区人大常委会主任会议的地位与作用研究

人民代表大会、人大常委会会议、主任会议（俗称“三会”）是地方人大及其常委会集体行使职权最重要的形式。课题组试图通过调研本市区人大常委会主任会议的履职情况，寻找存在的不足和问题，为改进和提升区主任会议履职平台作用提出合理化建议。

一、主任会议形成的法律依据

人大常委会主任会议的法律依据，主要是通过《中华人民共和国地方组织法》中第四十一条、第四十八条所述内容加以体现。作为人大常委会的一个法定机构，主任会议是处理人大常委会重要日常工作的决策机构，服务服从于人大常委会。

由于主任会议范围小、层级高，贯彻党组意图直接、坚决，同时实行集体领导，其所作的决定、决议、建议能保障常委会权力的有效行使。虽然主任会议不行使法定职权，但常委会审议通过的有关事项，主任会议成员都会带头执行;常委会授权或委托主任会议处理的事项，主任会议都会及时办理，并将办理情况在常委会会议上进行报告或说明;人大及其常委会审议通过的有关事项，有关专委会或常委会工作机构都会认真督办落实，并将有关情况及时向主任会议报告或说明。

二、主任会议的实践成果与作用发挥

主任会议在人大常委会履职过程中主要发挥了四个方面的作用：

（一）主导作用。从主任会议的组成人员来看，他们大都是从党委、政府领导岗位转岗到人大常委会的，具有较高的政治素质、领导水平和较丰富的工作经验，在常委会组成人员中起着主导引领作用。从地方组织法赋予主任会议的职责来看，主任会议负责处理常委会的重要日常工作，在人大常委会整体工作中发挥着主导作用。

（二）补充作用。常委会会议一般每两个月举行一次，会期较短，议题安排相对较紧，所以不少议题难以提请常委会会议及时审议。而主任会议由于组成人员少，举行会议比较便捷，可以根据实际需要，及时召开主任会议讨论、研究、决定，提出處理意见。由于常委会所通过的决议、决定、审议意见和地方性法规等，会后都需要作进一步加工才能定稿，这就需要常委会授权主任会议落实完成。

（三）把关作用。常委会会议议题都必须经过主任会议决定才能上会，主任会议承担了把关职能。同时，各专委会、工作机构以及常委会机关各部门，都需要在主任会议的统一组织协调下，有序地开展工作。另外，主任会议对本机关与上下级机关之间、与同级党委、“一府一委两院”之间的关系和工作也需要进行把关和组织协调。

（四）间接监督作用。主要体现在三个方面：其一，主任会议对没有列入常委会议程或者不便于及时提请常委会审议的议题，可以适时组织审议;其二，主任会议组织有关专委会或工作机构对常委会审议意见、决议等进行跟踪检查;其三，主任会议对“一府一委两院”工作中的重大问题、与法律法规和人大及其常委会决议决定相悖的行政措施、具有法律效力的规范性文件，讨论决定提请常委会及时依法进行审议或撤销，从而增强常委会法律监督和工作监督的实效。

三、存在问题及原因分析

（一）职责不够明确

现行地方组织法第四十八条虽然规定了主任会议的组成和职责，但哪些属于“常务委员会的重要日常工作”，法律没有明确界定，实践中存在不确定性，以致各区在实际操作时弹性较大。

（二）工作不够规范

主要表现在三个方面：一是议事规则不规范。从调研情况看，各区基本都制定了主任会议议事规划，但各区的有关制度有详有略，不尽一致。二是议题计划性不强。一般都是将常委会会议研究通过并报党委批转的人大年度工作要点代替主任会议计划，没有单独的主任会议议题计划安排。三是会议程序不规范。

（三）质效不够明显

有的区主任会议的准备工作不够充分。一是由于议题的不确定性和会议召集的临时性，导致主任会议时常准备不足。二是由于常委会的工作机构和办事机构服务不到位，对于议题的基础性工作做得不够严谨，或是相关材料等送达不及时，影响了主任会议成员对议题的了解。三是主任会议讨论有时不够充分，会议主持者没有充分征求会议成员意见，或对有的成员陈述的不同意见讨论不够，未能达成共识。四是主任会议讨论决定的有关意见或工作方案，没有及时跟踪督办，落实不力。

