日本乡村规划建设治理研究

冯旭，王凯，马克尼

（中国城市规划设计研究院，北京 100037）

一、研究背景与目的

美国城市地理学家Ray Northam将发达国家城镇化过程概括为起步、加速、稳定三个阶段，其中，稳定阶段指“现代农业化基本完成、农村剩余劳动力基本转化为城市人口”时期。目前，虽然中国仍处于快速城镇化进程中，但速度已有所放缓，城镇化率达到稳定时期的城、乡应该如何发展逐渐成为乡村研究的热点。中国工程院“村镇规划建设与管理”课题组围绕“城镇化率稳定时期的乡村发展战略、乡村规划建设与管理”主题，对产业、传统民俗特色鲜明的日本京都府宇治市，以及在乡村规划建设方面有着领先地位的兵库县神户市进行了详细调查，重点研究了以下5个内容：①城镇化率稳定时期的乡村、农业风貌景观与存在方式；②乡村地区土地利用政策、制度、方法；③乡村地区公共服务设施配套、基础设施建设情况；④村民自治组织的运营与主要任务；⑤地方政府、村民自治会在乡村规划与治理方面起到的作用。最后，结合我国乡村特征与发展趋势，提出可供借鉴的经验。

二、日本第七次国土规划与乡村发展战略

日本新版国土形成规划（第七次国土规划）于2015年8月正式颁布，本次规划基于对未来（至2100年）的人口发展判断结果制定相应的国土空间战略。人口预测分为上、中、下三档（见图1），无论是哪一档的预测数据，人口较现在均出现了大幅下降，而且出现人口下降的城市将从目前的占总数20%上升至48%。其中，本州岛北部三县、四国地区东南两县将出现严重的人口减少，减少幅度将超过60%。

人口的大幅下降势必对国土空间产生巨大影响，如乡村地区废弃地、空宅增加问题，林业、海洋等环境资源的维持与管理等问题。为了解决这些问题，利用未来有限的人口盘活整个国土空间，“形成对流促进型国土空间、重视并强调地域特性”成为本次国土规划的战略构想。对流包含三层含义，首先是单个地区内部的人、物、财、情报等的多向交流；其次，是单个地区内部为了实现地域活性的城与乡、部门与部门之间的流动，并形成创新动力；最后，是为了支撑国土空间结构的良性发展而形成的地区间的流动。在对流理念下，国土空间发展策略是构筑“（单个地区）紧凑化+（地区之间）网络化”，达成“（单个地区）个性化+（地区之间）协作化”的目标，通过“对流”激发各地区内部、地区之间的活力并形成全国的创新动力。

（单个地区）紧凑化包括城市与乡村两个对象（见图2）。紧凑城市，是以铁路等公共交通为布局依据，通过城市功能的有序、合理设置，诱导居住区域的形成。紧凑乡村，是以学校、福利设施、便利店、村民活动中心、诊所、邮局、公路站点等乡村公共服务设施的集中布局为核心，村落围绕公共服务设施集中区域设置，并通过对外公共交通连接其他地区。网络的建立，包括乡村居住点之间、乡村居住点与城市之间、自立城市圈之间三个层次。

图1 日本人口长期推测

在这样的空间模型指引下，对于乡村居民点来说，首要任务是科学布局紧凑型乡村，并完善公共服务设施群，避免未来因人口或村落数量骤减带来的极端负面影响；其次，是推动乡村地区与城市地区，特别是教育研究、医疗卫生分布区域的对流关系形成，以维持乡村发展所必需的人才培育及生存必要条件。

乡村空间战略的另外一个重点是防止灾害。2011年“东日本大地震”对东北地区乡村的毁灭性打击给日本带来了深刻教训，本次国土战略要求在乡村条件改善或建设之初，必须在空间层面避免大规模灾害发生的可能性。在未来面临乡村人口减小、乡村环境资源管理维护困难时，要构筑硬件、软件对策相结合的，乡村防灾减灾制度完善的，形成多重性、替代性、超强灾害防止型的国土空间。

