中国散煤治理的政策执行机制研究

石缎花，王 杰，李惠民，李文倩

(1.中国国际工程咨询有限公司 区域发展与规划业务部，北京 100048； 2.北京建筑大学 北京应对气候变化研究和人才培养基地，北京 100044 )

1 概 述

改革开放40年来，中国经济与社会发展发生了翻天覆地的变化。2017年与1978年相比，能源消费增长了6.9倍，成为世界第一大能源消费国；与此同时，GDP增长了33.5倍，跃居世界第二大经济体。40年中，中国以较低的能源消费增长率，支撑了一个巨大经济体的快速发展。受能源资源禀赋“多煤少油缺气”特点的影响，煤炭始终是中国的支柱能源，为经济持续快速发展提供了坚实有力的基础保障。40年来，煤炭占能源生产总量的比重始终保持第一，基本维持在70%～80%之间，2017年下降到69.6%；从消费来看，煤炭占能源消费总量比重也始终保持第一，但总体呈现下降趋势，由1978年的70.7%下降到2017年最低的60.4%[1]。

改革开放的40年，也是煤炭行业发展与转型的40年[2]。40年来，伴随着国家经济、社会、能源与环境的发展，煤炭发展的总体战略发生了深刻的变化。改革开放之初，针对工业发展过程中的能源短缺问题，国家提出了“煤炭翻一番保经济翻两番”的战略目标，煤炭发展政策由“不允许群众集资办矿和私人办矿”转变为“国家、集体、个人一起上，大中小煤矿一起搞”，极大地推动了煤炭生产和消费。1980—1992年，煤炭消费在能源消费中的比重由72.2%上升至75.7%，达到了历史最高位(图1)。1993年开始，国家开始取消对统配煤矿的补贴，放开煤炭价格，开启了煤炭市场化改革。与此同时，针对上一阶段小煤矿过度发展的问题，采取了关产压井等政策措施。小煤矿数量锐减，煤炭生产结构得到优化。1993—2001年，煤炭消费在能源消费中的比重由74.7%下降到68.0%。2001年12月，中国正式加入世界贸易组织(WTO)，对外开放加速，带来了中国出口导向型经济的飞速增长，也带来了“高能耗、高污染、资源型”工业的大发展。由于工业化、城镇化以及经济增长模式转向重工业和出口导向，这一时期能源出现了史无前例的增长。煤炭作为支撑经济社会发展的主要能源产品，也迎来了高速扩张的10 年。2002—2012年，煤炭消费量由15.4亿t上升至41.2亿t，增长了1.67倍，年均增长10.3%，超过了以往任何一个时期[3]。

图1 1980—2016年中国煤炭消费变化趋势

2013年以来，随着经济从高速增长到高质量发展的转变，以及大气污染防治政策的进一步加强，中国的煤炭治理体系发生了深刻变化。2013年，国家发布《大气污染防治行动计划》，明确提出，“到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长”。此后环保部发布的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》中，又对京津冀区域的煤炭减量化做出了明确规定，“到2017年底，北京市净削减原煤1300万t，天津市净削减1000万t，河北省净削减4000万t，山东省净削减2000万t”。在大气污染控制政策的直接推动下，煤炭发展正式进入到减量替代阶段。2013年至今，煤炭在能源消费中的比重持续下降，2017年达到60.4%；不仅如此，煤炭消费总量也在2013年达到了历史最高点42.4亿t，并开始缓慢下降。

在减少煤炭消费的战略框架下，散煤控制已成为中国能源环境政策的核心内容。2013年以来，中国的散煤治理取得了一系列重要成就。据统计，2017年，散煤消费实现减量6500万t，为国家的空气质量改善目标做出了重要贡献。相比2013年，2017年全国338个城市PM10浓度平均下降22.7%[5]，超额完成了《大气污染防治行动计划》中10%的基本目标。在实现既定目标的同时，中国的散煤治理也面临着严峻的挑战[6]。2017年以来，北方多个地区出现“气荒”，同时由于采暖成本提高，“煤改气”、“煤改电”等散煤治理工程出现反弹[7]。在以煤为主的能源禀赋条件下，散煤治理注定将是一项长期而又艰巨的任务。本文对中国近年来的散煤治理的政策执行机制进行了系统梳理，分析了散煤治理面临的挑战，提出了相应的解决对策，以期对正在实施的散煤治理工作提供参考。

