法律规约下的公共图书馆转型与服务——美国纳什维尔公共图书馆的启示

王丽华，刘圣婴

0 引言

随着《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)的颁布实施，我国图书馆事业迈入新时代。《公共图书馆法》凝聚了整个社会对公共图书馆的共同认知，它将公共图书馆定性为“保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明”的机构，指出“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”[1]。这宣示我国对公共图书馆共同理念和通用价值的认同[2]，也让我们能够与图书馆事业比较发达的国家在同一个坐标系上进行对标赶超。同时，这部法律在总结提炼我国公共图书馆事业现行政策和实践经验的基础上，构建符合当前社会发展阶段的公共图书馆管理、运行和服务的基本制度体系，为我国公共图书馆的宏观管理和个体发展提供了保障。

然而，很多长期以来一直困扰我国图书馆事业发展的难题并不会因为一部法律的出台而立马迎刃而解。《公共图书馆法》虽然就一些问题的提出了原则性意见，如落实总分馆制、建立法人治理结构、引入社会力量等，但并未具体规定如何解决这些问题，只提供了一个框架和契机，明确各类相关主体的责任。问题的最终解决还需要进行大量的调查研究和实践尝试，需要依靠学界、业界、政府及他利益相关者的共同努力。从研究的角度来看，发达国家图书馆事业的普及度和成熟度较高，学习和总结国外先进经验能为我国《公共图书馆法》的具体实践提供参考。美国纳什维尔公共图书馆就是一个典型案例，其因卓越的服务获得2017年美国戈尔/《图书馆杂志》年度图书馆大奖。通过这个案例的剖析，以期能为我国公共图书馆尽快实现转型升级、满足《公共图书馆法》的要求提供借鉴。

1 “服务无疆界”的纳什维尔公共图书馆

1.1 创新的服务体系设计

纳什维尔公共图书馆(Nashville Public Library，NPL)创建于1901年，位于美国田纳西州首府纳什维尔市，有1个总馆和20个分馆。纳什维尔是田纳西州第二大城市，面积近1400 平方公里。NPL 除为该市60 万人口服务外，也服务于纳什维尔市所在的戴维森郡(Davidson County)，共约68 万人口。

与我国按政府层级设立不同级别公共图书馆的做法不同，NPL 的服务模式与美国税收体制挂钩，即同一种公共服务在同一地区一般不可能重复设立，以利于统一协调和资源共享。NPL 拥有藏书255 万册，注册读者约38.6 万，占服务人口56.8%，每年图书流通近500 万册次；近年经费连续增长，即使金融危机时也没有停止，2015年比前一年增长13.56%，接近3000 万美元，其中一半多用于支付近400 名员工的薪酬，资源购置经费只占到10%(与全美公共图书馆资源购置经费比例基本持平)，当中电子资源占资源总经费的20%左右[3]。

NPL 以“激发阅读、促进学习和联系社区”为使命，以提供卓越的服务著称。除提供借阅、咨询、讲座展览等基本服务外，还面向幼儿、青少年、教育工作者、新移民与残障人士打造全系列的品牌服务。这些品牌服务常以项目形式进行管理，如针对幼儿的“故事时间(Story Time)”“乐读(Bringing Books to Life)”，针对青少年的“NPL 工作室(创客空间)”“无限图书馆(Limitless Libraries)”，针对成人的“信息素养教育”，针对教师的“课程包”，针对新移民的“工作实验室”，针对残障人士的“会说话的图书馆”，针对所有读者的“种子交换”“健康NPL”“纳什维尔援助”。所有这些服务细致入微、长期坚持，通过品牌化和规范化，克服人手和经费不足，不断进行微创新，取得非常好的效果。

NPL 在业界打造了杰出的口碑，早在2010年就获得美国政府颁发的图书馆行业最高殊荣“博物馆及图书馆服务国家奖章(National Medal for Museum and Library Service)”，2017年又获得美国图书馆协会会刊《图书馆杂志》与戈尔公司联合冠名的年度图书馆奖(2017 Gale/LJ Library of the Year)。在颁奖词中，NPL 被称为“多样性和包容性的典范，文化普及的斗士(NPL is a champion of diversity and inclusiveness and a literacy gladiator)”[4]。NPL 的特色并不体现在传统的借阅服务上，而是体现在“服务无疆界”的全面性方面，为数众多的品牌服务紧紧依靠社区、深入社区，且引入社会力量的支持，将每一项服务做到极致。

