未成年人国家司法救助制度的完善

杨璐

摘 要：未成年人身体和心理尚未发育成熟，缺乏独立性及自我保护意识和能力，一直以来是社会关系中较为弱势的一方，也容易遭受不法侵害，是我国法律予以特殊保护的群体。为此，检察机关在未成年人司法实践中，对构建国家司法救助制度作了大量有益探索，但该制度尚不健全，立法缺位，救助方式和资金来源较为单一，对未成年被害人监督人代管救助金缺乏有效监管。对此，要进一步通过立法确立相关规则，完善资金发放监督机制，强化救助金的使用监督。

关键词：未成年人 司法救助 检察机关 监督机制

[基本案情]2010年至2014年期间，陈某甲在T市B镇租住的平房内，对其亲生女儿陈某乙（2003年5月出生）实施十余次强奸行为，并强迫陈某乙与其共同观看淫秽光碟、强迫陈某乙为其口交、强行对陈某乙使用自慰器材。陈某乙曾将陈某甲的行为告知母亲刘某，在刘某向陈某甲质问时，遭到陈某甲的恐吓与威胁，陈某乙曾多次向刘某表达告发陈某甲的意图，但因刘某惧怕陈某甲报复，同时担心女儿名声，没有报案。2017年2月，陈某乙与刘某离家出走，在T市K镇租房生活，与陈某甲断绝联系。陈某乙因母亲刘某反对报案，心理长期压抑，遂割腕自杀，后经抢救生还。刘某向公安机关报警，同年4月，陈某甲被逮捕。

一、本案适用未成年人司法救助制度引发的思考

本案在审查起诉阶段，T市人民检察院发现被害人家庭靠务工为生，无任何积蓄。刘某无文化，长期生活在农村，性格懦弱，被害人陈某乙年龄较小，因刘某无法负担二人生活开销，陈某乙面临着辍学打工的境遇。T市人民检察院审查后认为陈某乙的情形符合司法救助的条件，主动提起国家司法救助，于2017年12月15日向其发放救助金人民币8万元，用于其生活和心理治疗。

（一）社会效果

在本案中，T市人民检察院将救助程序前置，在审查起诉阶段发现陈某乙系未成年人，其遇害情形符合《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》（以下简称《工作细则》）第7条和《未成年人刑事检察工作指引（试行）》（以下简称《未检工作指引》）第76条之规定，主动依职权提起救助，向当地市委政法委申请拨付资金。从刑事申诉部门依职权发起救助至发放救助金仅两周时间，及时将8万元发放到陈某乙手中，缓解了陈某乙暂时的困境，给予陈某乙国家和社会关怀，安慰了其受伤的心灵，体现出检察机关的服务大局、保障民生的工作理念，达到良好的社会效果。

然而，在办理此案过程中，也暴露出当前我国未成年人司法救助制度存在的一些问题亟待解决。

（二）存在的问题

检察机关办理“陈某甲强奸、猥亵陈某乙”司法救助案中，存在诸多实务困境。

1.发放资金金额标准不明确。本案中，检察机关向陈某乙发放救助金8万元，大大缓解陈某乙受侵害后的生活困境。然而，在办理本案过程中，笔者发现目前我国司法救助制度尚未确立较为明确、清晰、可量化到個案的救助金发放金额标准，大多是较为笼统的限量，《工作细则》第10条规定的为一般不超过36个月的检察机关所在省、自治区、直辖市上一年度（尚未公布的以最近的为准）职工月平均工资总额。以笔者所在的内蒙古自治区为例，救助金需低于173610元。然而，司法救助的原则是公正救助，即严格把握救助标准和条件，兼顾当事人实际情况和同类案件救助数额，做到公平、公正、合理救助，但是没有具体的量化标准实务中难以操作。同时需要注意的是，每年的符合救助情形案件数和救助金预算不尽相同，如何在合理分配的前提下及时发放成为最大的问题。

