社会保障国际合作困境与英国的脱欧行动*

吴伟东 梁秋娴

(1 暨南大学人文学院，广东珠海，519070；2 暨南大学公共管理学院，广东广州，510632)

伴随经济全球化的深度发展，劳动者的跨国流动以及由此衍生而来的社会保障国际合作议题受到广泛关注。劳动力国际转移对本地劳动者就业形成的冲击，以及由“探底竞争”“工会衰落”等相关现象所引起的社会福利下降问题，引发了一些欧美发达国家的反移民和反全球化浪潮，客观上促使国际社会更加重视劳动力跨国转移与本地劳动力保护的问题，特别是其中关于社会保障国际合作的困境问题。

研究社会保障国际合作困境对中国未来的经济社会发展具有重大的意义。近年来，中国积极推进“一带一路”倡议，在一定程度上扮演了全球化“新旗手”的角色。英国汇丰集团2014年10月公布的《外派人员调查报告2014》显示，在“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中，中国总体排名位列第三，仅次于瑞士和新加坡，超过了美国、日本、法国和英国等发达国家。[1]随着中国经济社会的进一步发展和“一带一路”倡议的推进，将会有越来越多的外国劳动者选择到中国就业。劳动力的跨国自由流动及相应的社会保障国际合作，将成为中国在未来10年的一项重点工作。截至2018年底，中国已经和10多个国家签订了社会保障国际合作协议。在新一轮的国务院机构改革当中，移民管理局的设立是这一进程当中的关键步骤之一。因此，对英国脱欧行动中所涉及的社会保障国际合作困境问题进行探讨，将有助于中国更加清晰地认识劳动力跨国就业所带来的潜在影响，更加周全地推进社会保障的国际合作。

一、英国脱欧行动中的社会保障国际合作议题

社会保障权益往往被视为包括劳动者在内的国家公民的权利之一。但在社会保障国际合作的框架下，来自其他国家的劳动者也能够获得与本国公民一致的全部或部分社会保障权益，这难免会影响到本国的劳动者。这个问题在社会保障国际合作程度较高的欧盟尤为显著。英国于1975年加入欧盟的前身欧共体，由于当时的成员国大多是发达国家，成员国之间的劳动力转移就业规模比较小，因此成员国没有在社会保障领域受到过大的冲击。但随着欧盟东扩和一系列东欧国家的加入，尤其是临近英国的波兰的加入，越来越多的成员国劳动者进入英国就业。欧盟成员国移民的大规模迁入，不仅减少了英国民众尤其是低技能劳动者的就业机会，而且挤占了英国公民的社会福利资源，引发了英国公民对英国作为欧盟成员国的不满。

2016年6月，英国的脱欧阵营高呼“离开，采取控制”的口号，最终以51.9%的支持率在公投中获胜，欧盟成员国之间的劳动力自由流动是此次公投的关键议题。而且，对脱欧行动的支持与否，和投票者的人口社会特征存在显著相关性，低文化程度者、老年人、低收入者比高文化程度者、年轻人、高收入者更倾向于让英国脱离欧盟。[2]特别是经济条件较差的英国中产阶级和学历较低的劳工阶层，对于来自欧盟其他成员国的劳工移民带来的就业和社会福利影响更加敏感，因此也更加支持脱离欧盟的行动。脱欧的行动口号和支持脱欧的人群特征都表明，欧盟内的劳动力自由流动及其社会保障合作议题，在英国脱欧行动的产生和发展中扮演着重要角色，亟须充分研究。

