长江流域高效节水灌溉发展现状、存在问题及对策

乔 伟，李亚龙，付浩龙，罗文兵

（长江科学院 农业水利研究所，湖北 武汉 430010）

2015年中央一号文件提出“大力推广节水技术，全面实施区域规模化高效节水灌溉行动”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求“十三五”期间全国新增高效节水灌溉面积667万hm2（1亿亩）。2016～2018年的《政府工作报告》中均明确要求“新增高效节水灌溉面积133万hm2（2 000万亩）”。近年来，各级政府高度重视发展高效节水灌溉技术，积极开展高效节水灌溉工程建设。

长江流域大部分地区，特别是水稻灌区普遍存在大灌大排或长流水、不计量、不收水费等现象，用水浪费、用水效率低下的问题十分突出。长江流域节水灌溉特别是高效节水灌溉发展缓慢，高效节水灌溉面积占比和灌溉水利用系数均低于全国平均值。由于农民节水意识与体制机制等方面的原因，长江流域的节水灌溉发展水平较低。因此，掌握长江流域的高效节水灌溉发展现状，大力发展高效节水灌溉，在农业用水量基本稳定的同时扩大灌溉面积、提高灌溉保证率，是促进水资源可持续利用、保障国家粮食安全、加快转变经济发展方式的重要举措。

本文主要从长江流域高效节水灌溉的发展现状、取得的成效及存在的问题等方面对长江流域高效节水灌溉的发展情况进行了介绍，并对长江流域发展高效节水灌溉的管理体制、运行机制和政策保障措施等提出建议，可为加快推进长江流域高效节水灌溉工程建设，促进长江流域高效节水灌溉健康发展提供支撑。

1 发展现状与成效

1.1 发展现状

长江流域的农业灌溉历史悠久，随着近年来节水灌溉技术的应用和推广，灌溉方式正逐渐由传统漫灌向低压管道灌溉、喷灌、微灌等高效灌溉方式转变。据统计，截至2015年底，长江流域灌溉面积达到3 940万hm2（5.91亿亩），其中节水灌溉面积1 400万hm2（2.10亿亩），高效节水灌溉面积464万hm2（6 065.28万亩），占灌溉面积的10.26%，占节水灌溉面积的28.91%。其中低压管道灌溉262万hm2（3 928.59万亩），喷灌80万hm2（1 207.43万亩），微灌62万hm2（929.26万亩），较2010年分别增加了67.46%、319.27%和69.71%［1-2］。“十二五”期间，在灌溉用水总量基本稳定的情况下，新增高效节水灌溉面积约187.18万hm2（2 807.66万亩）。

表1 长江流域各省份高效节水灌溉面积

表1为长江流域各省高效节水灌溉面积。其中，湖北省高效节水灌溉面积占节水灌溉面积的比例（80.21%）最大，湖南省高效节水灌溉面积占比（4.60%）最小，分别占全省有效灌溉面积的10.60%和0.51%。可见，不同省份高效节水灌溉的发展程度不均衡。19个省份中，湖北省高效节水灌溉总体发展程度较高，而湖南省高效节水灌溉发展相对较为缓慢，长江流域总体发展程度不高。

图1为长江流域不同类型高效节水灌溉方式的占比，低压管灌、喷灌和微灌占高效节水灌溉面积的比例分别为64.77%、19.91%和15.32%。由此可见，长江流域各省份目前主要采用的高效节水灌溉方式为低压管道输水灌溉。分析表1可知：①上海、西藏低压管道输水方式所占比例较大，均超过90%；西藏高效节水灌溉均为低压管道灌溉；而安徽、江西省低压管道输水方式所占比例较小，均低于35%。②安徽、福建省喷灌面积占高效节水灌溉面积的比例较大，均在40%以上，其中安徽省占比最大，达到57.63%；上海、西藏喷灌面积占高效节水灌溉面积的比例较小，均在5%以下，西藏高效节水灌溉中无喷灌。③江西、甘肃省微灌面积占高效节水灌溉面积的比例较大，均超过40%，甘肃省占比（48.28%）最大，接近50%；上海、西藏微灌面积占高效节水灌溉面积的比例较小，均在5%以下，西藏高效节水灌溉中无微灌。