发放救助金标准不明确、不可量化，严重制约检察机关全面开展司法救助工作，无法根本实现国家司法救助的公正救助原则，也不利于有效维护社会大局稳定。

2.救助形式较为单一。《未检工作指引》第58条、第78条规定人民检察院应对遭受性侵害、监护侵害以及其他犯罪侵害，严重影响心理健康的未成年被害人进行心理救助。本案中，陈某乙遭遇性侵害后有自杀倾向，检察机关意识到应对其进行心理测评和疏导工作。但是，由于未成年人司法救助工作乃至未检工作在全国刚刚展开，各项配套措施还不完善，检察机关无法在短时间内联系有资质的心理辅导机构对其进行一对一辅导，而陈某乙的情形又亟需专业疏导、诊治。因此，只能单一的以发放救助金的形式予以帮扶，在确定救助金数额时，将陈某乙的心理治疗费用涵括在内。同时，对于陈某乙这种情况，精神受到严重损害，可否适用精神抚慰金予以安慰，目前各个工作规定均无相应依据，笔者认为这是当前未成年人司法救助乃至整个国家司法救助制度的漏洞，应予以妥善解决。

3.资金来源较为单一。检察机关发放给陈某乙的8万元救助金来源于市委政法委的拨付，目前全国大部分地区救助金来源有两种，一是省财政厅将专项资金拨付给省级检察院，由省级检察院将部分资金分配给各分市院，各分市院按照本市基层院申请的案件数量和个案情况予以分配；二是经审查符合发放条件，提请同级政法委，由同级政法委予以酌情拨付。两种来源实际上均为国家财政负担，资金来源较为单一，所得资金有限。

4.救助金的用途缺乏有效的监督手段。本案中，检察机关发放给陈某乙的救助金有两个用途：一是陈某乙因受侵害离家出走、辍学，生活因本案的发生陷入困境，此款可用于其今后一段时间的学习、生活；二是陈某乙所受心理伤害较为严重，多次试图自杀，应当由专业机构予以心理疏导、治疗，其家庭不具备为其支付相关治疗费用的经济条件，此款部分可以用于心理治疗。

根据2018年3月笔者对本案的后续跟踪调查，救助金到账后，刘某领着陈某乙去本市的公立医院挂号精神科，但陈某乙对治疗较为抵触，等待诊疗的其他患者较多，陈某乙拒绝等待诊疗。谈话中笔者还发现，刘某对心理治疗的重要性认识不足，且因案发的一部分责任在于她对女儿监护的失职，出于愧疚顺从女儿陈某乙拒绝心理诊疗的意愿，没有再劝说陈某乙前去诊疗。此外，根据社会调查，我国三四线城市公立医院无内设专业心理咨询科，精神科医生一般为医学教育背景，从事精神分裂、狂躁症等精神疾病的诊断和药物治疗。未成年被害人需要的是大众一般意义上的心理医生，即有心理学教育背景，从事心理咨询、情绪疏导开解工作。公众很容易误将心理疾病等同于精神疾病，陈某乙也是基于“自己去看心理医生就是精神病”的误解，十分抗拒接受心理治疗。

这也显示出未成年人司法救助工作存在的一个最为关键的问题：救助金用途的后续监督。因为未成年被害人均为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，救助金对其而言金额较大，需要其监护人代领、代管。然而，因家庭贫困、法律意识淡薄等种种原因，监护人很可能将救助金用于全家的生活或是生产经营，不能实现救助金的专款专用。检察机关受限于工作性质，缺乏有效监管手段，不能真正做到长期对救助金的每笔使用均予以监管。

二、检察机关未成年人司法救助工作存在的问题

我国于2004年开展刑事被害人司法救助工作，但对未成年人国家司法救助重要性认识较晚，至今尚未独立形成制度体系。在2018年2月27日最高人民检察院印发《未成年人救助意见》后，才开始强调未成年人国家司法救助工作的重要意义，要求根据未成年人身心特点和未来发展需要，给予特殊、优先和全面保护。但是目前，我国检察机关未成年人司法救助实务工作还存在一定的问题。