社会保障国际合作是欧盟区域一体化措施中的重要组成部分。包括劳动力在内的货物、资本、服务和劳动力自由流动，是欧盟“单一市场”的基本原则之一，旨在建立无边界的欧洲统一经济体。[3]在社会保障议题上，欧盟并没有建立联盟内单一制度或者为跨国就业的劳动者建立单独的保障项目，只是建立各成员国都必须遵守的基本法规和原则，通过这些基本法规和原则确保成员国不同的社会保障设置不会对成员国劳动者在欧盟范围内跨国就业带来负面的影响。[4]社会保障国际合作的范围涵盖所有一般和特殊社会保险系统中的缴费型福利和非缴费型福利。在社会保险获益的议题上，欧盟从贡献原则出发，明确划分缴费型福利与非缴费型福利，并建立了一套福利输出方法：(1)基于劳动者经济参与并将成本按相关责任分担的缴费型福利(最主要是养老金)，一般采取比例分担的资金性输出方式，即首先计算劳动者在所有参保国家的缴费时间总和，然后这些国家依据劳动者在每一个参保国家的缴费时间，按相应比例进行资金给付(以养老金为例，劳动者在A国缴费了20年，在B国缴费了10年，那么缴费时间总和是30年，A国和B国将以本国缴费30年所能获得的养老金为基数，分别按照20/30和10/30的比例向劳动者提供养老金)；(2)对于给付成本难以在成员国之间进行明确划分的缴费型福利(如医疗保险、失业保险)以及与劳动者居留地生活成本密切相关的非缴费型福利，则主要采取“参保期”或“居留期”累计的时间性输出方式，确保这些迁移劳动者能够得到足够广泛的社会保障覆盖。在英国的脱欧行动中，争议最大的问题产生在医疗保障和就业保障领域。下文将针对当中最为显著的医疗保障和就业保障议题进行分析。

二、医疗保障议题

英国的医疗保障制度将国民健康服务体系(National Health System，以下简称NHS)作为核心设置。1948年正式生效的《国民健康服务法》规定，全体英国国民和拥有永久居留权的外国人享受无差别的免费医疗服务，该体系的基本原则是全民享有、免费医疗和按需服务。[5]根据1992年的《马斯特里赫特条约》，欧盟成员国公民可以在欧盟境内自由流动。在社会保障一体化的进程中，欧盟进一步确立了欧洲健康保险卡(European Health Insurance Card，简称EHIC)制度，给在参保国之外的其他国家短暂居留的劳动者提供医疗服务。欧洲健康保险卡由劳动者的参保国或居留国提供，并由提供机构设定保险卡的有效期。每一个成员国有责任在其领土内生产和分发欧洲健康保险卡。根据英国健康部的规定，欧盟移民只要持有健康保险卡，就能够享受英国NHS初级治疗服务和急症服务等，而长期移民则能得到与公民一致的服务。在这一制度框架下，欧盟劳动者顺利进入英国国民健康服务体系的覆盖范围当中。根据经济合作与发展组织关于移民是福利接受者还是税收贡献者的判断来看，[6]在英国的欧盟劳动者很可能主要属于税收贡献者。但由于欧盟劳动者的人数众多，而且人口规模不断扩大，其对英国国民健康服务体系的冲击也越来越大。

如图1所示，1995—2015年前往英国的欧盟移民净增长量明显上升，从刚开始的9万人增加到18万人。尤其是在2004年波兰等10个东欧国家加入欧盟后，欧盟劳动者数量呈现快速增长趋势。其中，78%的欧盟移民前往英国的目的是寻找工作。这一增长态势在2008年金融危机之后有所减缓，迁入英国的欧盟移民数量，从2008年的18.4万人下降到了2012年的14.9万人。前往英国的欧盟净移民数量，大体徘徊在8.8万～7.2万之间。然而，从2012年开始，迁入和迁出英国的欧盟移民数量都开始逐步上升，而且迁入的数量明显相对较大，导致来自欧盟的净移民数量持续增加，从2012年的7.2万人增加到2016年的18.9万人，增幅将近12万。短短几年时间内增加的较为庞大的净迁入人口，给英国国家健康服务体系的运转带来严峻的挑战。移民问题及国家健康医疗服务问题，逐渐成了英国公民期待通过英国脱欧来改善的两大主要问题。[7]

资料来源：ONS.Migration Statistics Quarterly Report:November 2018[EB/OL].[2018-11-29].https://www.ons.gov.uk/releases/migrationstatisticsquarterlyreportnovember2018.