图1 长江流域不同类型高效节水灌溉方式占比

1.2 取得的成效

目前，高效节水灌溉技术得到大面积推广，进一步完善了灌溉体系，改善了农业生产条件，提高了水资源利用效率，保障了农业连续增产和农民持续增收，促进了现代农业发展和水资源可持续利用，取得了显著的经济、社会和生态效益［3］。

（1）促进节约用水，提高减排、减污效果。高效节水灌溉项目区节水效率大幅提高。江西省实施管道灌溉、喷灌、微灌等高效节水灌溉技术后，与土渠相比，分别节水31%、51%和66%；氮磷肥料利用率均可提高10%～15%，农田氨氮、硝氮、总磷和总氮的地表排放量分别下降17.18%、15.48%、11.90%和16.39%；到2016年底，高效节水灌溉项目区1.14万hm2（17.134 7万亩）范围内总氮和总磷减排率分别为18.5%和23.8%［4］。据测算，四川省高效节水灌溉项目区农田灌溉水利用系数达到0.8以上，较传统地面灌溉可节水20%～50%。

（2）实现节本增收，助力脱贫攻坚。较常规大水漫灌方式，高效节水灌溉使得肥、药利用率普遍提高5%～20%，节地2%～4%，亩均节省人工2～3名，粮食增产10%～40%。据统计，2016年四川省通过高效节水项目新增粮食作物产量0.92万t，新增经济作物产值6 000万元。江西省高效节水灌溉项目区内，管道灌溉亩均增产约为10%，喷灌、微灌亩均增产20%以上。2016年四川泸县引导贫困户依托PE管灌设施，新建生猪寄养、粮经轮作等种养植（殖）园169个，助推882户易地扶贫搬迁户、2 087人和全县11 231户贫困户、31 514人全面达到脱贫标准。

（3）优化产业布局，促进现代农业发展。在高效节水灌溉工程基础上，通过采取农艺、农机、种子、化肥、信息等技术，高效节水灌溉从单一的灌溉技术模式转变为农业综合集成技术模式，节水灌溉与农机、农艺等措施相结合，显著提高了劳动生产效率，促进了技术集成和农业结构调整，为现代农业发展提供了有力支撑。四川省依托高效节水灌溉项目，支持水果、茶叶、蔬菜、牧草为主的优势农产品和草原生态建设，一批优势农产品基地和牧区饲草料基地相继建成，推动了当地农业经济发展，提高了农业综合生产能力。节水灌溉施工、设备生产企业和信息化公司等参与节水灌溉工程的运行服务，推动了农业的有效发展。

（4）促进生态环境改善，推动美丽乡村建设。高效节水灌溉实现水肥一体化，减少田间化肥、农药的排放，有效减轻农业面源污染。重庆实施的都市区观光农业节水灌溉示范项目，成为人们休闲、旅游、观光、度假的胜地，节约水量的同时，美化和改善了生态环境。云南省注重灌溉水质的安全可靠，切实保障其高原特色农产品生产环境优良、质量品质安全。湖北省通过有选择性地实施高效节水灌溉工程建设，过量用水、河道断流、超采地下水现象得到遏制，大大提高了当地农业生产条件，改善了农村居住环境。

（5）有效缓解用水矛盾，促进水资源可持续利用。通过发展高效节水灌溉，节约了农业用水，有效缓解了水资源供需矛盾，促进了水资源的合理配置和可持续利用。江西赣抚平原灌区通过实施高效节水灌溉，将节约的水资源用于解决南昌市市区生态环境用水和城市居民生活用水。四川省通过建设高效节水灌溉工程，改善了用水管理手段，为计量到户、按量收费、定额管理提供了基础，因高效节水灌溉节约并转移用途的农业用水，为工业、城镇、生态提供了水资源保障。

