环境保护税法制度功能探究

张运红

摘 要：2018年，我国《环境保护税法》正式实施，环境保护税务体制对节约资源，提高资源利用率，减少污染的制度价值引发社会关注，对如何更好的利用该制度规范成为学界广泛探讨的问题。本文分析了我国现有的环境保护税性质的税种和排污费制度的现状极其不足，指出我国建立环境保护税必须关注的三大制度功能：第一，环境保护税的经济调控功能;第二，环境保护税的资源定价功能;第三，环境保护税的财政收入功能，提出完善环境保护税法的三条建议：一是环境保护税的应税条目应细化与扩展，二是环境保护税的执行权责应规范化，三是应完善环境保护税的配套税收优惠措施。

关键词：环境保护税;制度功能;优化建议

一、环境保护税的定位

根据环境保护税可分为两类，第一种是散见于各类税种之中，具有环境保护税性质的税收条目，第二种是专门应用于各类环境污染物的应税项目。从本质上来说，环境保护税制度是通过确立保护环境资源和生态资源的税基，体现公平的环境保护税税率，合格的纳税义务人与征管主体，最终转化为在市场经济中引入合适的税务负担形成价格信号，发挥期改变与环境有关的产品合技术，对社会经济体给予正向或者负向的激励，调节各个利益主体关系的一种间接税，鼓励有利于环境友好的行为。2015年出台的《环境保护税法（草案）》将环境税务体制相关问题探讨大范围纳入公众关注视野。

二、我国现行环境税费保护机制的不足

现有税种不足主要体现在我国目前主要是通过有限的几个税种，对有利于环境保护的行为实行引导，对不利于环境保护的行为予以限制，仅靠这几个税种显然无法对我国社会生活和社会生产的各个环节进行方方面面的调节。

（1）现有环境保护税种税收范围覆盖较低，主要体现在我国现有的经济结构运行情况下的乏力缺乏强大的税收覆盖范围刺激引导上。从外部经济刺激来看，自从2008年美国次贷危机之后，世界经济的整体收缩，世界贸易大面积的下滑，直接影响了我国的经济状况，与之相应的是我国的经济发展减速。从我内部经济发展来说，我国的经济结构正处在转型现在也是相关税务体制覆盖无法方方面面适应的重要原因之一。在我国改革开放30年，对环境资源利用已经达到顶峰，通过扩大税务体制覆盖范围引导环境资源利用结构也成为我国建立完善环境税务体系要考虑的重要因素之一，目前我国的现行税种覆盖范围显然无法达到我国环境保护税原有的带动经济发展目标的实现。

（2）在税收引导手段上，我国现行税制的保护租用仅仅体现在对有利于保护环境的税收手段进行税收留成、税收优惠、税收补贴上，且补偿手续繁琐，减免税和税收优惠的强度不够大，制度功能上对刺激各个经济主体与个人合理开发、利用环境资源，积极治理与减少环境污染的作用减弱。

（3）环境资源的合理利用一方面需要市场机制的自发调节，但由于信息的不对称性存在，马克思认为市场机制存在其固有的缺陷市场的目的仅在于鼓励“取得劳动的最近的、最直接的有益效果。那些只是在以后才显现出来的，由于逐渐的重复和积累才发生作用的进一步的结果，是完全被忽视的”。我国税收所暴露的三大问题核心根源是我国并未形成一个以环境保护为核心，各税种，税制各个相关要素之间联系，配合，制约的相对独立的环境保护税体系。我们亟待建立一个符合我经济发展结构，立足我国国情需要的税收体制。

三、基于公平视角建立环境保护税体系

由于我国现有税收体系分散税种不能协调我们利用自然资源的方式，协调社会经营主体和自然人利用环境资源作为生产和生活的场所，获取生产产品所需的各种原材料、燃料、动力以及各种生活资料的手段，引起环境资源资源的破坏性损害。排污费不能处理环境资源作为排污场所，导致环境资源的污染性损害。我们迫切需要建立一个对一切开发、利用环境资源的经营主体和个人按对环境资源的破坏性损害征收环境资源税;对环境资源的污染性损害征收环境污染税的综合环境税务体系。

2018年实施的《环境保护税法》对环境保护税的设置结合现有的资源税和排污费为制度主体，在税种的设置上，拓宽现有的资源税征税范围，调整资源税的税负水平，在税种的征收使用管理上，结合现有的排污费征收使用管理制度的累积经验，完善计征办法而逐步形成此草案。向社会公开推行实施。

四、完善我国环境税法的建议——以社会可接受性为视角

（一）环境保护税的执行权责应规范化

环境保护税的执行权责规范化体现在中央与地方之间的权名责对等，地方各个部门职权清晰，分工合作，最大限度的提高环境保护税的征收效率。在中央地方的权责划分上，主要体现在税收的归属权问题上，直接影响了环境保护税的税收执行归属于国税还是地方税务予以执行，按照政策的延续性，在排污费中中央占10%，地方占90%的税收费用划分我国环境保护税的税收仍然需延续税费共享模式。

我国在地方政府部门职权问题上，我国现行的环境保护税法中承担环境保护税税收职责的主要机关为税务机关，环保机关承担辅助作用，两机关之间通过建立信息共享平台完成合作协调沟通工作，形成两机关共同努力下“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的环境保护税征收权责结构模式。由于环境保护税征收工作的专业性与复杂性，税务机关较难独立完成，如果不理清地方各环保部门与税务部门的权责划分，建立二机关协调制约机制，明确双方的责权利，通过一定的激励约束机制给予环保部门新的动力，将大大影响环境保护税的征收效率，现行草案过于粗糙，后续的补充规定仍需在摸索中完善。

（二）完善环境保护税的配套税收优惠措施

税法的社会可接受性，是指社会公众对国家的税法制度所规定的征税理由、征收范围等内容，基于认可和认同而形成的主观评价，体现的是税法价值、执行方式和大众认识、情理预设的相容程度。环境保护税的配套优惠措施所体现的正是社会可接受性，传递了民众对环境保护税的保护环境、提高资源利用率功能预设的认可程度，它关乎环境保护税所设立的公平价值，更关乎环境保护税制度的推行与制度功能效率。以水污染为例，省、自治区、直辖市人民政府有权根据本地区污染物减排的特殊需要，可以增加同一排放口征收环境保护税的应税污染物种类数，上游政府可通过增加应税污染物种类数判定水污染排放量不超过制定标准的50%减半征收时，对其给予税收优惠，结合企业生产和地方经济发展状况，合理规划，出台相关税收优惠措施。

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