图1 欧盟长期移民在英国移入、移出、净移民数量

此外，英国国民健康服务体系自身的财务问题，使欧盟移民所产生的影响进一步显著化。从资金来源来看，英国的国民健康服务体系80%的资金来自一般税收，18.8%来自国民保险(NI)的投资收益，还有大约1%来自医疗服务的收费项目。这一服务体系在1948年成立，当时的政府国民健康支出为43亿英镑，而到了2009年，国民健康服务支出为1330亿英镑，与60年前相比上涨了30倍。根据英国财政部公布的数据(见图2)，国民健康支出占GDP百分比在1994—2009年期间逐步上升，从1994年的4.8%上升至2009年的7.6%。但在2010年，国民健康支出开始出现下跌(幅度约0.1%)并且下跌趋势一直持续到2018年，此时的国民健康支出比例与2008年大致持平(7.1%)。如果将通货膨胀因素考虑在内，那么英国医疗保障水平实际上从2009年就开始不断下降。

资料来源：HM Treasury.Public Expenditure Statistical Analyses 2018[EB/OL].[2018-07-19].https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/726871/PESA_2018_Accessible.pdf.

图2 英国国民健康支出占GDP百分比

在NHS支出增长放缓的同时，欧盟的移民、游客和非法移民所占用的英国健康卫生支出的比例却越来越大。英国不仅要给长期欧盟移民提供医疗服务，还要承担短期欧盟移民的部分健康医疗支出。这给本已“负重累累”的NHS体系“雪上加霜”。根据英国智库Prederi发布2013年《游客、短期移民NHS费用支出评估报告》，英国每年有约443万来自欧洲经济区(European Economic Area，简称EEA，不仅包括欧盟国家，还包括冰岛、列支顿士登和挪威三个非欧盟国家)的公民，这些游客或者短期移民在NHS上的支出约为3.05亿英镑，其中生育医疗服务占比相当大，达到2100万英镑。另外，有些EEA游客具有较强目的性，很多专门到英国治病(Health Tourism)，这部分游客的NHS支出约为8000万英镑。除了游客以及合法欧盟移民之外，英国也存在约580万非正规EEA移民，占用了英国约3.3亿英镑的NHS经费。[8]根据英国政府智库的测算，英国NHS体系从欧盟所得到的回款仅有2.7亿英镑，产生约4.45亿英镑的医疗开支差额。2012年以来随着欧盟移民数量不断增多，欧盟移民的NHS支出差额必定会持续扩大。在NHS支出没有相应增长的情况下，欧盟移民对英国本地劳动者的医疗服务形成了一定的挤占。

此外，欧盟移民的到来还造成英国患者就医等待时间的延长。英国国民健康服务体系分为多个层次，民众首先需要在社区全科医生处注册和就诊，诊断不清或无法治疗时，才由全科医生安排到综合医院或专科医院就诊。[9]同时，该体系对病人从预约到候诊的等待时间是设有上限要求的，从预约全科医生开始到接受转介进一步的治疗，整个过程不得超过18周，而在紧急情况下不得超过两周。英格兰NHS数据显示：从2013年6月到2014年6月患者转介超过18周等待时间的人数比例在5%左右，低于标准线8%。但在2014年6月之后，18周等待时间患者所占比例不断上升，并在2016年达到标准线上限，到了2017年7月达到10.9%，超出上限2.9%。[10]欧盟移民数量的不断增多，加大了NHS服务对象的人口基数，使原本紧缩的公共医疗基金面临更大的运行压力，最终导致整体医疗服务水平的降低和患者等待时间的延长。越来越多的英国公民无法得到及时的检查或治疗，医疗服务质量持续下降。