1.2 纳什维尔公共图书馆的服务特色

1.2.1 全面包容的服务对象

从人的生命周期来讲，纳什维尔公共图书馆的服务对象涵盖了一个人从幼儿到老年的全过程。21个总分馆定期举行“故事时间(Story Time)”，这是纳什维尔公共图书馆的一项品牌服务。比如，0-24个月幼儿的“宝贝和我的故事时间”和0-5 岁幼儿的“学龄前故事时间”，通过讲故事培养想象力、专注力，每项活动都有参加对象(孩子)的推荐年龄，但并不强行限制；再如“乐读(Bring Books to Life!)”是一项学前素质教育运动，旨在通过教育幼儿、家长及教师来提高学前儿童的阅读技巧；而“NPL工作室”“无限图书馆(Limitless Libraries)”面向青少年，由于他们已对世界有了初步认识，图书馆为这些用户提供的服务一方面有助于他们提高学习成绩，另一方面也有助于他们扩展课外知识。针对成人的文化素养教育，NPL 支持成人的各种学习需求，无论是为了提高阅读能力或是为增加职场竞争力而掌握电脑技术，还是想制定合理的理财计划，都有专门的课程或研讨班以提供帮助；针对老年人电脑初学者，图书馆的数字素养学习网站提供非常实用和基础的视频课程，内容涉及如何使用手机、鼠标和键盘，在网上如何获取可靠的健康信息等，从而提高了老年人的生活质量，使其不被数字时代抛弃。

从服务对象的身份来看，纳什维尔公共图书馆的服务针对教师、家长、新移民等多种用户服务，特别是教育工作者。纳什维尔公共图书馆许多面向幼儿和青少年的服务也有相应的教师服务，为其提供丰富的教育资源与教育空间，如可借用一百多个流行主题的“课程包”、预约图书馆的“民权屋”上民权教育课等。纳什维尔公共图书馆还为新移民提供多种服务，有助于他们快速融入美国社会。比如，“工作实验室”传授制作简历和面试的技巧、英语课堂协助他们练习口语会话，与移民局合作的“新移民之路”则帮助他们提升公民意识。

纳什维尔公共图书馆也照顾到残障人士，对听障、视障和行动不便者，都有相应的无障碍服务，使他们能方便地利用图书馆、获取所需信息。

1.2.2 无限延展的服务空间

纳什维尔公共图书馆提供的服务不局限于图书馆馆内，而是扩展到学校与社区。例如，“木偶卡车”是纳什维尔公共图书馆的一项特色服务，把木偶戏融入阅读推广，且将演出深入到幼儿园、日托中心与社区，为孩子们表演经典木偶戏与名人故事；而“无限图书馆”与中小学图书馆合作，使学生在学校中就可直接借阅几十万份书籍、电影及其他教育资源(iPad、3-Doodlers、3D 打印机和笔记本电脑等)，并帮助学校图书馆改建成为更具互动性的学习园地。除了馆内开设的6个“NPL 工作室”，该馆还有一个移动工作室，专为学校、社区中心和一些无法去到固定工作室的组织提供服务。纳什维尔公共图书馆还为全国数字学习教育平台搭建了个人定制版，借此成为美国图书馆协会的两个合作伙伴之一；而图书馆数字教育团队建立的移动电脑教室在戴维森郡内流动，主要为年老公民、危险社区的家庭以及16 至24 岁的年轻人服务。

1.2.3 跨域跨界的合作伙伴

纳什维尔公共图书馆与很多专业人士或机构合作，把服务延伸到社区的各个角落，以最大化利用资源。比如，邀请不同领域的人士参与图书馆服务，“NPL工作室”邀请当地工业、科技、工程、艺术等领域的专业人士担任导师，辅导中学生制作电影、创建播客等。这些不同专业的人士，为图书馆用户提供了最专业的服务。

纳什维尔公共图书馆与位于田纳西州的Ingram 内容提供商合作。Ingram 给相近的纳什维尔公共图书馆西南分馆5 万元美金赞助，支持该馆举办爱书周活动，鼓励员工到图书馆使用资源、参与活动。与纳什维尔市警察学校合作，在图书馆的民权屋中为市警校的学生和田纳西州调查局的军官开设民权讨论班，交流当代社会(如种族、阶级、性别等)问题，从而让他们更好地理解所服务的居民。

该馆还与社会机构合作，成立无家可归者咨询委员会，成员包括图书馆员以及市无家可归者委员会、警察局、社会福利部门、心理健康组织等的代表。无家可归者咨询委员会为贫困、无家可归、有心理健康需求的用户提供建议，并提供配备有空调和水的休息场地，用户能使用图书馆的电脑和资源。