（一）制度不健全

1.缺乏统一完善的立法。我国司法救助制度尚不完备，未成年人司法救助作为其重要组成部分，也缺乏立法支持。由于没有统一的法律规定，各地实践不一，案件类似而救助金额不同的情形时有发生。伴随着网络媒体的发达以及各地对司法救助案件的宣传逐步扩大，影响检察机关树立司法权威，不利于建立群众对检察机关的信任感，同时对未成年被害人也不公平，难以真正实现公正司法，不利于未成年被害人的人权保障。

2.救助方式和资金来源较为单一。救助方式较为单一，缺乏多种救助方式。目前，检察机关司法救助工作实践中，多以金钱救助为主，救助形式比较单一。《未成年人救助意见》中虽然要求积极开展多元方式救助，提升救助工作实效。针对存在因案件陷入困境的未成年人，检察机关可以给予多种方式予以帮助。但是，这些规定转化为实务操作存在较大困难。因这些救助方式均需要联系多方机构，但是这些要求又仅为最高人民检察院印发的内部工作规定，对其他机构无法律效力，相关机构是否接受检察机关建议、协调，不确定因素较多，难以实现。检察机关容易陷入“独木难支”的境地。资金来源较为单一，资金得不到保障。如前所述，目前全国大部分地区司法救助金来源实际上均为国家财政负担，资金来源较为单一，所得资金有限。

每年符合救助情形案件数和救助金预算不尽相同，如何在合理分配的前提下及时发放成为最大的问题。因为后续案件的不确定性，容易出现两种情形：一是前期将全部救助金預算公正地发放出去，临近年底受理的亟需救助的案件无救助金可用，只能逐级申请挪用检察机关账户上其他科目的资金，然而逐级审批历时较长，且挪用资金需要财政部门大力配合，缺乏相关法律依据，风险较大，实现可能性较小，一般只能等到第二年救助金预算资金到位予以救助；二是前期担心后期缺乏资金，严格控制甚至压缩救助金发放，后期案件较少甚至是无案可办。实务中第一种情况出现的更多，不利于救助金的有效利用，救助资金无法得到充足保障。

3.对未成年被害人监督人代管救助金缺乏有效监管。因为未成年被害人年龄较小，均为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，救助金对其而言金额较大，需要其监护人代领、代管。然而，因家庭贫困、法律意识淡薄等种种原因，监护人很大程度将救助金用于全家的生活或是生产经营，不能实现救助金的专款专用。检察机关受限于工作性质和模式，不能真正做到长期对救助金的每笔使用均予以监管，缺乏有效监管手段。

（二）对资金的发放缺乏监督机制

有效的监督机制可以确保工作的顺利进行，但由于缺乏资金保障，司法救助工作能否及时地发放到未成年当事人手中，缺乏有效监督。国家要求每年年初向同级政法委备案，救助金的发放受同级政法委监督。但是这种模式既不能及时监督， 也无法对个案进行全面监督、防止弄虚作假。当前我国未成年人司法救助监督机制缺位，对救助效率低下、救助不及时、救助资金发放不到位、甚至是弄虚作假等问题无法监督，不利于未成年人司法救助工作顺利进行。

三、完善未成年人国家司法救助制度的设想

未成年人是祖国的未来，未成年人的健康成长直接关系到亿万家庭对美好生活的向往，关系到国家的富强和民族的复兴，关系到新时代社会主义现代化强国的全面建成。保护未成年人，既是全社会的共同责任，也是检察机关的重要职责。近年来，对未成年人的司法保护得到长足进展，但是未成年人及其家庭因案返贫致困的情形依然存在，甚至在某些个案中出现生活没着落、因贫退学等问题，严重损害未成年人的合法权益，妨害未成年的健康成长。因此，检察机关要积极开展国家司法救助工作，及时帮扶因案致困的未成年人。然而，当前未成年人司法救助尚未形成制度体系，严重制约检察机关开展此项工作。为更好的保障未成年人权利，笔者结合实务中遇到的问题，汲取相关的成功经验，对完善未成年人国家司法救助制度提出如下建议：