2 存在的主要问题

近年来，虽然高效节水灌溉建设获取了一定成效和经验，但仍存在认识重视不够、部门协调不顺、建设投入偏少、发展定位不准、管护机制不健全、贫困县资金整合影响、服务体系不完善等问题，制约了高效节水灌溉的发展。为进一步提高水资源利用效率、保障国家粮食安全、有效缓解水资源供需矛盾、减轻农业面源污染、促进生态环境可持续发展，加快推动长江流域高效节水灌溉发展仍是当前一项十分重要和艰巨的任务。

（1）部门协调机制落实不到位。大多省份高效节水灌溉年度建设任务的90%以上由水利部门承担，水利部门完成建设任务的资金压力较大，部门间的协调联动机制有待完善。由于缺乏统一的支持政策和发展规划，高效节水灌溉工程存在投入分散、建设重复、不同部门建设进度不同步等现象。由于高标准农田建设整合资金涉及多个部门，部门之间关于进度的要求不一致，导致湖北全省资金整合总体方案编制、审批滞后于水利部规定的水利投资计划执行时间进度要求，因而项目进展低于全国平均水平，整体进度滞后。

（2）资金投入仍存在较大缺口。高效节水灌溉一次性投入较大，需要新建调蓄水池、首部和电力设施，平均每亩投资也因有无水源、地形条件与工程建设条件迥异相差较大。虽然近年来对农田水利投入持续增长，但中央补助比例偏低，地方配套不足，资金投入存在缺口。以湖北省为例，虽然在不断创新投入机制，积极引入社会资本，但对于高效节水灌溉项目，社会资本投入往往更倾向于经济作物、设施农业等经济效益较高的项目；而在粮食作物种植区、土地分散经营区，受投入成本、农业规模效益低等因素影响，社会资本的投入力度不大、发展高效节水灌溉的意愿不强，良性的多元投入机制尚未建立。

（3）工程管护机制有待进一步完善。①高效节水灌溉与农业水价改革未有效结合。目前大部分地方推进农业水价综合改革与高效节水灌溉工程建设脱节，农业水价综合改革大多还处在方案编制、制度设计层面，部分高效节水灌溉项目区在定额确定、计量设施安装、水价形成机制和精准补贴机制方面的基础工作相对薄弱。农业用水总量控制和定额管理制度未完全落实，对浪费灌溉用水的行为缺乏制度约束，节约用水未予直接奖补，节水积极性未得到有效激励。②高效节水灌溉工程长效运行管护体制机制不完善，维护经费难以持续，管护主体不明确。目前政府投入主要集中在工程建设上，对已建工程运行管护未形成一套切实有效的管理办法，部分已建高效节水灌溉工程运行困难。有的地区部分工程验收和移交滞后，长效管护机制尚未建立，工程管护经费落实存在困难，各地在如何发挥工程管护主体作用等方面缺乏深入思考和研究。

（4）技术支撑能力相对薄弱。大部分地区对高效节水灌溉新技术的应用不广，节水灌溉自动控制技术、水肥一体化技术尚处于起步阶段。承担前期工作的设计单位技术力量不足，专业设计队伍能力不足，导致部分项目实施方案多次反复修改仍未达到设计要求，一定程度上影响了项目实施进度与质量。灌溉试验工作滞后，灌溉试验及其成果转化应用不够，技术支撑薄弱，缺少经费保障。

（5）贫困县财政资金统筹整合和分配方式影响高效节水灌溉整体目标的实现。中央用于高效节水灌溉建设的资金管理方式较为粗放，按照中央简政放权和涉农资金整合要求，资金切块到省后由省里自主安排，贫困县可以在统筹整合涉农资金的政策背景下自主整合资金确定用途，难以与高效节水灌溉建设任务紧密挂钩。由于湖北、四川、重庆等中西部贫困县集中地区将整合高效节水灌溉项目资金用于脱贫攻坚的其他项目建设，影响了高效节水灌溉整体目标的实现。湖南省规定农田水利建设资金切块分配到贫困县比例不得低于55%，各部门对贫困县不能限定实施项目、不能明确任务、不能进行专项考核，资金的安排与使用情况、项目的进展情况监管难度大。