2 散煤治理的政策执行机制

2.1 环保驱动，多部门协同

相比于其他能源，煤炭具有“高污染、高排放”的特点[8]。2012年煤炭直接燃烧带来的SO2、NOx和一次颗粒物排放量分别占大气污染物排放总量的79%、57%和31%[9]。根据清华大学的排放清单，2012年与煤炭使用过程相关的一次PM2.5排放量占中国人为排放源的63%[10]。从温室气体排放的角度，2012年煤炭相关的CO2排放占全国排放总量 83.9%[5]。从安全生产的角度，尽管百万t死亡率不断下降，由2000 年的4.189 人下降到2017 年的0.110人，煤炭依然是安全生产领域所关注的重点问题[11]。相比于集中使用，散煤消费所产生的环境问题更为严重[12]。据统计，使用散煤所产生的SO2排放系数为4kg/t煤，是电厂锅炉集中使用的5倍；产生的NOx排放系数为1.6kg/t煤，是电厂锅炉的2倍；产生的一次PM2.5的排放系数为11kg/t煤，是电厂锅炉的55倍[13]。由于煤炭的这些特点，减少煤炭消费，特别是散煤消费始终是能源、环境以及气候变化领域所关注的焦点[14]。

“控制能源消费总量、减少散煤消费”在国家的多个中长期规划中都有提及(表1)。2012年，党的十八大报告提出了“推动能源生产和消费革命，控制能源消耗总量”的战略部署。之后，《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》、《煤炭工业发展“十三五”规划》、《“十三五”控制温室气体排放工作方案》等都提出了明确的煤炭消费总量控制目标，即“到2020年，煤炭消费总量控制在42亿t以内”。尽管多个政策文件都把控制煤炭消费作为一个关键指标，但由于在消费领域缺乏有效的政策抓手，推动效果并不明显。

2013年9月，国务院颁布《大气污染防治行动计划》，拉开了最严格的大气污染防治行动的序幕，为散煤治理政策的实施创造了有效的推动力量。以大气环境质量改善为目标，国务院进一步明确了重点区域的目标分解与执行方案，建立了针对大气污染防治的目标责任制，实行严格责任追究，大气污染防治的“政治性”得以体现[15]。大气污染防治打破了常规行政体制所遇到的政策执行瓶颈，成为了减少煤炭消费与散煤治理政策的核心驱动力。

表1 与煤炭总量控制相关的中长期规划

2.2 目标管理，以地方为主体

目标管理是当前散煤治理体系的核心特征。在国家发布相关政策的指引下，全国各省级政府均制定了明确的煤炭减少目标(图2)。省级层面的减煤目标与国家类似，包括煤炭在能源消费中比重，以及煤炭消费总量两个指标。在煤炭占比方面，仅有10个省、市、自治区高于全国“58%”的目标，其余均低于国家目标。在煤炭消费总量方面，全国各省市自治区2020年的煤炭消费总量目标约为45.91亿t，高于全国目标3.91亿t。然而，考虑到国家与地方能源统计方面10%左右的差异，地方政府的煤炭总量目标实质上比国家目标更为严格。

在城市层面，减煤目标得到进一步细化。为完成《大气污染防治行动计划》，环保部进一步制定了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》。在这一方案的直接推动下，该范围内的“2+26”通道城市均制定了散煤减量化的具体目标(图3)。初步统计，2017年这些城市计划累计实施“气代煤”或“电代煤”用户405万户，改造或淘汰小窑炉、小锅炉5.64万t/h[16]。城市层面细化目标的提出，使散煤治理迈出了实质性的一步。

2.3 政策多元，行政手段占主导

在大气污染防治行动的强力推动下，散煤治理在多个地区均成为“一把手”工程，散煤治理目标被层层分解，明确了责任单位和责任人员，将目标完成情况作为官员考核的重要指标。以西安市为例，2017年，西安市成立了铁腕治霾工作领导小组，由市委书记和市长担任组长[17]。在铁腕治霾办下，又成立了“散煤治理专项督查组”，按照“包片、包村、包街、包户”的原则，建立了“市、区县、街道”三级网格化管理方案。铁腕治霾办对各区县、开发区和市级相关部门的散煤治理工作开展情况及网格长、网格员履职尽责情况进行重点督查，并将督查结果纳入铁腕治霾月度考核。原煤散烧清理取缔不彻底的，依照问责办法对责任人从严处理；对区级相关职能部门予以连带问责，问题严重的对市级相关职能部门连带问责。目标责任制的实施，使散煤治理工作具有了强烈的行政色彩。