四、完善提高的建议

（一）牢固树立人大工作的四个意识

做好新时代人大工作，必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，自觉把人大工作紧紧扣在贯彻落实党中央重大决策部署上来。主任会议作为常委会重要工作平台，必须与时俱进，强化其地位和作用，真正把主任会议作用发挥好。

（二）明确主任会议的行权原则

坚持党的领导原则。常委会党组在主任会议议事前，要主动将拟提交常委会审议决定的重大问题，向同级党委汇报、沟通、协调，并在主任会议议事的过程中，自觉地贯彻党的路线、方针、政策，自觉地维护同级党委的决策意图，使党的主张通过法定程序变为地方国家意志。

坚持依法办事原则。首先，主任会议必须采取会议的方式来讨论和决定问题，而不能采取文件会签、碰头会的形式。其次，主任会议决定的是人大常委会的“重要日常工作”，因而主任会议有条件的应该采用电子表决形式。

坚持民主议事原则。主任会议应在充分讨论的基础上，按照少数服从多数原则，议定有关重要工作。在召开主任会议时，须有2/3以上组成人员出席会议，以全体组成人员过半数视为通过。主任会议成员在讨论各项议题时，应当表明自己赞成、反对或弃权的态度，会议主持人有责任征询每位成员的意见。

（三）健全主任会议的议事规则

建立健全主任会议议事制度，完善主任会议程序，是实现主任会议制度化、规范化的重要前提。

关于主任会议的会期。应明确规定主任会议一般每月举行两次或者至少一次。

关于议题的提出。主任会议议题，由办公室主任征求常委会主任、副主任和人大专委会、常委会工作机构的意见后提出，报常委会主任或者受其委托的副主任确定。

关于列席人员。除特殊情况外，专委会、工作机构、街工委、代表工作室负责人均可列席主任会议，并赋予其一定的发言权。建议区人大常委会设立秘书长，作为人大常委会和主任会议的组成人员。

关于会议的准备。至少在主任会议举行两日前，常委会办公室应当将开会日期、会议议题和地点通知主任会议成员及其他有关机关和列席人员。因特殊情况需要临时召集的会议，可以临时通知。听取“一府一委两院”及有关部门的专题工作汇报时，由常委会办公室于开会前十日通知汇报单位。汇报单位应于会议召开前三日送交书面材料，并由主要负责人到会汇报。

关于会议结果的运用。主任会议讨论决定的事项需要行文时，视其内容由相关专门委员会或者常委会工作机构草拟，由常委会主任签发。主任会议研究决定的事项，由有关的专门委员会或者常委会工作机构办理。重要事项由分管的常委会副主任或办公室主任组织实施。重要事项组织实施的情况应当向主任会议汇报。常委会办公室负责主任会议的记录，编印会议纪要。会议纪要经办公室主任核稿、常委会主任签发后，根据工作需要印发主任会议组成人员。主任会议讨论的重要问题和决定的事项，需要向社会发布的，经分管的常委会副主任签发，由常委会办事机构通知新闻单位及时在新闻媒体上公布并作报道。

（四）界定常委会重要日常工作

在制度设计上，除法律明确规定，应由主任会议负责完成的工作外，还应进一步明确哪些属于常委会重要日常工作，以确保各机构在工作中不会形成冲突，达到“控而不死、放而不乱”的目的。因此，有必要出台一部关于主任会议的制度，对主任会议的职能进一步具体化。根据制度的规定和区人大常委会在实践中的做法，“重要日常工作”應包括法定性、实践性和探索性的权限。

（五）提高主任会议的议事质量

有关专委会或工作机构对主任会议讨论的议题，应事前组织视察、检查、调研，为主任会议研究处理问题提供可靠的决策依据;对主任会议听取的专题汇报、提请常委会审议的有关事项、提出的议案等，都要认真把关，形成较为规范的文件草案，在会前送主任会议成员。在会议中，要严格依法决策，充分发扬民主，广泛听取主任会议成员的意见建议，最终就研究的事项达成共识。根据会议内容需要，还可请“一府一委两院”等有关人员列席主任会议，听取意见。听取“一府一委两院”专题汇报应形成会议纪要，及时送交“一府一委两院”研究处理。主任会议结束后，办事机构应认真对会议记录进行整理，有关专委会、工作机构要认真落实主任会议决定的事项，并加强对“一府一委两院”落实情况的跟踪督查。