，这从财政透明度报告上能够看出，但是，不可忽略的是具体到某一省份而言，可能会出现执行的倒退。

2. 地方政府在具体执行时，对于政策的解读流于形式，不会从政策的根本目的出发进行执行。很多省份紧贴政策字眼，并不考虑公开的内容是否能够被公众看懂，也并不展现预算的细则，还会出现大额的无法解释的金额。例如财政部在2013年出台《关于推进省以下预决算公开工作的通知》中有一个excel附件，规定了公共预决算、基金预决算、三公经费预决算的公开表格的格式。该excel中全部只有收入、支出两项数据，既没有详细标明具体费用的款项目，也没有和2011年做比较说明增减的原因，只有一个数据，资金具體的使用情况不明，公众还是无法起到监督作用。又如，以2015年省级一般公共预算支出中的“节能环保”为例，山东省“其节能环保支出”类中“污染防治”款下共有四项，分别是固体废弃物与化学品、放射源和放射性废物监管、辐射、其他污染防治支出。污染防治款预计支出5978万元，仅其他污染防治支出一项就达到5000万元，如此模糊而笼统的支出所占比例高达83.6%，没有任何其他说明的情况下，公众无法了解资金的具体用途，就给政府在执行中“挪用”资金提供了便利。

财政信息公开不仅是预算收支信息的简单公开，还应包括财政收支运行过程的公开和财政运行结果（或财政绩效）的公开，这样才能让预算公开在形式和实质上得到统一。

根据2016年财政部下发的《地方预决算公开操作规程》“政府预决算应当在本级人民代表大会或其常务委员会批准后20日内向社会公开。”本文建议，可以将“上年预算执行情况和当年预算（草案）报告”“人大对上年预算执行情况和当年预算草案的审查结果报告”“上年决算（草案）报告”“ 人大对上年决算审查结果的报告”“年度预算调整方案报告”“人大对年度预算调整方案的审查报告”和“预算执行审计报告和其他财政收支的审计工作报告”共同作为财政信息的必要组成部分向社会公开。目前我国政府预算普遍存在“外行看不懂、内行看不清”的问题，将人大审查报告和财政审计报告向社会公布有助于社会公众更好地了解地方财政资金的使用情况。

3. 由于政策的模糊性很高导致省际差异非常大，主要表现为高分和低分之间的差异巨大以及高分省份的变化差异巨大。从2010—2015年省级财政透明度打分结果上看，省际差异非常大，最高分和最低分之间的分差明显（如表2所示）。

从图2可以看出，2013年后前五名的平均分有显著下降，这表明一些财政信息公开情况较好的省份缺乏进一步提高财政透明度的积极性，产生了“恐高症”。图3选取了2010年排名前5名的省份，观察其后5年的排名趋势，从中不难看出，部分省份政府偶有超出政策本身要求的执行，但是并不会保持，政策公开程度高的省份不稳定，每年的差异较大。

综合以上几点，对于政策公开的执行，总体而言政府的执行状况不理想。对于试验性执行的政策的冲突性低，这个政策不仅代表政府的权益，而是由各方力量参与讨论进行的结果，而由于财政公开政策的特殊性，这个政策执行的主体只可能是政府，因此政府面对一个对自身益处有限的政策，执行的积极性不会很强是可以遇见的。但我们从数据中也不难看出，中央政府不断降低了政策的模糊性对财政透明度的提高是产生了正向影响。

（二）试验性执行偏差的修正模式

我国的财政公开政策属于试验性执行，根据上文的论述，本文总结了试验性执行的一些特点，由于试验性执行能够让执行者根据自身情况对政策进行解读并执行，这一过程为政策的制定者提供了从政策执行层面降低模糊性的材料。因此，在试验性执行，在这个过程中，政策的模糊性是不断被修正的，在微观层面上被具体执行者修正，微观层面上的信息在宏观层面上被政策制定者采纳通过推行新政策或通过新立法修正。本文认为，试验性执行在修正执行偏差的时候呈现如下表3特点：

1. 政策的执行者在面对一个模糊的政策时，会依据上级部门的规定做最有利于自身的解读。正如上文所述，省级政府在执行过程中有“压线执行”“恐高症”等情况。政策的模糊性成为省级政府逃避执行的借口。

2. 试验性执行过程中，由于政策的模糊性造成政策执行的偏差，因此政策的制定者会降低政策的模糊性，让执行结果更理想。但上文也提到了，政府降低模糊性的规定会呈现整体进步、局部倒退的现象。

综合以上兩点，无论是具体执行者还是政策制定者，在试验性执行过程中，会尽可能地降低模糊性，从而力争将试验性执行转化为行政性执行。

3. 试验性执行过程中，谨慎制定的降低模糊性的政策是立法者进行的自然实验，根据这些实验的结果进行新一轮的立法。我国从2000年以后，陆续关注政府财政公开，财政部、国务院先后出台了政策，新一轮的立法在2014年底完成《预算法》的修订，于2015年初正式实施。新《预算法》出台以后，2016年财政部又开始新一轮的政策细化，出台了《地方预决算公开操作规程》作为史上最详细规定，与此同时，学界关于出台新《预算法》实施细则的讨论也非常热烈，对于国务院出台政策规章的呼声日益高涨。可以预见，我国的财政公开政策未来一定会进一步走向规范化、法制化。

参考文献：

[1]Matland， Richard E. Synthesizing the implementation literature： The ambiguity-conflict model of policy implementation[J]. Journal of public administration research and theory，1995（5）.

[2]冉冉.中国环境政治中的政策框架特征与执行偏差[J].教学与研究，2014，5.

[3]杨丹芳，吕凯波，曾军平.中国财政透明度评估[J].上海财经大学学报（哲学社会科学版），2015.