图2 紧凑型城市空间及紧凑型乡村居民点空间意向

三、日本乡村地区规划与自治特征

（一）地方政府与自治会的作用

受高龄化、空心化的影响，日本乡村普遍处于衰退状态。为了维持必要的活力，通过发掘自身特色，实现收入提升、获得外界关注并吸引年轻人定居，一直是各地方政府及村民自治会的首要目标。拥有知名产品——抹茶，并处于世界文化遗产保护范围内的京都府宇治市白川地区就是典型案例。

由于钢筋混凝土高层建筑的出现破坏了传统街区景观而受到联合国教科文组织的警告，以及传统产业衰退引发人口下滑趋势的后遗症不断显现，宇治市政府近年来展开了以“保护传统街区景观，突出宇治独特魅力”为目标的地区振兴活动。在行政措施方面，不再单独考虑文化保护、城乡规划、农业发展等工作，而是统筹协调各方面的内容，出台了一系列有针对性的法规条例，如传统建筑修复补偿措施等。在传统建筑改造和修复方面，宇治市不仅要遵守依据国家法——《景观保护法》所编制的景观规划，以及作为国家选定重要文化景观地区的相关条例，还要遵守市政府认定的社区自治会内部通过的“社区建设规划”。此外，宇治市政府注重通过一系列市民活动激发民众对地域传统的认知与保护意识，如组织市民定期会议、改造破坏传统景观建筑、传统文化集邮等老少皆宜的活动[1]。

在宇治市政府的“硬件”引导下，白川地区自治会在“软件”操作方面发挥了巨大作用。依据自治条例，自治会的主要任务包含以下六个方面：①维持历史文化、景观、传统民俗活动；②宣传宇治茶产业；③协助居民安居乐业；④呵护老人、儿童的健康，并满足其必要的生活需求；⑤保持多样生物的生长环境；⑥宣传白川地区独特魅力[2]。在茶产业宣传、实现地域振兴方面，自治会将以“宇治茶申请世界文化遗产”为目标，希望将宇治茶提升到法国葡萄酒的地位，从而吸引世界各地的客人并吸引年轻劳动力。此外，自治会还定期组织各类民间活动，增强村民之间的交流，并共同承担村落的日常管理维护以及传统民俗传承的责任。通过这些定期活动，增强地区凝聚力并形成共同价值观，加强自治效果，并与迁出者保持紧密联系。

（二）乡村规划与建设措施

位于经济发达地区的神户市，在乡村土地利用、空间治理方面的探索，居于日本的领先地位[3]。依据空间分类，神户市市域被划分为城市化区域、人与自然共生区域、绿地与神圣区域。其中，人与自然共生区域便是以乡村生产生活空间为主要对象的区域。

指导该区域规划与建设行为的《人与自然共生区域条例》包含两个部分。首先，是人与自然共生区域的进一步空间划定，空间类型主要包括环境保护区域、农业保护区域、村落居住区域；其次，通过成立乡村建设协议会并编制共同协议，确立乡村建设规划及空间整治方案，推进乡村建设。上述从协议会成立到乡村建设规划出台，整个流程及参与方如下所示：乡村建设协议会的设立（住民）→乡村建设协议会的政府认定（市长）→乡村建设协议会活动（村民、专家、行政人员）→乡村建设规划的编制（村民、专家、行政人员）→乡村建设规划的认定（市长）→基于乡村建设规划的乡村空间整治（协议会、住民）[4]。

乡村建设规划中的核心内容，土地利用项目建设标准，如表1所示。截至目前，在神户市167个村落中，已经有159个成立了协议会，93个编制了乡村建设规划，乡村规划的编制意向，如图3所示。

四、日本经验对我国的启示

结合我国乡村的实际情况和阶段发展特征，对日本乡村的调查研究在乡村发展方向、乡村规划与治理方面有如下可供借鉴的经验。

（1）为人口减少时期的乡村定位、乡村风貌及农业发展模式提供了模版。

日本被认为是高度城镇化国家，城镇化率常年稳定在70%左右。目前，我国城镇化率已超过50%，课题组通过人口增长数据与趋势判断计算出我国城镇化率峰值将达到70%左右，与日本城镇化率稳定值接近。因此，日本覆盖全国的、城乡一体的乡村公共服务设施及基础设施建设，便利的乡村地区生产生活条件，环境宜人、景观优美的乡村风貌非常适合成为未来我国乡村发展的模版。