纳什维尔是一座音乐之城，纳什维尔公共图书馆与当地的唱片商和音乐人合作共建了一个音乐图书馆——Boombox 扬声器图书馆。这个在线数字图书馆收藏各种流派的本地音乐；其线上平台由合作商Rabble 用开源代码搭建，音乐人可将具有纳什维尔当地特色的原创音乐上传至该平台。Boombox 邀请具有一定声望的专业人士担任客座选片人，根据一定的标准对上传的音乐进行选择与审核，通过审核的音乐人可获得不低于200 美元的报酬。Ben Swank、Ann Powers和Jeff Pettit 都曾与纳什维尔公共图书馆签约，成为BoomBox 扬声器图书馆的客座选片人；当前的客座选片人是纳什维尔华纳音乐唱片公司A & R 部主任 Rohan Kohli。

2 借鉴他山之石，落实《公共图书馆法》

1956年美国颁布第一部联邦图书馆法《图书馆服务法》，规定由联邦政府拨款支持农村地区公共图书馆服务。随着服务项目增加，图书馆需要更多空间，为此《图书馆服务与建筑法》在1964年生效，规定拨款除了用于服务，还可用于图书馆馆舍的修缮和新建。该法案多次修订，1996年克林顿总统签署了新法案《图书馆服务与技术法》并沿用至今。新法案继续支持图书馆的服务推广，并倡导新技术在图书馆的运用，但其内容主要涉及全国性项目或特定人群、主题服务的拨款法[5]，并不是常规性的、定义公共图书馆性质和活动的成文法。美国各州有各自的公共图书馆法，联邦图书馆法规定和指导州图书馆法，但不会对后者过多干涉；州图书馆法在联邦图书馆法的框架下制定，根据实际情况作出调整。实际上，州图书馆法的制定要早于联邦图书馆法，内容也较为详尽，基本上每两年会修订一次，有力地促进了地方图书馆事业的发展[6]。

纳什维尔公共图书馆遵循《田纳西公共图书馆法》[7]。该法案规定公共图书馆的设立与保障；税收支持；图书馆理事会的任命和任期、权利和义务；筹集资金建造馆舍及购买设备；用于建馆税收的出纳、支出与审计；向所辖居民免费开放，并延伸到为非居住居民；损害图书馆财产的处罚；娱乐设施；活动经营收入的处置权；财务报告的义务。

纳什维尔公共图书馆在联邦图书馆法及《田纳西公共图书馆法》的联合框架下开展服务，在公共图书馆的设立和保障、法人治理与社会力量参与、总分馆建设等方面有很好的经验，能为我国《公共图书馆法》的落实提供借鉴。

2.1 公共图书馆的设立和保障

纳什维尔公共图书馆的经费主要(85%以上)来自市政府税收，少部分来自州政府(10%以下)和联邦政府(通常在1%以下)[3][8-9]。美国公共图书馆法的立法主体主要在各州，然而资金保障却在地方政府。田纳西州的公共图书馆经费保障在美国属于中等水平，但纳什维尔市对公共图书馆的投入接近纽约地区，人均44 美元，即便是中国最发达的城市也难以望其项背，上海人均只有20 元人民币左右。纳什维尔公共图书馆的购书经费300 多万美元，人均近30 元人民币[10]，上海仅约7 元人民币[11]。馆舍面积方面，纳什维尔公共图书馆21个总分馆加起来共55 万平方英尺，相当于5 万多平方米，人均0.08 平方米，与上海相比是数量级差别[12]。总体来说，全美3.23亿人口，拥有近万家公共图书馆(加上分馆1.6 万余家)，近15 万专职人员(包括图书馆员和职员)，年度经费逾110 亿美元(其中人员经费近70%，资源经费10%)，不能不说是一个图书馆大国[13]。

我国《公共图书馆法》要求县级以上人民政府将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划(第四条)，在土地、馆舍和经费预算方面给予保障，并按人口分布和交通地理环境等进行布局(第十三条)，这是立法保障的基本内容。近年我国公共图书馆事业迅速发展，建造了很多标志性大馆，广州、上海等发达地区在个别指标上已经接近或达到纳什维尔图书馆的服务水平，但总体而言，我国公共图书馆基础设施和资源投入与美国相比差距仍很大，基层图书馆薄弱，地区不平衡的问题也十分突出，无法做到真正按服务人口和地理半径等布局服务体系；而按照行政层级和区划建设公共图书馆的做法也不利于资源共享。这些问题需要在贯彻落实《公共图书馆法》时予以解决。