（6）节水意识不强，农民缺乏建设积极性。长江流域大部分省份水资源相对较为丰富，农业灌溉受多年来传统大水漫灌的粗放用水方式影响，农业节水意识淡薄，基层政府和人民群众对发展高效节水灌溉的重要性认识不足。另外，节水灌溉的公益性很强，与农民、生产集体单纯追求增效和增收的认识有一定差距，造成部分农民和灌区管理单位节水积极性不高。

3 对策建议

根据《“十三五”新增1亿亩高效节水灌溉面积实施方案》要求，“十三五”期间长江流域计划新增高效节水灌溉面积258万hm2（3 870万亩）”，长江流域农业节水任务紧迫而艰巨。因此，要实现长江流域节水目标，作为用水大户的农业高效节水灌溉必须先行。为此，从以下几个方面提出相关对策建议。

（1）进一步完善部门协调机制。应进一步完善高效节水部门协作机制，落实部门工作职责，建立部门联合考核和督导检查机制。同时，应建立健全高效节水灌溉领导小组建设，加强对高效节水灌溉项目的领导，并在资金投入、项目落实、进度督促、信息上报、绩效考核等方面建立保障机制。

（2）创新投入机制，完善资金保障和管理体系。加快农田水利投融资机制创新，明确社会资本参与方式、优惠政策和扶持措施等，鼓励和引导受益主体加大投入，注重高效节水灌溉工程与地方特色产业发展有机结合。统筹资金使用，规范资金管理，细化资金支出方向，将高效节水灌溉作为优先保障领域，确保资金和任务挂钩。发挥财政资金的撬动作用，加大过桥贷款、开发性金融、中长期政策性贷款等扶持力度。加强资金监督，确保资金使用安全、规范、高效。

（3）进一步完善工程运行管护机制。落实新建高效节水灌溉项目区要全部实行农业水价综合改革的要求，进一步做好完善工程管护体制机制、建立农业用水精准补贴和节水奖励机制、完善配套田间计量设施，全面推进农业水价综合改革工作。加大节水灌溉设施产权制度改革和管护机制创新力度，因地制宜推广大户、家庭农场、农民用水户协会、政府购买服务和“公司+协会”等不同的管护模式，确保“建设一处工程、落实一套机制、形成一个样板、造福一方百姓”。

（4）提升技术支撑能力。提高基层水利技术人员业务能力和服务水平，加强节水灌溉技术研究工作。调动技术力量，高标准、高质量完成灌溉试验站年度观测试验任务，建立健全灌溉排水、灌溉试验等专业化服务组织，为高效节水灌溉发展提供技术支撑。

（5）加强与脱贫攻坚对接。加强高效节水灌溉工程建设与贫困县脱贫攻坚规划对接工作，进一步提高贫困地区对发展高效节水灌溉建设支持产业扶贫的认识，统筹高效节水灌溉工程建设和扶贫攻坚工作，确保下达至贫困县的高效节水灌溉任务顺利完成。

（6）加大宣传力度，提高节水意识。进一步加大教育和引导力度，让广大农民群众认识到水资源是稀缺资源、水的商品属性以及节水既能增效增收又能减排减污，让节水的理念、意识内化于心、外化于行。

4 结语

综上所述，结合长江流域各省的具体情况，发展高效节水灌溉要以改善农业生产条件、推进水利现代化为目标，以大力发展低压管道灌溉、喷灌和微灌为主要措施，试点和推广相结合，以促进农业结构调整、增加农民收入、建立节水高效农业为任务，提高农业综合生产能力。通过不断加大各级、各渠道资金投入，大力推广和普及高效节水灌溉技术，用好、管好先进灌溉技术和设备，充分发挥节水、减排、减污、增产、增收等经济、社会和生态效益。