三、失业保障议题

英国的失业津贴领取门槛比较低。在2013年之前进入英国境内的欧盟移民，只要经过经济审查，均能领取失业津贴。表1的数据显示，2010—2015年欧盟移民在英申请失业津贴的人数不断上升，从2010年的92120人上涨到2014年的134980人，增长了46.5%。对此，英国政府在2013年底发布新规，提高失业津贴领取门槛，要求领取失业津贴的欧盟移民在进行收入调查之前，必须在英国居住3个月及以上，还要对这些移民的常住地进行调查，并且规定其不能领取住房补贴。但申领失业津贴的欧盟移民数量依然处于高位，在2014年和2015年分别有132640人和113960人。调查发现，来自欧盟15国(即从欧盟建立至2014年5月1日期间的15个成员国)的失业津贴申领人数在2010—2014年期间变化不大，增加的人数主要来自欧盟8国(即在2014年5月1日加入欧盟的8个中东欧国家)申请津贴的劳动者，这些劳动者从2010年的22510人持续增加到2014年的61540人，剧增超过1.7倍。英国工作与年金部(Department for Work and Pension)在2016年发布了关于2013—2014年欧洲经济区国家移民在英国领取失业津贴的报告，指出这一期间英国失业津贴的总支出为327亿英镑，其中欧洲经济区移民支出为8.86亿英镑，占比为3%。[11]另外，就业津贴的总支出为49.53亿英镑，其中欧洲经济区移民支出为8.14亿英镑，约占总支出的16%。可以发现，欧盟劳动者对英国失业保障体系的确形成了一定的冲击，而且这种冲击可能主要来源于欧盟扩大后新加入的成员国。

表1 2010—2017年英国申请失业津贴人数(按国籍划分)单位：万人

注：a.欧盟15国是指从欧盟建立至2014年5月1日期间的15个成员国，分别是法国、德国、英国、意大利、西班牙、葡萄牙、奥地利、爱尔兰、比利时、丹麦、希腊、卢森堡、荷兰、瑞典；b.欧盟8国是指在2014年5月1日加入欧盟的8个中东欧国家，分别是波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚；c.欧盟2国是指在2007年1月1日加入欧盟的两个国家，分别是保加利亚和罗马尼亚。

资料来源：DWP.Nationality at point of National Insurance number registration of DWP benefit claimantsdata to Feb2017[EB/OL].[2017-08-24].https://www.gov.uk/government/statistics/nationality-at-point-of-nino-registration-of-dwp-working-age-benefit-recipients-data-to-feb-2017.

此外，英国国家统计局最新公布的调查数据显示，欧盟劳动者在英国的就业率为81.2%，英国本地劳动者就业率只有75.6%。但在2004年之前，欧盟劳动者就业率仅有65%，而英国劳动者就业率为74%，欧盟劳动者在英的就业增长率远超英国本国劳动者。这份调查数据还显示：英国本地劳动者的失业率从2008年到2013年呈波浪形上升趋势，在2013年达到了近8%；其后开始不断下跌，在2018年下滑倒了4.0%附近。图3显示了欧盟成员国公民和英国公民在英国的就业率和失业率变化。前文已经提及，2013—2016年是英国的欧盟净移民持续增加的时期，2016年其数量达到了18.9万人。从欧盟移民增加与英国本地劳动者失业率下降的情况来看，至少在这几年时间里，欧盟劳动者并没有显著地抢占英国本地劳动者的就业机会，英国本地劳动者的失业率并没有因为欧盟劳动者的大规模迁入而出现激增，相反，失业率还持续下降。

资料来源：Office for National Statistics.UK and non-UK people in the labour market:August 2018[EB/OL].[2018-08-14].https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/employmentandemployeetypes/articles/ukandnonukpeopleinthelabourmarket/august2018.

图3 1998—2018年英国、非英国国籍16～64岁劳动者就业率

但同时，欧盟劳动者的到来对英国本地劳动者就业机会的挤占，可能反映在更深的层面。譬如，欧盟移民的到来和在英国就业率上升，很可能对本地劳动者工资分配产生影响。Reed和Latorre通过分析2000—2007年英国移民数据，发现工作的移民每增加10%，英国平均工资就会降低3%。[12]Nickell等人发现，在英国无技能或者半技能型行业中劳动移民每增加10%，行业平均工资会下降5%。[13]另外，Dustmann等还发现英国本地劳动者的工资收入与区域移民的密集程度相关，移民居住密集的地方与移民较少的地区相比，劳动者的平均工资会显著降低。[14]由于欧盟外来劳动者的教育程度普遍较高，而且他们往往愿意从事低于其能力的工作，所以会给英国本地劳动者带来更激烈的就业竞争，并很可能压低英国本地劳动者的工资水平。其中，中低技能的本地劳动者所承受的压力是最大的。这部分人由于工作技能有限，再加上相对脆弱的家庭经济状况，更加容易遭遇失业的风险，而且在实现再就业方面会面临更多的困难，这也间接提升了英国在失业保障领域的财政开支。