2.2 法人治理和引入社会力量

在美国，不论是联邦图书馆法还是各州图书馆法都鼓励社会力量参与图书馆事业。美国公共图书馆的具体实践可分为以下几个方面。

其一，接受捐赠。这是一种最为直接的方式。虽然1848年波士顿公共图书馆开馆标志着美国公共图书馆建设的开始，但美国公共图书馆的规模建设则是在19世纪末20世纪初。当时钢铁大王卡内基等私人力量捐助3600 多所公共图书馆，促成了国家规模的图书馆体系化建设。当前美国政府是公共图书馆经费的主要保障，而来自企业、财团、各类社会机构和私人的资助也是一个重要来源。捐助以资金、提供设备设施或租用服务的形式来实现。纳什维尔公共图书馆年度经费中，10%左右来自捐赠，通常用于支持各类专项业务的开展[3]。

其二，机构参与。企业或机构参与图书馆服务是美国社会力量支持图书馆事业的一种模式。比如，“许愿椅木偶剧团(Wishing ChairProductions)”为纳什维尔图书馆的小读者们提供独具特色的“木偶大师”服务，每周在总馆的儿童艺术中心演出[14]，讲述富有创造性的故事。此外，一个有着专业木偶师的“流动木偶图书馆”也在各分馆、学校、社区内按计划演出，为当地读者带去很多耳熟能详的木偶剧。纳什维尔交响乐团和纳什维尔爵士乐工作室等文化机构与图书馆开展经常性合作，将精彩的音乐融入图书馆的讲故事活动中，从小培养孩子们的音乐素养。

其三，志愿者服务。HON(Hands On Nashville)是纳什维尔的一个志愿者组织，每月将成千上万各年龄段的志愿者输送到300 多个服务项目中[15]，其中有很多是纳什维尔图书馆的项目。这些项目包括为听力障碍者做视频字幕；担任图书馆员助理，负责排架、为顾客取书；在图书馆计算机教室教授电脑和网络的使用；在工作实验室开设简历、求职信撰写课程，传授面试技巧；协助英语非母语的人们练习英语口语等。

在美国社会力量参与图书馆建设过程中，图书馆理事会起着重要的作用，是图书馆争取社会力量参与的主要力量和中介。理事会必须依法建立[16]，这样理事会的法人治理才能得到法律保障，否则难以改变缺乏标准甚至朝令夕改的行政管理模式。许多公共图书馆的基金会附设于理事会之下，有些则是理事会的信托基金。基金会受命于理事会，主要任务是筹措和运作经费，捐赠款项或设备设施的管理通常也由基金会负责[17]。纳什维尔公共图书馆的基金会(NPLF)除了管理捐赠款项和设备设施外，也广泛参与图书馆的对外宣传推广活动，起到联络图书馆与社区的作用。

我国《公共图书馆法》鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆，鼓励调动社会力量参与公共图书馆建设，鼓励国内外各类组织和个人向公共图书馆捐赠(第六条)；公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与(第十三条)；国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理(第二十三条)。然而，该法案对法人治理要求的规定不具体，只笼统提及建立健全法人治理结构，缺乏图书馆社会化发展和社会力量支持图书馆事业的政策扶持、税收优惠等规定，以至于近年来涌现的图书馆与社区(或机构)共建特色阅读空间、吸收民营图书馆加盟公共图书馆服务体系等都难以有章可循，甚至将一些不属于社会力量参与的项目(如家庭图书馆、彩云服务)都纳入进来。这一方面还有待进一步实践和探索。

2.3 总分馆建设

美国的总分馆建设始于1870年波士顿公共图书馆成立的东波士顿分馆。其总分馆制的模式主要有三种：完全拥有型、契约型和复合型[18]。美国大多数总分馆采用完全拥有模式，该模式的主要特点是分馆完全从属于总馆；分馆根据服务人口的行政税收区划而设立，依法根据需要按照程序进行延伸。纳什维尔公共图书馆是这种模式的典型代表，有1个总馆，20个分馆；总馆负责行政、人事、资源建设、技术服务等业务管理，分馆(一些拥有特别馆藏或特定服务对象的除外)一般只负责具体的馆藏服务，主要起到流通图书馆的作用，近年也开始开展以阅读推广和社区活动为主的项目服务。图1是纳什维尔公共图书馆的部门设置，可以看到“分馆服务”只是其中的一个部门，负责所有分馆的业务管理。