在乡村战略定位方面，以紧凑乡村为理念，通过建立、完善乡村区域公共服务设施集中区，辐射、带动一定范围内的乡村居民点，使乡村地区在空心化阶段具有弹性适应性，既能保障空心化地区必要的生活生产条件，又能为未来发展保留条件。更重要的是从乡与乡、城与乡、地区与地区之间的要素流动过程中谋求发展要素、形成创新动力，而不再简单强调挖掘自身潜力。在乡村发展模式方面，在城镇化发展逐步从政府推进下的追求数量，到设施趋于完善后自发性质量提升的转变过程中，城乡之间的界限越发模糊，交流渠道更为顺畅，乡村地区将以提升生产生活便利性、培育多元化产业形态、营建美好的人居环境为主要发展目标，通过不断缩小城乡之间的差距，具备风景秀丽、空间舒适、设施完备、福利保障充分、收入稳定的乡村地区必将对城市产生强大的反向吸引力。在农业产业发展方面，日本的农业生产不是单一追求现代化生产带来的高产量，同时也重视传统农业精细化作业培育出的有机、绿色农产品[5]。我国未来的农业发展，也应在保证一定比例的粮食自给率基础上，实现农业现代化与传统农业精细化并举，满足生活水平提高后人们在饮食结构变化及食品质量方面的新需求，并努力培育出更多的优秀本土农业品牌。

表1 神户市“人与自然共生区域”土地利用标准

（2）通过明确乡村在不同全国发展阶段中的定位，确立乡村规划的目标与内容，使乡村规划呈现出目标导向以及村民、专家、政府三方合力编制的特征。

从20世纪90年代的“田园空间博物馆”到21世纪初的“具有多功能属性的国土空间”，日本政府在历次全国规划中对乡村都有着明确、具体的定位。正是围绕这样的定位，乡村规划从空间环境、多领域协作（社会、经济、文化、土地等）的视角出发，以目标为导向确定规划编制的核心内容。并且在编制过程中，充分重视村民自治组织的意见和决议，注重借助专家指导及政府协助等手段，以三方合力的形式共同完成目标明确、实施性强的乡村规划。

反观我国，虽然城乡融合发展已成为共识，村民参与也基本体现在乡村规划编制过程中，但从实际情况看，由于缺乏明确、具体的阶段性发展定位，难以有效指导乡村规划的编制，往往规划内容看似面面俱到，却毫无特点，实施时也找不到重点、缺少抓手。此外，由于宏观经济发展及基层治理模式未发生根本变化，重城轻乡的惯性思维依旧存在，只有从村民的视角出发，通过村民、专家、政府合力编制的乡村规划才更具有实际操作性，使乡村规划回归其作为村民生产生活服务工具的本质。

图3 日本乡村规划意向

（3）协助乡村基层形成自治组织，通过培育共同价值观提升自治能力，同时应为乡村基层自治组织参与地方发展提供渠道与有效机制。

日本各地的乡村自治组织并非从一开始就设立，而是在维护村民共同利益、解决村庄实际问题的过程中萌芽，在村民与村民长期交流协作中形成共同价值观，逐渐发展壮大并形成了统一的自治组织。在民间组织的运行过程中，尤其重视对年轻一代的责任义务教育，如清理垃圾、疏浚河道水渠、维护村落环境、修复农田水利等活动在每年的民间组织活动中所占比例最多，全体村民几乎全部参与其中。在这些集体活动中，村民对村庄的主要问题、发展方向、自身应承担的责任义务均有着深刻理解，促使他们在乡村规划编制及建设项目选择时有了明确的、共同的目标，在建设项目实施时，也能够积极参与其中，贡献自己的力量。

而我国乡村地区在规划编制时虽然也召集村民进行座谈，但由基层政府召集、临时拼凑的村民团体很难形成共同的价值观，也无法意识到自身的责任，导致只注重眼前利益，无法形成统一的目标与意见，也就难以体现在最终的规划成果中。在规划编制者感叹我国村民素质及教育水平低下的同时，也应意识到村民参与机制及民智提升是一项长期的、由自发到组织化的过程，这种内部协作机制的形成与稳定，才是乡村规划与治理最重要的社会基础。