积极探索耕地占补平衡方式多元化

秦勇

摘 要：本文探讨分析了耕地占补平衡的多种方式，为建设单位和地方政府在耕地占补平衡问题上增加经济效益和社会效益提供了多种思路。

关键词：耕地占补平衡;多元化;扣减指标;以质抵量

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2019）06-0218-02

现行《土地管理法》第31条规定，国家对占用耕地实行补偿制度。如果批准非农业建设占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。建设项目单位征占用耕地就必须严格执行“以补定占、先补后占”的规定，目前，由于全国各地耕地后备资源不足，各地补充土地的可能性也越来越小，这将成为当地经济发展的巨大瓶颈。

目前建设单位耕地占补平衡方式大多采用的是依据移民规划设计报告和国家相关法规要求，直接交纳耕地开垦费。这种方式虽然简单方便，但是太单一，就有可能造成企业的经济效益和社会效益的下降。为此，笔者认真研究了国家关于耕地占补平衡的相关规定，并积极探索了耕地占补平衡的多种方式，为企业取得更大的经济效益和社会效益提供一定的思路。

1 把移民安置造地纳入耕地占补平衡指标

目前众多的企业，在移民安置上由于有土安置难度大，大都采取了造地来安置部份移民，同时也缓解土地供需矛盾，采取筑堤回填、修筑堡坎坡改梯地等多项举措，实施造地工程，做到土地整理与工程建设、移民搬迁、地灾防治等方面相结合，采取项目业主负责和政府监管等有效举措，让部份移民搬迁安置任务在造地中逐步完成，也节约大量移民安置和库岸整治及地灾防治资金，实现了经济效益最大化[1]。

而移民规划设计报告基本上是把造地工程和耕地占补平衡分开计算投资，如果我们与当地国土部门合作，由国土部门将造地工程立项、报批、纳入新增耕地指标，就可扣减耕地占补平衡指标，从而减少耕地开垦费的交纳。这种方式已在龙头石水电站征地移民过程中实践过，并取得了良好的经济效益。

2 积极帮助当地政府开展土地整理工作

土地整理是补充耕地的主渠道，也是补充耕地的主要途径。主要原因：（1）土地整理可以增加有效耕地面积，满足各种经济建设征地、生态建设等对耕地的需求。（2）通过规划土地整理，提高土地集中利用水平，促进地方经济发展。（3）合理、科学的土地整理，既能保护和改善生态环境，又能实现经济效益、社会效益和生态效益的和谐统一。（4）加大土地整治力度，推动土地资源持续利用实现连续利用。

实施耕地占补平衡制度的主要途径是通过土地整治项目来实施。要因地制宜，采取剥离、土调相结合的方式，培育肥料，对土地、水、道路、森林、村庄等进行一定的综合治理，并与占用耕地的数量和质量相匹配。许多地方政府都有土地整治项目，开展起来难度较大，多数土地整治项目梳理出来的新增土地指标投入明显低于耕地开工费。为了提高我们的经济效益，給当地人民带来实实在在的利益，更好地改善企业与土地的关系，要不怕麻烦，与当地国土部门沟通，积极投入到当地的土地整理工作中去，并利用新增的土地指标进行土地整理，扣除耕地指标，同时也减少了耕地开垦费的缴纳。这种方法在龙头石水电站征地移民过程中也得到了实践，不仅取得了一定的经济效益，也得到了当地政府的充分肯定和赞赏[2]。

3 市场化交易耕地占补平衡指标

耕地平衡指标市场化交易是耕地平衡制度创新和实施的一种方式。随着社会经济的快速发展，对项目建设用地的需求越来越大，占用耕地成为必然。可供开发的耕地后备资源也在减少，更多的地方难以在当地实现耕地平衡。同时，在耕地后备资源丰富的地区，考虑到耕地复垦成本较大，容易调整的低价和自身经济发展指标的需求压力越来越大，耕地平衡指标向外调整的积极性逐渐下降，从而加重了该地域耕地后备资本缺乏完成均衡义务的难度。为有效落实耕地平衡指标调整难的问题，需要加大耕地平衡市场化交易指标的力度。