图1 纳什维尔公共图书馆的组织结构[10]

我国《公共图书馆法》规定，国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络(第十三条)，明确规定“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇(街道)综合文化站、村(社区)图书室等为分馆或基层服务点的总分馆制，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导”(第三十一条)，并“根据其功能、馆藏规模、馆舍面积、服务范围及服务人口等因素配备相应的工作人员”(第十九条)。从而在法律中明确提出图书馆的总分馆制建设，是对我国近20年来公共图书馆改革创新实践成果的总结和肯定。然而迄今为止各地建立的总分馆模式，大都是以协调协作为基础的行业联盟(如上海市中心图书馆系统)，只有少数地区尝试用行政手段进行整合(如嘉兴模式)，也有个别地区以契约形式进行捆绑(如苏州模式)，还没出现真正意义上的完全拥有型总分馆。这样的总分馆制比较脆弱，缺乏长效机制，难以持续[19]。这也是为什么我国《公共图书馆法》规定在基层政府(县级以下)建立总分馆制的主因。我国公共图书馆服务体系基本形成，但基层图书馆是这一服务网络的薄弱环节。据国家统计局数据，截至2016年，我国公共图书馆总数为3153个，每万人拥有公共图书馆建筑面积103 平方米[20]。完善基层总分馆制将有助于改变我国44 万人拥有一座图书馆，人均仅有0.01 平方米公共图书馆建筑面积的现状。

2.4 服务体系建设

服务是图书馆的根本，我国《公共图书馆法》第四章对图书馆的各类服务作了全面而简明的规定，涉及基本的借阅流通和阅览服务、少儿及特殊人群服务、咨询服务、讲座展览、阅读推广、数字服务等，规定了现代图书馆所需提供的基本服务体系。然而，当前我国公共图书馆整体服务效益与美国还存在一定差距。例如，纳什维尔公共图书馆拥有馆藏255 万册，注册用户38.6万，年接待读者340 万人次，借阅图书500 万册次，相当于当地68 万(服务)人口每人每年进图书馆5 次，借阅7.4 本书，所有馆藏图书流通近2 次[3][21]。这些数据基本相当于美国公共图书馆的平均水平；当然它也同样受到全美图书馆流通率和到馆用户数下滑的困扰。纳什维尔公共图书馆的典范作用不仅于在传统服务，其深入社区的各种创新服务也延伸了公共图书馆服务体系。在保证图书馆基本服务的基础上，纳什维尔公共图书馆以项目制的形式推出很多品牌服务，这些服务由特定的项目经费支持，由专门的团队运营。通过将这些服务做到极致，纳什维尔公共图书馆非常鲜明地树立了自己在服务创新方面的榜样形象，正如该馆2015年年报所说，图书只是故事的一半(Books Are Only Half the Story)，更多的精彩在图书之外，即提供能满足居民教育、培训、就业、社交、娱乐等多样化需求的各类活动。图书流通数据虽然重要，但已不是评价纳什维尔公共图书馆的主要指标，其实这就是一种转型的体现。当前图书馆除了需要证明其存在的价值在于传播知识之外，还需要不断为其必须拥有的物理空间而争辩，证明那些基于空间的知识服务，如阅读推广、消除信息鸿沟、开设创客空间等的意义。这对图书馆的服务是至关重要的，一些学者将其总结为一种“新图书馆学转向”[22]。

3 结论与展望

2000年纳什维尔公共图书馆提出一句口号：一个拥有伟大图书馆的城市才是伟大的城市(A city with a great library is a great city)。这个口号至今已在该市深入人心。纳什维尔图书馆2015年年报的封面上印着这样的诗句[3]：

在图书馆——

一切的限制烟消云散，

一切的可能奔涌而来；

创新的想法层出不穷，

所有的梦想都被浇灌。

纳什维尔公共图书馆正是以“激发阅读、促进学习和联系社区”作为其使命，并通过卓越而精致的服务践行这个使命。

与发达国家相比，我国与图书馆相关的配套政策法规和制度建设还有很多不足，图书馆服务的种类、深度和绩效还存在明显的差距。相信《公共图书馆法》的颁布能够成为一个新的起点，它既是图书馆事业的整体规范，又代表了全社会对图书馆作用和功能的认可和期待。公共图书馆这种由政府主导，依靠税收支持，向所有人平等免费开放的人类理想制度，虽然由欧美国家最先定义，但也必将能走出一条中国道路[2]。