数据来源：各省“十三五”能源发展规划及相关政策，不足部分数据通过国家《“十三五”能源规划》公布数据推算。西藏自治区暂无数据图2 2020年各省省控目标

图3 2017年“2+26”通道城市气代煤、电代煤政策目标及燃煤工业小锅炉、小窑炉治理目标

尽管以行政手段为主导，在散煤治理过程中，经济类政策也具有举足轻重的作用。针对“煤改气”、“煤改电”，各个城市均出台了相应的补贴政策。补贴政策通常以3年为期限，居民煤改气项目的补贴标准多数为1元/m3，煤改电项目一般为0.2～0.3元/(kW·h)，并根据区域经济情况设置每户600～2400元的补贴上限[18]。除了使用环节，多数城市在设备安装环节也有一定的补贴。如北京市对于煤改气设备购置给予90%，最高7200元补贴；管网建设给予每户9000元补贴；对于煤改电过程中安装空气源热泵、地源热泵等，给予100元/m2补贴等。其他一些城市的补贴标准普遍低于北京市，但普遍对设备安装予以补贴。补贴政策的实施，为散煤治理的有效开展提供了必要条件。

3 散煤治理面临的挑战

3.1 散煤治理的对象和范围有待进一步明确

尽管散煤治理已成为中国能源与环境政策的核心内容，但散煤依然是一个非常模糊的概念。部分政策文件强调煤炭质量，如2014年国家发改委、环保部等六部委制定的《商品煤质量管理暂行办法》提出“京津冀及周边地区、长三角、珠三角限制销售和使用灰分A≥16%、硫分S≥1%的散煤”。部分政策文件则强调煤炭的使用方式，如环保部2016年制定的《农村散煤燃烧污染综合治理技术指南(试行)》指出“散煤指未经成型加工的用于居民炊事、取暖等分散式使用的动力用煤”，国家标准《商品煤质量：民用散煤》(GB 34169—2017)指出，“民用散煤是指未经加工成型的民用煤”。国家能源局2015年发布的《煤炭清洁高效利用行动计划(2015—2020 年)》指出，“发展热电联供、集中供热等供热方式，以天然气(煤层气)、电力等清洁燃料替代分散中小燃煤锅炉”。

由于散煤定义不清晰，各地方政府在散煤治理过程中使用的标准并不一致。河北省燃煤锅炉的淘汰标准为建成区35t/h，其他区域10t/h；山西省的淘汰标准为建成区20t/h，其他区域10t/h；河南省的淘汰标准则为10t/h[19]。这种不一致一方面反映了各区域在散煤治理方面进程上的差异，另一方面也客观上造成了区域间政策上的不平衡。此外，由于散煤定义不清晰，散煤的基数缺乏科学的统计，极大地影响了散煤治理路线图的制定，也不利于各区域散煤治理进程的跟踪与监测，降低了散煤治理的科学性。

3.2 部门协同治理体系有待进一步完善

散煤治理涉及能源、环境、住建、农业、工业、财政等多个部门，部门协同是提高散煤治理能力的核心要素。当前，散煤治理主要依靠环保政策驱动，在大气环境质量改善的巨大压力下，“煤改电”、“煤改气”的推进速度非常快，与其他部门之间不协调因素日益凸显。

在供给侧，煤改气对天然气的供应产生了巨大压力，2017年北方很多城市都出现了“气荒”现象。以河北省为例，在“煤改气”之后，2017年河北省采暖季天然气的需求量约82亿m3，而天然气供应仅落实了65亿m3的气源，气源不足使得诸多工厂不得不限气停产。同时，采暖季天然气的大量使用，也极大地增加了季节性峰谷差，造成天然气供暖期短缺、非供暖期供大于求的情况，对天然气的调配构成了极大挑战。

在需求侧，尽管“煤改气”、“煤改电”等工作已经大量开展，但只有极少数的农村建筑进行节能技术改造[20]。当前，中国既有建筑节能技术改造主要集中在城市区域，在农村缺乏相应的技术和资金支持[21]。由于建筑保温性能差，极大地影响了“煤改气”、“煤改电”的节能效应，一方面增加了用户的采暖支出，另一方面也影响了居住的舒适性。

3.3 散煤治理对地方财政构成巨大压力

散煤治理是一项系统性工程，与城市和农村的基础设施改造密切相关，对财政的依赖性非常高。当前，农村地区燃气管网条件普遍较差，配电网也难以满足“煤改电”之后的负荷要求，改造投资规模十分巨大，对地方财政构成了巨大考验。

根据北京市相关研究，针对低温空气源热泵、蓄热电暖气、燃气壁挂炉三种供热方式改造，政府侧初始投资额在380～530元/m2之间[22]。以户均50m2计算，户均投资额在1900～2650元之间。以全国每年改造300万户计算，仅居民“煤改气”一项，需要的政府投资额在57～79.5亿元左右[23]。煤改电投资同样巨大，根据北京市相关研究，政府在电网基础设施改造方面的投资成本约为14400元/户。以全国每年改造100万户计算，在居民煤改电方面，需要的政府投资额在144亿元左右[24]。