四、英国经验的启示

在欧盟内部的社会保障国际合作框架下，欧盟成员国的劳动者可以进入英国就业并获得英国社会保障制度的覆盖，但也给英国社会保障系统的运转带来一定的负面影响。这些影响不仅仅存在于上述的医疗保障和失业保障领域，而且还波及住房、儿童福利等领域。ONS一项数据指出，英国有27.5%新生儿来自欧盟移民，其中占比最高的来自东欧国家波兰。据太阳报报道，根据英国工作与年金部的数据，欧盟移民共获得22亿英镑的税费减免和房屋津贴，以及7亿的儿童补贴。欧盟劳动者给英国社会保障体系带来了压力，并且日益影响到了英国本地劳动者，这最终成了英国脱欧行动的重要推动因素。

在“一带一路”的倡议下，进入到中国就业的其他国家劳动者会越来越多。与这些国家建立社会保障国际合作，将被纳入中国未来的政策议程。外国劳动者进入中国后，同样有可能在就业机会、社会保障福利等方面对本地劳动者形成挤压。中国必须针对这些潜在的问题，提前做好政策准备。通过总结英国在社会保障国际合作上的实践经验和教训，本文得出以下几点启示。

(一)充分考虑本国的社会保障制度安排

相对于欧盟的其他成员国，欧盟劳动者问题在英国的显著化，部分是由于英国本地的社会保障制度安排，尤其是英国的全民健康服务体系。这一体系曾是英国人引以为豪的制度安排，它通过公共财政的力量，解除了英国民众在医疗方面的后顾之忧。但在全球化的时代，特别是在欧盟社会保障一体化的框架内，英国的全民健康服务体系反而成为问题的集中爆发地。因此，我国应充分审视自身的社会保障制度安排，针对全球化时代劳动力跨国转移就业的客观变迁，做出必要的制度调整和变革。此外，在全球化的时代，还必须采取切实的措施维持社会保障支出的稳定，确保本地劳动者所享受到的社会福利不会因为跨国劳动者的到来而显著下降，让本地劳动者在与跨国劳动者在资源共享的情况下均有所获得，促进社会平等。

(二)积极加强社会保障在技能培训方面的作用

正视跨国劳动者在就业机会方面所带来的冲击，采取有效措施提升本地劳动者的竞争力，尤其是要积极增加对中低技能劳动者的培训支出以及完善失业保障制度，从而提高劳动者在经济全球化潮流中的就业适应能力，缩小劳动者之间的收入差距。可对在职劳动者和失业劳动者进行职业培训，对雇佣失业人员的企业和积极参加就业培训或积极就业的劳动者进行鼓励和补贴，以及实施以帮助失业者创办小企业为目的的创业就业计划。[15]此外，在劳动者代际教育方面，应提高对中低技能家庭教育支出方面的补贴。教育对劳动者收入具有决定性作用，对中低层技能劳动者增加家庭教育支出，有利于缩小劳动者代际不平等，提升劳动者队伍的整体素质和竞争力。

(三)积极培育劳动者的全球化观念

在全球化时代，劳动力的跨国转移就业日渐成为常态。在市场竞争日益加剧的情况下，通过劳动力的转移就业或者资本的转移获取相对优势，已经成了很多企业参与国际竞争的共同选择。身处其中的劳动者，必须改变“坐等靠”的依赖观念，积极树立关于经济全球化的开放观念。本地劳动者缺乏开放的心态，在遭遇外来劳动者就业竞争时很可能会产生反移民情绪和闭关自守的倾向，不利于社会经济的稳定。因此，为了更好适应经济全球化发展和促进劳动要素在国家之间流动，应该培育良好开放的视野，通过提升自我劳动技能，使本国劳动者与外来劳动者一起，共同为中国经济社会发展贡献力量。