（一）健全国家未成年人救助制度

1.在全国范围内统一立法，建立未成年人国家司法救助制度。我国对未成年人司法救助，尚未有立法，仅为法院、检察院等部门的工作意见，或者仅仅以中央各部颁布实施意见，地方根据中央的意见制定的实施细则，司法救助制度还没有一个准确的定位，在实施中困难重重，不仅效力层次较低，对外也无约束力。为适应我国社会政治经济的发展，进一步保障未成年人的合法权益，应当尽快在全国范围内统一立法，确立未成年人司法救助制度，明确统一的救助标准，加强与刑事附带民事诉讼制度的立法衔接。将未成年人司法救助上升到法律层面，确定该制度的性质及地位，制定统一的立法，将会增强未成年人司法救助的社会效果。

2.拓宽资金来源、丰富救助形式。《未成年人救助意见》中强调要积极调动各方力量，构建外部合作机制。因此，针对资金来源单一、得不到充足保障以及救助形式单一的问题，应该在坚持党委政法委统一领导的基础上，加强公检法与司法行政部门的衔接，大力争取教育、民政、财政、人力资源和社会保障等部门的支持，对接共青团、妇联、关工委等群团组织和学校、医院、社区等相关单位，引导社会组织尤其是未成年人保护组织、公益慈善组织、社会工作服务机构、志愿者队伍等社会力量，共同搭建形成党委领导、政府支持、各有关方面积极主动参与的未成年人国家司法救助支持体系。同时，应充分运用相关公益项目和公共志愿服务平台，发挥此类项目和平台形式多样、方法灵活、资源丰富的特点，进一步拓宽未成年人司法救助的深度和广度。

3.构建与刑事附带民事诉讼程序的衔接机制。立法中可规定对在报捕或审查起诉阶段生活面临急迫困难、缺乏生存能力的未成年人予以救助保护，探索垫付相关费用、后期追回或其他形式的救助。

（二）完善资金发放监督机制

目前，未成年人司法救助缺乏监督机制，救助金有没有及时发放到位、应该采取的其他救助方式有没有及时采取都无法有效监督。应增加内部和外部监督机制。一是强化内部监督。救助金的审批、发放需要经过检察机关刑检、控申、计财等多个部门的共同努力，因此建议由检察机关内设的纪检监察部门对未成年人司法救助工作全程进行监督，防止徇私舞弊，促使专款专用，达到有效的内部监督作用。二是探索主动向社会公开、邀请其他部门介入监督等方式，强化外部监督。

（三）强化救助金使用监督，纳入城乡多元治理化体系

未成年人获得的救助金应严格遵循用于未成年人身上的发放目的，其监护人不得擅自改变用途。因此，检察机关需要强化对救助金的监管。受实务局限，检察机关不能完全局限于自身对救助金的使用进行监督，而应联合未成年人所在的村委会、居委会等基层群众自治组织和学校等单位，将对救助金使用的监督纳入新时代城乡多元治理化体系，在不侵犯未成年人隐私、不泄露案情的前提下发动更多的人在日常生活中关心未成年人的生活、监督监护人对救助金的代管，一旦发现监护人有侵害未成年人权益的行为，及时联系检察机关予以纠正，若情节严重，检察机关应当依法向有关部门建议更换监护人，保障未成年人的合法权益不受侵害。

同时探索救助金发放机制，既可以由检察机关分期发放，也可以委托当地民政等部门代管，完善救助金发放形式多元化机制，确保救助金用在未成年人身上，保护未成年人健康成长。