3.4 “一刀切”式的行政手段难以持续

客观来说，“一刀切”式的行政手段对当前的散煤治理起到了快速的推动作用，大气环境质量改善效果明显。但这种手段也存在大量的遗留问题，长期来看难以持续。从热源上来看，多数地区缺乏对煤炭、天然气、电、可再生能源等多种能源形式供热的统筹谋划，在散煤治理过程中统一采用“煤改气”、“煤改电”这两种形式，忽略了工厂余热、热电联产等热源的供热潜力[25]。从治理对象上来看，当前的散煤治理主要聚焦于居民采暖和工业小锅炉、小炉窑等几个方面，在政策着力的同时，忽略了结构性调整。从北京市散煤治理的经验来看，煤炭减量化的重点仍然在于产业结构升级[26]。从价格机制上来看，热价、天然气价、电价等均执行地方政府统一定价，市场化调节能力不足，用户改造的积极性没有充分调动。从政策手段上来看，工业散煤治理主要依靠行政手段，停产限产等情况时有发生，不利于企业发展，对地方营商环境也造成了不利影响。从技术支撑能力上来看，清洁供暖的相关技术标准和规范仍不完善，市场标准不统一，操作不规范，产品质量和性能不够稳定，很大程度上影响了用户体验，极易造成用煤反弹。

4 散煤治理的对策与建议

4.1 加强散煤统计，制定科学的散煤治理路线图

散煤治理是一项长期任务，应本着由点到面的原则，循序渐进、长期开展。在污染防治攻坚战背景下，中国绝大多数城市的散煤治理方案具有很强的应急性，缺乏中长期规划。尽管国家设置了严格的大气污染防治目标考核体系，但难以改变以GDP考核为主的官员激励。地方政府在各类环境实践中，往往是淘汰与新增同时存在，政策效应难以发挥。

常规性的散煤统计，对于散煤治理路线图制定、散煤治理进展与效果跟踪、相关责任考核具有基础性作用。建议国家明确散煤定义，将散煤调查纳入常规统计体系，全面、真实地掌握不同领域散煤消费量、消费结构和区域分布，加强散煤治理进展跟踪和监测预警，提高数据的决策支持能力。在科学分析的基础上，制定散煤治理路线图，明确散煤治理的重点领域、重点区域、关键措施以及优先顺序，使散煤治理能够科学有序进行。

4.2 加强部门协同，形成散煤治理的政策合力

从政策含义来看，散煤治理不仅仅是能源工程，更是环境工程和民生工程，需要多部门协同推进。在供给端，应加强散煤治理与天然气规划、电力规划、可再生能源规划之间的协调，统一部署，确保能源供给能力。同时，应疏堵结合，一方面加强劣质煤的生产与流通管理；另一方面增加洁净煤的供给能力，对远离城区的工业园区和偏远农村地区应允许使用达到超低排放标准的清洁燃煤技术。在输配端，应加强散煤治理与天然气管网、电网等基础设施建设的协同能力，疏通主干网与用户之间的毛细管网。在用户端，应加强散煤治理与特色小镇、新农村建设的协同力度，把散煤治理与建筑节能改造结合起来。

4.3 理顺市场机制，激活利益相关者的活力

散煤治理是一项典型的公共事务，政府是毫无疑问的责任主体。政府可以采取产业政策引导、财税扶持、公共投资、制定标准等一系列手段，在散煤中发挥引导和监督作用。政府应理顺天然气、电力、煤炭、清洁能源的价格机制，完善峰谷分时价格制度，优化阶梯价格政策，扩大市场化交易等支持政策，提高散煤用户自我改造的主动性。同时，可以通过财政补助、绿色金融、PPP等模式，引导社会资金参与散煤治理。减煤政策涉及到企业、公民的共同利益，某种程度上是一种全民行动。政府要构建企业、居民之间有效的沟通渠道，让企业和公民充分认识到散煤治理政策的意义以及成本收益，获得社会的认同感。

4.4 完善标准体系，建立散煤治理的长效机制

标准化是建立散煤治理长效机制的核心，应从生产、流通与消费的各个环节建立起完善的标准体系。在生产环节，应制定散煤质量标准，明确硫分、灰分、挥发分、有害元素等含量标准，应建立煤改气、煤改电等终端设备的质量标准和排放标准，确保用户改造后的使用体验以及减排效果。在使用环节，应强化工业锅炉、炉窑等相关生产设备的节能标准和排放标准。以相关标准为依据，建立严格的监管体系，不断完善散煤治理的长效机制。