陕西省在这方面的实践和经验是值得学习的。他们平衡耕地的主要方式是“政策导向、省市级督查、市县为主、自我平衡”，建设耕地县（区）应首先尽可能落实区域内的耕地平衡。如果补充耕地资源不足，很难在当地实现平衡，可以实施跨区域合作的平衡（即：新增耕地指标有偿出让），新增耕地指标出让价格：县内10000元/亩，县外20000元/亩。为促进县域经济均衡发展、协调发展、可持续发展，宝鸡市采取了县（区）实施“一帮一”活动，以确保全市耕地的平衡，相互配合，即：没有指标的县（区）与指标丰富、耕地后备资源充足的县（区）配对，一方支付耕地开垦费，另一方负责实施土地开发整理项目，新增耕地，相互帮助，各取所需。

对我们企业来说，要积极走向市场，获取更大的效益，大胆购买低于耕地开垦费的指标，抵消征占用耕地指标，让我们参与到土地整理项目中来，获得更多新的土地指标，在市场上获得更多的收益。

4 积极探索和实践“以质抵量”的耕地占补平衡

（1）对不能实现征地质量的，可以采取“提质补改”的模式。提质是针对现有的低质量、低品位耕地，通过灌排改造、土壤转化、田土坎改造等措施，提高耕地质量和农业生产条件，或者通过农田水利等设施的改造，将低产地改为高产田。补改是在培育新的耕地和落实耕地补充数量的基础上，所补充耕地和水田的质量还没有达到标准要求，通过提高现有耕地质量的方式，增加一块和转化一块相结合，实现耕地的总体平衡[3]。

（2）对于不能新增耕地的，可采取提高耕地生产能力的方法，实现占补平衡。据国土资源部于2016年12月28日在B103会议室召开全国耕地后备资源调查结果新闻发布会内容，全国耕地后备资源总面积8029.15万亩。其中，可开垦用地7742.63万亩，占比96.4%，可复垦用地286.52万亩，占比3.6%。全国耕地后备资源可用于开垦荒草地5161.62万亩、可用于开垦盐碱地976.49万亩、可用于开垦内陆滩涂701.31万亩和可用于开垦裸地641.60万亩，占整个耕地后备资源总数的93.2%。其中大部分集中在新疆、内蒙古、宁夏等干旱缺水地区，以及三江平原、松嫩平原等低洼地区，还有沿海海滩。由于国家储备土地资源非常不足，仅靠开发储备土地资源很难平衡耕地数量。耕地的数量和质量很难平衡，因此，为了实现行政区域内耕地的平衡，大多数地方采取了“上山，下沟，下海”的方法，在一些地方，甚至出现了乱砍滥伐、造地、生态竞争的现象，与生态文明建设的理念背道而驰。鉴于上述客观原因，有必要拓宽耕地占用与补偿的平衡思路。耕地占用平衡的确定，不仅仅是数量上的平衡，同时更重要的是要注意质量上的平衡。耕地是质量和数量的统一。明确耕地占补平衡是耕地生产能力的平衡。在确定这一根本目的的基础上，有可能通过“质与量”的方式实现耕地平衡的根本目标。当然，要真正实现“以质抵量”的耕地占补平衡方式，还需国家政策层面的研究和肯定。

参考文献

[1] 王健，贾文涛，陈正，张秋惠.耕地占补平衡国家统筹资源补偿机制探讨[J].中国发展，2017（3）：29-35.

[2] 朱隽.耕地占补平衡要不降质不减量[J].青海国土经略，2016（4）：26.

[3] 孙计川.耕地占补平衡政策要点与地方实践探索[J].中国房地产，2016（10）：69-77.